導(dǎo)語(yǔ)：行政權(quán)利與村民自治制度關(guān)系探討論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)村民自治制度的研究可以說(shuō)已經(jīng)深入到了各個(gè)方面，不僅國(guó)內(nèi)的學(xué)者，就連國(guó)外的許多學(xué)者也越來(lái)越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進(jìn)程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運(yùn)作的理性分析等等。這些研究對(duì)于推動(dòng)與完善我國(guó)農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。但由于其本身制度設(shè)計(jì)的根本動(dòng)機(jī)和目的以及在國(guó)家現(xiàn)代化的歷史長(zhǎng)河中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，其國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認(rèn)清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實(shí)際地去化解這種沖突。本文主要對(duì)調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突進(jìn)么分析探討。

［摘要］村民自治制度作為國(guó)家促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設(shè)計(jì)的根本動(dòng)機(jī)和目的以及在國(guó)家現(xiàn)代化的歷史長(zhǎng)河中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，其國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認(rèn)清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實(shí)際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國(guó)家推行村民自治制度的實(shí)質(zhì)及我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

［關(guān)鍵詞］行政權(quán);村民自治;村民自治權(quán);司法救濟(jì)

中國(guó)的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程，總體看來(lái)，它既是中國(guó)農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會(huì)變遷的一個(gè)必然結(jié)果。近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)村民自治制度的研究可以說(shuō)已經(jīng)深入到了各個(gè)方面，不僅國(guó)內(nèi)的學(xué)者，就連國(guó)外的許多學(xué)者也越來(lái)越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進(jìn)程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運(yùn)作的理性分析等等。這些研究對(duì)于推動(dòng)與完善我國(guó)農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個(gè)當(dāng)年被舉國(guó)一致寄予基層民主建設(shè)厚望的制度，并沒(méi)有幫我們找到我國(guó)政治體制改革的突破口，更好地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是好多人開(kāi)始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學(xué)者將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢(shì)力強(qiáng)盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認(rèn)為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價(jià)值，如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

對(duì)于村民自治，中國(guó)憲法和法律中都沒(méi)有明確規(guī)定，只有有關(guān)村民委員會(huì)的規(guī)定?；诖迕褡灾蔚闹黧w以及目的之考慮（學(xué)者對(duì)此有不同意見(jiàn)），筆者部分采納徐勇教授之觀點(diǎn)，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。［2］因此可以說(shuō)村民委員會(huì)就是自治組織的一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關(guān)于村委會(huì)，《村委會(huì)組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來(lái)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式。因此，在此筆者認(rèn)為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項(xiàng)內(nèi)容，即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個(gè)群眾性的自治組織，那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權(quán)卻受到了國(guó)家行政權(quán)的干預(yù)和限制，使得村民自治制度的貫徹落實(shí)大打折扣。公務(wù)員之家

實(shí)踐中這種沖突主要表現(xiàn)為黨—村關(guān)系和鄉(xiāng)—村關(guān)系的無(wú)法理順而致的緊張關(guān)系。對(duì)于黨—村關(guān)系，學(xué)界普遍認(rèn)為，黨—村關(guān)系不順主要是由于兩者在基層事務(wù)管理上存在著權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會(huì)很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則因是多方面的，不同的人從不同的角度可以找出不同的解釋。但其實(shí)只要我們?cè)偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級(jí)黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會(huì)的行政性政令具有高度的一致性。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)完全可以被歸納為一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系。

考察村民自治權(quán)的內(nèi)容，這種行政權(quán)與自治權(quán)的沖突主要體現(xiàn)在行政權(quán)對(duì)村民民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)的干預(yù)。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)政府總是力圖通過(guò)種種手段操縱選舉，使他們認(rèn)為“聽(tīng)話的”、“有能力”的人當(dāng)選；通過(guò)控制村委會(huì)，對(duì)本屬于自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)橫加干涉，把村委會(huì)當(dāng)成了自己的派出機(jī)構(gòu)；采取措施阻攔村民行使監(jiān)督權(quán)。試想作為村民自治權(quán)的代表機(jī)構(gòu)實(shí)際上都為政府行政權(quán)力所控制，村民自治制度怎么可能出現(xiàn)預(yù)期的效果呢？拿筆者所在的村落來(lái)說(shuō)，四年前，為了提高農(nóng)民收入，政府加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，強(qiáng)行要求農(nóng)民種植青椒。沒(méi)有經(jīng)過(guò)專家的實(shí)地檢測(cè)，更沒(méi)有征求農(nóng)民的意愿和經(jīng)過(guò)村民大會(huì)的表決，這一“命令”就開(kāi)始實(shí)施了，結(jié)果造成了產(chǎn)品滯壓，農(nóng)民怨聲載道。請(qǐng)問(wèn)自治組織的功能何在？農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)何在？為什么都是為了農(nóng)民富裕，其行政權(quán)的介入就不能通過(guò)民主的方式呢？

這種沖突說(shuō)白了即村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的“附屬行政化”問(wèn)題。當(dāng)然，也有學(xué)者提出沖突因“過(guò)度自治化”導(dǎo)致的觀點(diǎn)［4］。但筆者認(rèn)為，從目前的相關(guān)報(bào)道來(lái)看，后者的幾率很小，而且除非家族勢(shì)力控制了村委會(huì)，否則在現(xiàn)行管理體制下是不太可能出現(xiàn)的。當(dāng)然，學(xué)者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因?qū)е缕浒l(fā)生沖突呢？

二、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的原因分析

目前，學(xué)術(shù)界有人將這歸結(jié)于黨的下級(jí)服從上級(jí)的組織原則，這種分析不能說(shuō)不符合實(shí)際。但是，上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之風(fēng)險(xiǎn)來(lái)干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢？有人分析說(shuō)，這是我國(guó)的宏觀體制，即強(qiáng)勢(shì)政治體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致，所以必須有賴于我國(guó)整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。不可否認(rèn)，強(qiáng)勢(shì)政府及其缺乏制約的行政沖動(dòng)的確會(huì)導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政—村關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因，但是，若從村民自治產(chǎn)生的歷史發(fā)展、從國(guó)家推行這一制度的實(shí)質(zhì)及國(guó)家現(xiàn)代化的角度來(lái)尋找這種沖突的根源，我們可以更準(zhǔn)確地找到合適的解決途徑。

（一）從村民自治的歷史發(fā)展的背景來(lái)看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初盛行于中國(guó)的地方自治思潮經(jīng)歷了一個(gè)粹合中國(guó)鄉(xiāng)官制“保甲制”中傳統(tǒng)“分治思想”和西方民主憲政原則的復(fù)雜過(guò)程，其對(duì)未來(lái)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷具有導(dǎo)向性。于是在地方社會(huì)楔入了一個(gè)真正行政意義的“自治體”，通過(guò)它以地方之人治地方之事而間接達(dá)到國(guó)家行政控制之目的［5］60。由此不難看出其自治思潮之本意也不過(guò)是加大國(guó)家行政權(quán)對(duì)地方鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)以及農(nóng)村社會(huì)的控制而已，但由于鄉(xiāng)土勢(shì)力的強(qiáng)大使得清王朝保甲制反而成了鄉(xiāng)土勢(shì)力的附屬，于是這種權(quán)力為了謀求平衡而出現(xiàn)了一個(gè)重組的結(jié)構(gòu)內(nèi)容即警察制。到了民國(guó)時(shí)期，民國(guó)政府再次將傳統(tǒng)保甲制納入了現(xiàn)代自治政體，采取以“自治為體，以保甲為用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度實(shí)施之目的也不過(guò)是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制而已。

（二）從國(guó)家推行村民自治制度的實(shí)質(zhì)及我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)看，村民自治絕對(duì)不是完全由農(nóng)村村民自發(fā)并自理的“自治”，它實(shí)質(zhì)上是國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中必須加強(qiáng)行政權(quán)對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的控制，以形成國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化（當(dāng)然包括農(nóng)村的現(xiàn)代化）所必需的高度集中資源的要求的反映。村民自治并不是要求國(guó)家政權(quán)從農(nóng)村最基層的村退出，相反還必須強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村基層現(xiàn)代化的引導(dǎo)。沒(méi)有強(qiáng)有力的國(guó)家政權(quán)的組織、協(xié)調(diào)與指引，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化是不可能的。考察中國(guó)農(nóng)村政權(quán)的發(fā)展歷史，正好說(shuō)明了國(guó)家政權(quán)向農(nóng)村的滲透與國(guó)家的工業(yè)化的進(jìn)程是密切相關(guān)的。中國(guó)農(nóng)村歷史上就有著“自治”的傳統(tǒng)，但古代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的自治是“社會(huì)自治”，是國(guó)家政權(quán)顧及不到廣闊的農(nóng)村而采取的一種放任的治理方式，是“鄉(xiāng)紳之治”［6］。直到清代末年，光緒三十四年（1908）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》才可以說(shuō)是具有近代意義的自治。它將地方自治機(jī)構(gòu)納入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織體系，達(dá)到國(guó)家政權(quán)向下延伸的目的，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制。以后“地方自治”的口號(hào)及具體實(shí)施，無(wú)一例外都是中國(guó)統(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村控制所采取的治理方式。這實(shí)際上正反映了國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)程要求國(guó)家政權(quán)深入到廣大農(nóng)村，以獲得工業(yè)化所必需的資源。這是國(guó)家發(fā)展的客觀規(guī)律。中國(guó)國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的這種滲透，到20世紀(jì)五六十年代可以說(shuō)發(fā)展到了頂點(diǎn)。的“政社合一”是國(guó)家政權(quán)直接深入到了廣大農(nóng)村的最基層，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)今國(guó)家全力進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)家的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這必然要求國(guó)家政權(quán)深入到廣大農(nóng)村。因此，在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)階段，國(guó)家政權(quán)不僅不能從農(nóng)村的最基層退出，而且還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家積極地推動(dòng)農(nóng)村村民自治，正是國(guó)家行政權(quán)要滲透到廣大的農(nóng)村基層，但目前又承擔(dān)不起這種滲透所必需的成本，因此產(chǎn)生了目前的“村民自治模式”——政務(wù)村務(wù)不分，行政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的干預(yù)嚴(yán)重。

（三）從國(guó)家與社會(huì)的角度來(lái)看村民自治，它實(shí)際上是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在農(nóng)村的反映。在國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)以前，人類社會(huì)以一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)共同體的形式，通過(guò)自治以實(shí)現(xiàn)共同生活之目的。那時(shí)的自治是真正的社會(huì)自治。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度產(chǎn)生了國(guó)家時(shí)，表明不同利益群體的沖突已經(jīng)不能再通過(guò)社會(huì)自治的方式解決了，這以后，社會(huì)是國(guó)家“統(tǒng)治”的。只要國(guó)家存在，自治就永遠(yuǎn)不可能是真正的社會(huì)“自治”?；鶎由纤憩F(xiàn)出來(lái)的也并不完全是許多權(quán)利上相等的公民共同參與的政治［7］。

由此可以看出，這種國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的產(chǎn)生其實(shí)是國(guó)家現(xiàn)代化以及村民自治發(fā)展的必然趨勢(shì)，是不可避免的。因此，解決其沖突更加實(shí)際的做法是通過(guò)法律加以規(guī)定和協(xié)調(diào)。而不是有些學(xué)者提出的行政放權(quán)或國(guó)家權(quán)力的退出。

三、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的解決

（一）對(duì)于行政權(quán)在村民自治組織中的運(yùn)作來(lái)說(shuō)，必須將其納入法治軌道，即不得超越法律對(duì)其范圍的限制。行政權(quán)主體必須從意識(shí)上尊重村委會(huì)在自治范圍內(nèi)的自主地位以及自治權(quán)利。有學(xué)者在此提出公共事務(wù)與公益事業(yè)的區(qū)分［1］，認(rèn)為辦理公共事務(wù)只能是政府機(jī)構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變其職能，對(duì)鄉(xiāng)村自治組織的管理主要應(yīng)集中在對(duì)規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目投資，建造各種教育、醫(yī)衛(wèi)、體育和文娛方面的公共設(shè)施，向村莊和農(nóng)民提供各種他們需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；宣傳政府的新農(nóng)村建設(shè)政策，對(duì)村民自治組織的建設(shè)和活動(dòng)予以財(cái)政支持。

第一，完善村民民主選舉制度。村委會(huì)的選舉直接受制于《憲法》的規(guī)定，但如何選舉則無(wú)具體規(guī)定。而《村組法》只有6條涉及選舉且太原則化。因此在完善《村組法》過(guò)程中必須明確村委會(huì)選舉的程序。同時(shí)，應(yīng)確立選舉的普遍性、平等性原則，直接選舉及差額選舉原則［8］，以保證選舉民主有序進(jìn)行。

第二，應(yīng)對(duì)《村組法》規(guī)定的鄉(xiāng)政與村治的“指導(dǎo)”關(guān)系加以明確解釋，運(yùn)用抽象法和列舉法相結(jié)合的方法去做一規(guī)定，即根據(jù)憲法的無(wú)授予即無(wú)權(quán)利的原則和依法行政原則從總體上進(jìn)行界定，凡是涉及國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí)即法律授權(quán)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有權(quán)要求村委會(huì)執(zhí)行，而對(duì)涉及村民自己的公共事務(wù)以及法律未授權(quán)的即為自治范圍，對(duì)此可以采用列舉法加以明確。

（二）盡快完善目前用于規(guī)定村民自治制度和調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的相關(guān)法律，尤其是《村委會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》），由于其規(guī)定得太原則化和有漏洞，因此必須從以下幾個(gè)方面明確它們之間的范圍和界限。

這種提法是否準(zhǔn)確還值得商榷，但也確實(shí)給我們更具體地界定行政權(quán)的范圍提供了新的視角。

（三）對(duì)于村民自治權(quán)來(lái)說(shuō)，必須從立法以及司法上加強(qiáng)保護(hù)。目前沖突的主要表現(xiàn)是行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)。因此，要真正協(xié)調(diào)沖突，必須加強(qiáng)自治權(quán)對(duì)抗行政權(quán)的能力，從法律上使其處在一個(gè)相對(duì)平衡的狀態(tài)，從而使它們都能發(fā)揮應(yīng)有的作用。正如有的學(xué)者所說(shuō)，必須將村民自治權(quán)納入到司法救濟(jì)的軌道［9］。所謂有權(quán)利必有救濟(jì)，缺乏權(quán)利受損救濟(jì)機(jī)制的權(quán)利是不完整的權(quán)利，村民自治權(quán)既為法定之權(quán)利，司法機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予司法救濟(jì)。因此，完善村民自治權(quán)沖突的訴訟救濟(jì)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)村民自治不可或缺的司法保障。即在村委會(huì)組織法修改時(shí)擴(kuò)充訴訟救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)違法干預(yù)，侵越村民自治權(quán)及不履行保障村民自治權(quán)的相關(guān)行為，村民自治體或村民代表有權(quán)提起訴訟請(qǐng)求法院責(zé)令停止、改正不當(dāng)行為或積極履行相關(guān)職責(zé)，使村民自治權(quán)沖突都能通過(guò)訴訟這道最后防線得到保障。

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