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近年來，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展迅速，重化工業(yè)發(fā)展趨勢加強，汽車保有量大幅度上升，拉動成品油消費快速增長。我國成品油流通行業(yè)整體呈現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的良好態(tài)勢，成品油市場格局逐步走向多元化，行業(yè)組織化水平不斷提高，成品油倉儲設施建設向大型化和集中化發(fā)展，零售業(yè)務向精細化和多元化發(fā)展，服務效率和水平快速提升。但同時，目前的成品油管理體制仍不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，已經(jīng)成為社會各界密切關注的熱點問題，進一步深化成品油管理體制改革勢在必行。

一、改革要解決的關鍵問題

（一）成品油進出口雙向受限，加劇國內(nèi)產(chǎn)能過剩局面

成品油的進出口需要有國家給出的相關資質(zhì)，但目前來看一般的民營企業(yè)是無法經(jīng)營的，這種類型的資質(zhì)基本上只有中石油、中石化、中海油才有。目前，我國社會石油經(jīng)營單位中的一部分企業(yè)有著長期經(jīng)營進出口成品油的經(jīng)驗，有其固定的渠道和市場，由于缺少進出口經(jīng)營權和配額，其發(fā)展受到很大限制。國內(nèi)成品油出口需求是制約產(chǎn)能發(fā)揮的重要因素。目前我國經(jīng)濟對石油消費拉動減弱，石油需求將保持2%—3%低速增長，成品油消費將由過去的高增長、高消耗、高污染的“三高”轉(zhuǎn)變?yōu)榈驮鲩L、低消耗、低污染的“三低”新常態(tài)。2014年開始，國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩明顯，近兩年地煉的開工率一直都在40%以下低位。成品油的出口，尤其是國內(nèi)過剩嚴重的柴油出口將逐漸呈現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)模化。只有擴大出口，才能有效提升產(chǎn)能利用率。

（二）成品油定價機制不完善，自主定價體系還沒有形成

現(xiàn)階段我國成品油價格機制已經(jīng)實現(xiàn)與國際市場價格的接軌，調(diào)價方式更加靈活，并給予了企業(yè)一定的自主定價權，價格基本實現(xiàn)了初步的市場化，有力地推動了石油行業(yè)市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展。但是，隨著近年來國際石油市場油價的劇烈波動，現(xiàn)行的價格機制問題開始逐漸顯現(xiàn)。一是雖然修訂的石油價格管理辦法縮短了調(diào)價時期，加快了調(diào)價頻率，但仍不能達到根據(jù)市場供需現(xiàn)狀實時調(diào)整價格的要求，國內(nèi)外成品油的價格水平存在一定的“時間差”，仍會導致一些企業(yè)存在套利行為，影響成品油市場的規(guī)范健康運行。二是雖然我國成品油價格機制已與國際市場價格接軌，但是由于國內(nèi)外成品油流通市場并沒有完全接軌，大部分企業(yè)不能自由進出口成品油，存在貿(mào)易壁壘，這必將導致國內(nèi)外兩個市場的割裂，出現(xiàn)國內(nèi)消費結構與市場供需關系不相匹配的現(xiàn)象。三是政府調(diào)整成品油價格的決策程序尚不透明，計算公式和掛靠油種尚未公開，仍會引起社會的廣泛質(zhì)疑和諸多怨言。四是成品油的市場化改革是一個系統(tǒng)工程，其價格的市場化需要與成品油市場的流通體制改革相互配合，共同推進。然而，目前我國流通體制的改革進展緩慢，導致成品油市場化改革難以快速推進。此外，世界石油市場的格局決定了石油的定價機制，現(xiàn)有的國際石油定價機制并不能充分反映東亞的石油供需格局，導致我國進口石油的價格偏高，波動劇烈的石油價格也使國內(nèi)企業(yè)迫切需要更為便捷的國內(nèi)價格避險渠道，提高我國在世界石油價格體系中的定價權也成為當務之急。

（三）油源高度壟斷，民營流通企業(yè)生存空間有限

石油消費市場化和石油供應壟斷化已成為當前我國石油市場中的主要矛盾。目前，國家對油源的控制仍然很嚴，這使得一些企業(yè)，特別是民營企業(yè)經(jīng)營陷入困境。中石油、中石化兩大巨頭的煉油廠生產(chǎn)的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方煉油廠生產(chǎn)的配額內(nèi)的成品油也必須交由中石化、中石油的銷售公司進行統(tǒng)一銷售。成品油出廠價和批發(fā)價實際上是由兩大集團制定，因而出現(xiàn)國內(nèi)成品油價格批零倒掛等畸形現(xiàn)象，導致國內(nèi)汽柴油市場長期供應緊張。目前，在國內(nèi)成品油批發(fā)企業(yè)中，民營企業(yè)約占1/3左右，加油站占56%左右，但其成品油銷售總量只占市場份額的不足30%。民營石油批發(fā)零售企業(yè)無油可賣、油價批零倒掛的現(xiàn)象存在已久，很多民營加油站無奈被兩大集團收購，留下的多數(shù)經(jīng)營慘淡，生存狀況每況愈下，有些被迫關門歇業(yè)。由于缺乏油源，國內(nèi)民營石油企業(yè)開工規(guī)模不到產(chǎn)能的1/10，生產(chǎn)設備大量閑置，有相當一部分民營企業(yè)被迫使用進口的高污染、低收率的燃料油替代原油，生產(chǎn)低品質(zhì)油品以供應緊缺的成品油市場。很多民營油企的加油站和倉儲都是1992年石油市場放開后投資十幾億元建成的，如今多數(shù)處于半閑置狀態(tài)。兩大集團的過度壟斷妨礙了市場的健全發(fā)展，因此要充分發(fā)揮市場機制的作用，就必須破除石油流通的行業(yè)壟斷，培育多元化的市場主體，活躍市場，緩解石油市場的供求矛盾。

（四）成品油稅費不合理，總體稅負壓力較大

完善的成品油稅制是保證成品油市場正常運行的重要基礎。目前中國成品油的稅收辦法還存在著不合理的地方，需要進一步完善。首先，目前的消費稅作為價格的組成部分在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一方面導致了多次重復征稅，使轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品出廠價中的總稅額比實際高；另一方面受到現(xiàn)行的價格體制和稅收征收辦法的限制，稅收難以完全轉(zhuǎn)移到消費者身上，因而不能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)消費的作用。其次，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅使固定資產(chǎn)投資較大的煉油企業(yè)不能抵扣購入固定資產(chǎn)所納稅款，在國際競爭中處于不利地位。再次，燃油稅遲遲不能出臺，政府有關部門的亂收費依然嚴重。與此同時，在稅負方面，以燃料油為主要原材料的地煉企業(yè)一方面存在“天生劣勢”（國有煉化企業(yè)以原油為主要原材料，無需繳納消費稅），另一方面某些沿用多年的合法避稅手段隨著稅收政策的不斷健全也不再可用，客觀上造成了地煉企業(yè)經(jīng)營壓力不斷增大的現(xiàn)實。（五）政企職責界定不清，成品油市場監(jiān)管不到位由于政府政策制定和監(jiān)管職能沒有相對分開，因此，政府部門既是政策制定部門，又是監(jiān)管部門。在這種體制下，我國政府在優(yōu)化產(chǎn)能布局，市場監(jiān)管，資源儲備和利用價格、稅收等經(jīng)濟杠桿調(diào)控市場的作用沒有充分發(fā)揮。一些本應政府承擔職責，在實際運行中由企業(yè)承擔；企業(yè)在市場保供、國家石油儲備、進出口貿(mào)易等方面履行部分政府職能，同時還要完成利潤考核目標。政府在制定行業(yè)進入標準、市場監(jiān)管手段等方面都采取了一種保護國有資產(chǎn)、打造強大民族工業(yè)“航空母艦”的態(tài)度，這不但造成了各市場經(jīng)營主體的不平等競爭，助長了大型國企借助行政手段獨斷市場的情緒。由于成品油監(jiān)管體系的不健全和不到位，其弊端也日益明顯，還體現(xiàn)在油品質(zhì)量標準多，價格差異大。目前執(zhí)行的汽柴油標準有國家標準、乙醇汽油標準、地方標準（含甲醇汽油），實施的汽油和柴油產(chǎn)品標準達到了11項，各種汽油、柴油牌號多達47個。另外，由于市場監(jiān)管不到位，非法經(jīng)營成品油的現(xiàn)象有所反彈，一些非法煉油廠死灰復燃；一些地區(qū)假冒偽劣油品重新流入市場；一些成品油經(jīng)營企業(yè)假冒中石化、中石油等知名成品油經(jīng)營企業(yè)的商標、標識；一些加油站價格欺詐、缺斤少兩等不正當經(jīng)營行為時有發(fā)生。

二、改革的主要目標

市場主體多元化。培育形成公平開放、有序競爭的油氣市場格局。石油市場的準入門檻顯著降低，更多的民營石油企業(yè)和外資石油企業(yè)參與市場競爭。流通市場規(guī)范有序，流通限制逐步消除。定價機制市場化。形成以市場為基礎的能源定價新機制。一方面，能源價格能夠合理反映能源供求變化，引導國內(nèi)能源投資和消費；另一方面，國內(nèi)、國際能源價格逐步接軌，確立中國在國際能源定價的主動地位。油品來源多樣化。從源頭對石油市場進行管理，國家基本放開對成品油進出口的限制，發(fā)揮國內(nèi)外兩個市場對我國成品油保障作用，擴大我國煉油企業(yè)的市場空間，為化解產(chǎn)能過剩創(chuàng)造更好的外部條件。稅費征收合理化。通過運用稅收政策來保持國內(nèi)成品油零售價格相對穩(wěn)定，建立和完善成品油市場機制，為最終實現(xiàn)價格市場化打好基礎，減輕其對社會、經(jīng)濟的負面影響，維護國家安全和社會穩(wěn)定。市場監(jiān)管規(guī)范化。石油法律法規(guī)體系逐步建立健全，監(jiān)管體系逐步完善，即建立石油行業(yè)在市場準入、市場交易、資源管理、行業(yè)監(jiān)管、限制壟斷以及有效競爭等方面的法律法規(guī)。到2017年，成品油市場準入更加開放，市場競爭顯著提高，價格機制更加市場化，財稅調(diào)節(jié)更趨合理，制約成品油流通管理的體制機制性問題得到有效解決，相關法律法規(guī)和標準體系基本建立，行業(yè)管理水平顯著提升。到2020年，建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，市場主體多元、市場競爭充分、價格機制完善、市場體系健全、財稅調(diào)節(jié)科學、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監(jiān)管有力的現(xiàn)代成品油管理體制，形成成品油市場安全、可持續(xù)發(fā)展的基本制度框架。

三、改革的重點任務

（一）完善成品油進出口體制，加快研究制定汽柴油一般貿(mào)易出口政策

穩(wěn)步放開成品油進口權。逐步放開石油企業(yè)進口控制，擴大許可進口量并放寬進口企業(yè)的資格，推行公平、競爭的石油進口秩序。允許在非國營貿(mào)易配額內(nèi)自行進口原油和成品油，并可在交易市場上流通，取消對成品油非國營貿(mào)易配額只能用于進口燃料油的限制。對于鐵路、航空以及交通等需要大量石油供給并且擁有自身完善的石油供應網(wǎng)絡的大型企業(yè)，可以允許其享有成品油進出口權。增加進口主體要按照國際慣例設立必要的資質(zhì)條件，如油庫庫容、接卸設施、必要庫存量、自有資金等，減少投機需求，降低市場波動。加快研究制定成品油出口政策。對成品油的出口經(jīng)營，由兩大集團出口調(diào)整為由國有和民營企業(yè)共同出口，成品油出口按照國營貿(mào)易、非國營貿(mào)易方式進行管理；允許成品油出口由非國營貿(mào)易企業(yè)參與管理，并給予非國營貿(mào)易企業(yè)、國營貿(mào)易企業(yè)同等的權利。在成品油市場供求關系不同時期，靈活調(diào)整關稅政策，通過進出口手段調(diào)節(jié)國內(nèi)市場余缺，化解產(chǎn)能過剩，參與國際競爭。

（二）加快石油市場流通體制改革，努力形成競爭性市場結構

培育多元化市場競爭主體。深入研究非公資本進入石油行業(yè)的準入范圍、準入資質(zhì)，核準和監(jiān)管辦法等問題，努力降低石油市場的準入門檻，讓更多的民營石油企業(yè)和外資石油企業(yè)參與市場競爭，培育多元化市場主體，改變當前集中度較高的市場結構，努力形成競爭性的市場結構。支持民營企業(yè)通過重組、兼并和拓展業(yè)務等方式增強競爭能力。營造公平競爭的市場環(huán)境。切實理順政府兩大集團公司和其他企業(yè)之間的關系，科學配置政府和企業(yè)的職能，制定有關促進競爭和反壟斷的政策法規(guī)，利用法規(guī)來限制壟斷和不正當競爭行為，規(guī)范流通市場秩序，努力營造有效競爭、健康有序的市場環(huán)境。促進成品油供應多樣化。將地方煉廠生產(chǎn)的成品油也應納入國家的銷售管理渠道。允許各石油專項用戶組建獨立的石油銷售公司負責系統(tǒng)內(nèi)成品油的供應，并授予企業(yè)采購自主權，為進一步推進成品油市場化進程摸索經(jīng)驗。規(guī)范成品油質(zhì)量標準。進一步統(tǒng)一油品質(zhì)量標準，減少成品油品號，在全國范圍內(nèi)執(zhí)行國家標準；合并柴油標準，執(zhí)行《車用柴油》標準；減少油品品號，逐步將柴油牌號減少到3個。

（三）以市場配置資源為基礎，完善成品油定價機制

建立國內(nèi)石油市場報價體系。獨立的石油市場報價機構根據(jù)市場交易狀況播報市場交易價格和交易量，成為成品油貿(mào)易商簽訂貿(mào)易合同重要的定價依據(jù)。因此，要加大石油報價機構的培育力度，不斷增強其播報價格的影響力和公信力，同時建立健全系統(tǒng)完備的石油市場報價體系，推動石油市場主體之間的自由貿(mào)易以及市場化價格的形成。逐步實行市場自主決定價格的機制。將國內(nèi)汽柴油最高零售價格均調(diào)整為全國一價，為國內(nèi)石油行業(yè)競爭提供一個相對公平的價格政策環(huán)境。繼續(xù)擴大成品油零售企業(yè)在市場運行中的自主性，在貿(mào)易過程中存在的價格差距由零售企業(yè)根據(jù)市場供需現(xiàn)狀自行調(diào)整。同時，繼續(xù)縮短或者放開對調(diào)價周期的限制，逐步實現(xiàn)企業(yè)可以根據(jù)市場狀況實時調(diào)整交易價格。加強對成品油定價機制的監(jiān)管力度。政府應積極轉(zhuǎn)變職能，由原先成品油價格的制定者，轉(zhuǎn)變?yōu)槌善酚蛢r格的公布者和監(jiān)督者，進一步公開成品油價格的決策程序、計算公式及與國際成品油價格掛鉤與聯(lián)動的方式，消除公眾的諸多質(zhì)疑。同時，要積極發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，加強對成品油價格及其市場的監(jiān)管力度。建立稅收調(diào)節(jié)機制和補貼機制。要建立石油企業(yè)內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機制、相關行業(yè)的價格聯(lián)動機制、對農(nóng)業(yè)等部分弱勢群體和公益性行業(yè)適當補助的機制以及石油企業(yè)因油價上漲帶來超額收益的財政調(diào)節(jié)機制。

（四）完善成品油稅費政策，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和公平負擔

改革成品油消費稅計稅辦法。將成品油消費稅征稅環(huán)節(jié)下移到零售環(huán)節(jié)，同時調(diào)整為價外稅，并增加稅率的靈活性，實現(xiàn)其調(diào)節(jié)消費行為、節(jié)約用油、保護環(huán)境的功能。油品消費稅調(diào)整為共享稅，實行中央與資源城市財政分成的辦法，同時不再上劃相關稅種收入，為推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供財力支持。對作為地煉企業(yè)原料的燃料油不再征收消費稅?；謴统善酚鸵话阗Q(mào)易出口退稅政策。盡快恢復成品油一般貿(mào)易出口退稅政策，在新常態(tài)下促進成品油出口，利用國際市場消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能，維持煉廠加工能力，維護就業(yè)和社會穩(wěn)定，推動經(jīng)濟發(fā)展，保障國家能源供應安全。完善其他稅收政策。增值稅要盡快由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型。盡快研究開征燃油稅。根除對車輛的一切不合理的亂收費，從而形成一個合理運行的稅收調(diào)節(jié)機制。降低進口燃料油關稅，尤其是對進口的低硫、優(yōu)質(zhì)燃料油，應與原油一樣享受零關稅。

作者:張林山 單位:國家發(fā)展改革委體管所