導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)環(huán)境規(guī)制的失靈及治理一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基于治理結(jié)構(gòu)、行政績(jī)效、產(chǎn)權(quán)安排與環(huán)境治理失靈的分析

我國(guó)環(huán)境規(guī)制的主體是國(guó)家環(huán)保部及地方的環(huán)境管理部門(mén)。政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的主要目的在于糾正企業(yè)、組織和個(gè)人行為給環(huán)境所帶來(lái)的外部性。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,它主要通過(guò)多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理,其實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所關(guān)注的主要問(wèn)題是,如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益,如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求[2]。威廉姆森在《治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析:框架和意義》中將治理概括為一種組織制度設(shè)計(jì),其功能是用來(lái)弱化組織內(nèi)部某種沖突,減少交易成本,進(jìn)而使組織處于有效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。環(huán)境的治理結(jié)構(gòu)不僅包括環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)作關(guān)系,也包括環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)外部的權(quán)力關(guān)系。具體來(lái)說(shuō),環(huán)境的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織關(guān)系以及環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)、公民的組織關(guān)系。我國(guó)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)包括中央環(huán)境管理部門(mén)和地方各級(jí)環(huán)境管理部門(mén)。1982年中央的環(huán)境保護(hù)局還只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下屬的機(jī)構(gòu),直到1988年,國(guó)家環(huán)保局從原國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部獨(dú)立為國(guó)務(wù)院直屬局。1993年,升格為副部級(jí)直屬局。1998年,升格為正部級(jí)直屬局,更名為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。2008年環(huán)境委員會(huì)和國(guó)家環(huán)保局統(tǒng)一到環(huán)境保護(hù)部,從而使中央環(huán)境保護(hù)部直屬國(guó)務(wù)院,環(huán)保部門(mén)由政府直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)入"內(nèi)閣"序列,并被賦予環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問(wèn)題方面更多的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職責(zé),使環(huán)境保護(hù)部門(mén)參與宏觀決策能力得到了加強(qiáng)。但是相對(duì)于其他"強(qiáng)勢(shì)部門(mén)"來(lái)說(shuō),其在決策中的話語(yǔ)權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力方面還處在相對(duì)的弱勢(shì)地位。而且我國(guó)的環(huán)境規(guī)制體制是雙重的管理體制,容易造成權(quán)力分散、功能弱化:一是中國(guó)的地方各級(jí)環(huán)保管理機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上受?chē)?guó)家環(huán)保部的領(lǐng)導(dǎo),但是作為一個(gè)職能部門(mén),其真正的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于本地各級(jí)地方政府,尤其是各地環(huán)保局的人事任免和財(cái)政來(lái)源都完全依賴各地政府。這就使得地方的環(huán)保部門(mén)在行使其正當(dāng)權(quán)利時(shí)無(wú)法避免當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)和影響,環(huán)保機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、執(zhí)行力受到嚴(yán)重弱化;二是各部委的環(huán)境保護(hù)部門(mén)屬各部委管轄,同時(shí)又受中央環(huán)保部的管轄。中央環(huán)保部最初的級(jí)別低于管理生產(chǎn)的中央各部,后來(lái)才被提升為正部級(jí),但是受中國(guó)行政化的影響,中央環(huán)保部不能對(duì)屬于同一行政級(jí)別的省或者其他部委有約束力的命令,因此,省級(jí)政府有可能避免中央環(huán)保部的規(guī)制。許多在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上占優(yōu)勢(shì)的部門(mén)可以控制著環(huán)保部門(mén)的權(quán)力,導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制不力以及政策重點(diǎn)上的沖突以及紀(jì)律和協(xié)調(diào)上的缺乏。例如,我國(guó)的水利部、農(nóng)業(yè)部和各城市建設(shè)局都能控制環(huán)保機(jī)構(gòu),導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)處于無(wú)真正實(shí)權(quán)的地位。又如,我國(guó)地方政府的環(huán)境保護(hù)職能,一般分散在發(fā)改委、環(huán)保、林業(yè)、水利、交通、國(guó)土等多個(gè)部門(mén),分管部門(mén)之間關(guān)系不明確,環(huán)保部門(mén)"統(tǒng)一監(jiān)督管理"的職能在很大程度上被分解和架空,而且造成環(huán)境治理上相互推諉;三是盡管?chē)?guó)家環(huán)保部可以提出議案并草擬法規(guī),但是它缺乏強(qiáng)迫執(zhí)行的權(quán)力,懲治環(huán)境污染的企業(yè)和個(gè)人還必須依靠司法機(jī)關(guān)執(zhí)行。但是我國(guó)司法機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)重的獨(dú)立性。雖然根據(jù)憲法規(guī)定,任何行政機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人均不得對(duì)檢察院的檢察工作和法院的審判工作進(jìn)行任何形式的干涉。但是,在實(shí)際工作中,我國(guó)黨組織往往可以操縱司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)。和西方國(guó)家法官任職的終身制不同,我國(guó)的司法機(jī)關(guān)組成人員都有一定的任期,接受黨委組織部的考核與任命,而且在經(jīng)費(fèi)預(yù)算上,司法機(jī)關(guān)嚴(yán)重依賴各地政府。因此,司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性大打折扣,造成事實(shí)上司法機(jī)關(guān)接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)各級(jí)政府也能干預(yù)司法程序的現(xiàn)象,也使得司法人員對(duì)審理具體案件的責(zé)與權(quán)相脫節(jié),對(duì)人大機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)機(jī)制弱化,致使司法機(jī)關(guān)的權(quán)威下降,法律的尊嚴(yán)受到不同程度的損害;四是環(huán)保部?jī)?nèi)部職能交叉的問(wèn)題也同樣存在。比如環(huán)境監(jiān)察局與污染控制司之間交叉的職能較多。例如,污水治理再利用問(wèn)題,這根本不是環(huán)保部門(mén)職責(zé)范圍的事,但目前環(huán)保部門(mén)不得不拿出很大的精力來(lái)做。再比如,淘汰落后的產(chǎn)業(yè)和高能耗、高污染企業(yè),本由發(fā)改委管的事,但這也推給了環(huán)境保護(hù)部去做,這使得環(huán)境保護(hù)部力不從心,執(zhí)行力弱化;五是環(huán)保部門(mén)內(nèi)部的人事制度也存在很多弊端。比如地方基層環(huán)保部門(mén)員工不僅受基層單位管轄,而且他們所擁有的人事編制以及財(cái)政工資屬于省級(jí)政府的管轄。由于省級(jí)政府缺乏對(duì)基層員工執(zhí)行情況的有效信息,加之干部終身制的弊端,地方基層環(huán)保部門(mén)員工的財(cái)政工資來(lái)源于省級(jí)政府,因此,基層環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)也無(wú)力對(duì)一線環(huán)保職業(yè)人員的不作為施加決定性的影響;另外,環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力分散,行政權(quán)力地區(qū)分割使得生態(tài)環(huán)境整體性與跨區(qū)域性的矛盾十分突出。生態(tài)環(huán)境具有整體性、聯(lián)系性的特點(diǎn)。但是我國(guó)由于缺乏對(duì)環(huán)境問(wèn)題的整體認(rèn)識(shí),不同的生態(tài)因素分開(kāi)管理,甚至同一個(gè)生態(tài)要素又被分割成許多片。例如,中國(guó)的地表水的開(kāi)發(fā)利用歸水利部管理,地下水歸地質(zhì)礦產(chǎn)部管理,海水歸國(guó)家海洋局管理,大氣歸國(guó)家氣象局管理,水污染歸國(guó)家環(huán)保總局管理,城市和工業(yè)用水歸建設(shè)部和各有關(guān)工業(yè)部管理,農(nóng)林牧漁業(yè)供水歸農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局管理。這種"九龍治水"的局面是中國(guó)行政化分割生態(tài)環(huán)境整體性的一個(gè)縮影,使得環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)各自為政,權(quán)力弱化,很難采取一致行動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)[3]73。對(duì)于一些跨行政區(qū)域的環(huán)境資源,如跨區(qū)域的河流、湖泊等在環(huán)境容量的使用上存在競(jìng)爭(zhēng)性與較強(qiáng)的外部性,相鄰地區(qū)的地方政府官員都希望本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,而將環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū),使得一些地方政府對(duì)本轄區(qū)的一些企業(yè)放松環(huán)境規(guī)制,對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)處罰過(guò)輕,這是我國(guó)跨區(qū)域的環(huán)境污染往往比非跨區(qū)域的環(huán)境污染嚴(yán)重的一個(gè)直接原因。環(huán)境屬于公共物品,環(huán)境產(chǎn)權(quán)屬于公有的,人人享有平等的、無(wú)差異的所有權(quán),因此很容易導(dǎo)致下例弊端:第一,公共產(chǎn)權(quán)很容易導(dǎo)致公地悲劇和集體行動(dòng)的困境:一是由于我國(guó)社會(huì)組織化程度低,就居民個(gè)人而言,環(huán)境維權(quán)成本太高,而分?jǐn)傇趥€(gè)人身上的得益太小,多數(shù)民眾沒(méi)有足夠的動(dòng)力聯(lián)合起來(lái)維護(hù)環(huán)境權(quán)益;二是大多數(shù)環(huán)境污染對(duì)人體的影響是漫長(zhǎng)的、間接的、隱性的,多數(shù)民眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不足;三是普通民眾的臣民思想和維權(quán)方面的"搭便車(chē)"心理,更加弱化了環(huán)境維權(quán)意識(shí);四是我國(guó)缺乏社會(huì)組織維權(quán)有力的激勵(lì)機(jī)制,諸如組織培育、信息共享、資金資助、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、法律救濟(jì)保護(hù)等激勵(lì)機(jī)制缺乏。第二,環(huán)保官員的晉升缺乏民主的選拔機(jī)制和有效的民意監(jiān)督機(jī)制,很容易導(dǎo)致污染企業(yè)與環(huán)保官員的合謀,忽視社會(huì)民眾的環(huán)保訴求。一方面地方政府可以向污染企業(yè)收取排污費(fèi)和罰款以應(yīng)付中央環(huán)保部的減排任務(wù);另一方面,地方政府又可以放松環(huán)境規(guī)制,將企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境污染這一外部成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)。因此,環(huán)境資源如何使用,在缺乏民意、非政府組織的約束下,官商勾結(jié)合謀的可能性很大[4]。我國(guó)中央政府對(duì)地方官員的政治績(jī)效的考核長(zhǎng)期以來(lái)是以"GDP"的增長(zhǎng)速度為主要標(biāo)準(zhǔn),忽視了環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和人文指標(biāo)的考核;而且這種高度集權(quán)的科層規(guī)制結(jié)構(gòu),也缺乏公民、利益相關(guān)者和獨(dú)立的環(huán)保專家對(duì)環(huán)境規(guī)制績(jī)效考核所能發(fā)揮的應(yīng)有作用,更會(huì)助長(zhǎng)環(huán)境規(guī)制的失靈;中央環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效的信息不對(duì)稱以及規(guī)制成本過(guò)高、規(guī)制技術(shù)和規(guī)制法律的缺失,也加速了環(huán)境規(guī)制失靈。在我國(guó)現(xiàn)階段,科技水平還不能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起關(guān)鍵的推動(dòng)作用,經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是過(guò)多依靠資源的高投入來(lái)推動(dòng),地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在"GDP"片面的政績(jī)驅(qū)動(dòng)下很難與環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn)。我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制,事權(quán)下移,財(cái)權(quán)上移,財(cái)政上實(shí)行包干,國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例按照與地方項(xiàng)目成正比的配套政策。地方有了較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間,而且地方政府隨著公共服務(wù)支出的擴(kuò)大,原來(lái)的稅源捉襟見(jiàn)肘。尤其是落后地區(qū),由于所得國(guó)家項(xiàng)目相對(duì)較少,使得所得的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更顯不足。因此無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū),地方政府都有強(qiáng)大利益驅(qū)動(dòng)而不惜環(huán)境的代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以擴(kuò)大稅收。而且強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制,加強(qiáng)環(huán)境治理,需要本屆政府承擔(dān)環(huán)境規(guī)制的巨額直接成本,以及因本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展減緩導(dǎo)致財(cái)政收入減少?gòu)亩拐賳T政治晉升無(wú)望的隱性成本。在缺乏民意監(jiān)督和全面地對(duì)官員政績(jī)考核的情況下,地方官員的政績(jī)往往以"GDP"論英雄。因此,地方政府熱衷通過(guò)招商引資等方式來(lái)做大地方"GDP"以撈取個(gè)人的職位晉升,而很少顧及一些高污染項(xiàng)目或應(yīng)該被淘汰的產(chǎn)能對(duì)環(huán)境所造成的破壞。由于地方的環(huán)保部門(mén)是受地方政府領(lǐng)導(dǎo)的,往往會(huì)給地方政府的這種行為大開(kāi)綠燈。我國(guó)公有產(chǎn)權(quán)的壟斷與監(jiān)管的無(wú)力更進(jìn)一步加劇了環(huán)境規(guī)制失靈。產(chǎn)權(quán)制度是制度集合中最基本、最重要的制度,是影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績(jī)效的重要因素。而我國(guó)土地、礦藏等資源產(chǎn)權(quán)和環(huán)境產(chǎn)權(quán)都屬于公有產(chǎn)權(quán),加之民眾對(duì)公有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管和影響有限,使得公有產(chǎn)權(quán)缺乏有效地運(yùn)作,導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)、資源消耗,加速了環(huán)境生態(tài)的破壞?？扑?1960)在《社會(huì)成本問(wèn)題》提出產(chǎn)權(quán)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)是交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),產(chǎn)權(quán)的界定和實(shí)施是與效率聯(lián)系在一起的。清晰界定產(chǎn)權(quán)可以節(jié)省交易費(fèi)用:一是明確了不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、責(zé)任邊界,使權(quán)利與責(zé)任對(duì)稱,從而建立起有效的激勵(lì)和約束機(jī)制;二是外部性的內(nèi)部化減少了外在成本;三是減少了交易的不確定性[5]358。產(chǎn)權(quán)安排和所有制關(guān)系一樣都是社會(huì)的各個(gè)不同主體、不同利益集團(tuán)對(duì)資源的占有、使用、收益和處分的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。公有制作為一種產(chǎn)權(quán)安排和私有產(chǎn)權(quán)一樣在法律意義上都是清晰的,但是由于事實(shí)上界定產(chǎn)權(quán)的困難,對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、監(jiān)管的不足,主要表現(xiàn)為對(duì)公有資產(chǎn)的短視、非效率使用和各種盜竊與掠取。諾斯也認(rèn)為,在哪里測(cè)量資源的成本高,哪里就會(huì)有公共產(chǎn)權(quán)。遺留在公共領(lǐng)域的資源引起追租行為,其結(jié)果是"租值消散"。張五常(2002)也把公有制較差的經(jīng)濟(jì)績(jī)效歸因于交易成本過(guò)高。公有產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出的低效率,首先是產(chǎn)權(quán)的高度集中導(dǎo)致了信息的集聚,高昂的信息成本限制了資源向有效率利用的方向轉(zhuǎn)移。政府的有限理性和政府與企業(yè)間的信息不對(duì)稱使信息的取得和利用更為困難;其次公有產(chǎn)權(quán)加大了監(jiān)督的困難也使得委托成本過(guò)高。公有產(chǎn)權(quán)的人,代表著整體利益,同時(shí)又是自利的"經(jīng)濟(jì)人",在其行政的過(guò)程中,很容易發(fā)生尋租行為[6]408409;由于公眾組織成本和監(jiān)管政府成本太高,而且公有產(chǎn)權(quán)使得民眾存在搭便車(chē)心里,加之國(guó)有產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制的不完善以及民主機(jī)制的不足,更使集體監(jiān)督失靈。另外人受政治生涯有限和政策易變的影響,也容易利用殘缺的監(jiān)督機(jī)制而牟取私利。

二、完善環(huán)境治理績(jī)效的路徑選擇

(一)完善環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu),增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性

(1)我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)要保持獨(dú)立性和高度的權(quán)威性,就必須使環(huán)保法律授權(quán)和組織保障能不受部門(mén)利益和地方政府干擾,能充分代表民意和優(yōu)美環(huán)境生態(tài)發(fā)展的要求,獨(dú)立地實(shí)行環(huán)境規(guī)制。根據(jù)先進(jìn)國(guó)家提高環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)威性的經(jīng)驗(yàn),環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般都是政府和內(nèi)閣成員。如日本環(huán)境廳長(zhǎng)官為國(guó)務(wù)大臣,該大臣兼任內(nèi)閣有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的大臣會(huì)議主席,直接參與內(nèi)閣決策;美國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)亦進(jìn)入政府內(nèi)閣,并對(duì)總統(tǒng)的決策產(chǎn)生直接影響;法國(guó)環(huán)境部的規(guī)格亦相當(dāng)高,其職責(zé)由極具權(quán)威的環(huán)境部長(zhǎng)履行[7]。而且這些國(guó)家的民主的選舉制度保證了選民對(duì)政府與議會(huì)的監(jiān)督,也保證了當(dāng)選的內(nèi)閣成員對(duì)選民負(fù)責(zé),議會(huì)制定任何政策,民眾可以去聽(tīng),媒體往往會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)的環(huán)境政策過(guò)程進(jìn)行深入細(xì)致的報(bào)道以使人民有徹底的知情權(quán),從而保證選民對(duì)環(huán)境規(guī)制行使終極的權(quán)力。職業(yè)行政人員更多在公民參與環(huán)境治理時(shí)發(fā)揮專家的咨詢、引導(dǎo)的作用。威廉姆森也論證了環(huán)境規(guī)制受立法、司法和行政的影響,環(huán)境規(guī)制的成功需要立法、司法和行政機(jī)關(guān)形成有效的權(quán)力約束制衡機(jī)制、民意監(jiān)督機(jī)制和專家咨詢機(jī)制。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部雖然已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院的直屬部門(mén),但是由于我國(guó)決策、行政、司法之間的權(quán)力約束和制衡機(jī)制還很不完善,難以避免官僚集團(tuán)結(jié)成利益同盟,干預(yù)司法的現(xiàn)象。因此,要保證環(huán)境規(guī)制權(quán)威首先必須保證我國(guó)司法的獨(dú)立性和權(quán)威性,使它免受行政權(quán)力和立法權(quán)力的干擾。司法獨(dú)立原則是社會(huì)正義的象征,是社會(huì)公正的最后一道防線。司法公正是我國(guó)法治精神的內(nèi)在要求,而司法公正必然要求司法獨(dú)立。司法獨(dú)立是構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)的前提。我國(guó)中央法官也可以仿照西方一些國(guó)家實(shí)行終身任職,其經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算,直接對(duì)人大負(fù)責(zé)和人民負(fù)責(zé),這樣可以保證環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性;其次我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)作為最高的立法機(jī)關(guān),要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部在環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃和重大環(huán)境問(wèn)題方面的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán),突出環(huán)境政策等職能,同時(shí)要加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制法律的宣傳和透明度,以便能制定反應(yīng)各地和各階層民意、完備的環(huán)保法律和法規(guī);再次,環(huán)保部也應(yīng)該在組織上和經(jīng)費(fèi)方面保持獨(dú)立性,加大對(duì)環(huán)保人員的技能培訓(xùn),以提高環(huán)保職業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力,高效、權(quán)威地執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策,避免"強(qiáng)勢(shì)利益部門(mén)"干預(yù)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法行動(dòng)。環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立不僅要有科學(xué)的組織保障,即環(huán)保部門(mén)有充分的財(cái)力、技術(shù)、人員保障,同時(shí)也要考慮提高每個(gè)環(huán)保行政人員的執(zhí)行力,消除同一環(huán)保干事所受的雙重領(lǐng)導(dǎo)從而影響執(zhí)行力的現(xiàn)象。例如,江蘇省各市的環(huán)保部門(mén)員工的編制來(lái)自江蘇省政府,但是他同時(shí)受各市的環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo),這樣有可能導(dǎo)致市級(jí)環(huán)保部門(mén)員工不聽(tīng)市級(jí)環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的命令。因?yàn)榄h(huán)保職業(yè)行政人員會(huì)認(rèn)為既然我沒(méi)有拿你的工資,當(dāng)然可以不聽(tīng)你的命令。具體做法可以這樣:我國(guó)地方各級(jí)環(huán)保規(guī)制機(jī)構(gòu)的編制可以由中央環(huán)境部統(tǒng)一核定,實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),環(huán)境規(guī)制職業(yè)人員的人事任免權(quán)由上級(jí)環(huán)保部門(mén)依據(jù)民意和科學(xué)的績(jī)效考評(píng)結(jié)果決定,與地方政府脫鉤。(2)提高環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的整體性和協(xié)調(diào)性,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)管。環(huán)境整體協(xié)作治理的成功取決于權(quán)威、平等的、協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)的建立;取決于是否形成有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制以達(dá)成決策共識(shí);同時(shí),取決于環(huán)境法律是否完備和議程的信息是否公開(kāi)透明,以接受民眾的監(jiān)督;公民、非政府組織和環(huán)保部門(mén)是否通力合作、齊心協(xié)力共同對(duì)環(huán)境污染實(shí)行監(jiān)管。例如,加拿大為推動(dòng)環(huán)境治理跨部門(mén)合作而專門(mén)設(shè)立了環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)(簡(jiǎn)稱CC-ME)。它由聯(lián)邦、10個(gè)省和3個(gè)大區(qū)的共14位環(huán)境部長(zhǎng)組成,每年定期討論環(huán)境問(wèn)題,并就相應(yīng)對(duì)策進(jìn)行磋商。CCME各成員之間的關(guān)系完全平等,包括聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)在內(nèi)的14位成員每年輪流當(dāng)值理事會(huì)主席。CCME擁有秘書(shū)處、管理委員會(huì)等日常工作機(jī)構(gòu),它們完全中立,為成員和下設(shè)的各種專門(mén)委員會(huì)提供服務(wù)。CCME的主要職能有四個(gè)方面:作為對(duì)話機(jī)構(gòu),對(duì)重大環(huán)境事件進(jìn)行磋商、協(xié)調(diào);作為決策機(jī)構(gòu),采用政治協(xié)議的方式通過(guò)相應(yīng)環(huán)境政策;作為論壇平臺(tái),分享環(huán)境領(lǐng)域的信息和研究進(jìn)展;作為協(xié)會(huì)組織,制定環(huán)境領(lǐng)域的原則、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等。理事會(huì)的議題、議程、協(xié)議等內(nèi)容全部向社會(huì)公開(kāi),通過(guò)不斷磋商和妥協(xié),消除理事會(huì)各方的分歧,而且接受民眾、黨派和各社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、大眾傳媒的參與和監(jiān)督,因此所達(dá)成的協(xié)議一般能得到有效落實(shí)[8]。我國(guó)政府也可以借鑒加拿大在環(huán)境整體合作治理的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)環(huán)境政策、規(guī)劃和重大環(huán)境規(guī)制問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),強(qiáng)調(diào)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨流域環(huán)境規(guī)制的整體性和協(xié)調(diào)性,有效落實(shí)責(zé)任機(jī)制;同時(shí)要突出從源頭上預(yù)防、監(jiān)管環(huán)境污染和環(huán)境破壞的責(zé)任,明確規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域限批等職能;建立和健全環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制,解決長(zhǎng)期困擾環(huán)境工作中監(jiān)測(cè)、信息等職能交叉,責(zé)任弱化等問(wèn)題。(3)發(fā)揮非政府組織、公民、企業(yè)在環(huán)境治理中的作用。傳統(tǒng)的科層式的線性的治理結(jié)構(gòu)由于信息傳遞單一,很容易造成信息扭曲和信息封閉,致使有效的信息很難達(dá)到高層領(lǐng)導(dǎo)。而且傳統(tǒng)的官僚體制是建立在壟斷的基礎(chǔ)之上,容易造成信息壟斷,使他們?cè)谂c人大等立法機(jī)關(guān)打交道時(shí)處于有利地位,一旦某個(gè)官僚組織被創(chuàng)建并受命管理一定的政策領(lǐng)域,那么這個(gè)組織由于信息的優(yōu)勢(shì)而難以控制,可能遠(yuǎn)離最初法律所規(guī)定的目的,轉(zhuǎn)而由自己來(lái)界定所謂完善的政策,這樣會(huì)出現(xiàn)官僚中心主義,造成執(zhí)政扭曲或者強(qiáng)迫社會(huì)接受官僚片面裁定的環(huán)境政策;科層的自上而下的管理方式,拉大了基層員工與執(zhí)政者的距離,從而降低了他們對(duì)組織的承諾;而且固定的薪酬待遇也無(wú)法形成有效的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率的做好份內(nèi)的事情,造成官僚體制的惰性,致使行政人員的執(zhí)行力弱化;另外行政人員自身"經(jīng)濟(jì)人"特點(diǎn)和機(jī)會(huì)主義也很容易導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)急劇膨脹或者過(guò)多增加環(huán)境規(guī)制預(yù)算以擴(kuò)大自己的權(quán)力并提高個(gè)人的收入,這樣會(huì)加大環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力尋租和行政無(wú)作為現(xiàn)象。因此,環(huán)境治理績(jī)效的提升需要發(fā)揮每個(gè)公民、非政府組織、企業(yè)的作用,尤其需要提高公民的環(huán)保意識(shí)和參與能力,提升非政府組織環(huán)境監(jiān)管的力度。環(huán)保組織的壯大也需要政府授權(quán)、引導(dǎo)和扶助。政府不僅要通過(guò)政策宣傳、稅收惠免、無(wú)償資助、信息服務(wù)、合同服務(wù)等激勵(lì)方式來(lái)培育非政府環(huán)保組織,還要注重對(duì)非政府組織的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合以提高非政府環(huán)保組織的參與能力。例如,政府給予環(huán)保NGO適當(dāng)?shù)姆傻匚?如降低準(zhǔn)入門(mén)檻、放寬活動(dòng)領(lǐng)域、提供資金支持、委托研究和推廣項(xiàng)目、減免稅收負(fù)擔(dān)等,為民間環(huán)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的生存與發(fā)展環(huán)境,為政府環(huán)境規(guī)制減輕壓力;政府要為環(huán)保NGO和公眾參與環(huán)境保護(hù)提供參與和溝通機(jī)制。如改善目前的"官僚中心主義"環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制,讓環(huán)保NGO和公眾有機(jī)會(huì)參與到環(huán)評(píng)和調(diào)查工作之中,實(shí)行環(huán)境保護(hù)的公眾監(jiān)督和聽(tīng)證制度,建立政府相關(guān)部門(mén)和環(huán)保NGO之間定期對(duì)話、咨詢協(xié)商制度等;探索向環(huán)保NGO購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保公共服務(wù),即通過(guò)財(cái)政性資金的轉(zhuǎn)移支付方式,特定的環(huán)境管理事務(wù)設(shè)定目標(biāo)和要求,由非營(yíng)利組織來(lái)提供,政府予以相應(yīng)的資金支持與資源監(jiān)管,從而發(fā)揮環(huán)保NGO的優(yōu)勢(shì)[9]。

(二)建立科學(xué)、民主的環(huán)境規(guī)制績(jī)效考核體系

改變地方政府行政績(jī)效考核單純以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的考核體系,建立以人為本的環(huán)境考核指標(biāo)。要建立以人為本的考核指標(biāo),就必須保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、申訴權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán),建立公平、正義的社會(huì)機(jī)制,讓民意無(wú)論在對(duì)政府官員的仕途還是在對(duì)政策決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)都發(fā)揮主體的作用,從制度上保證政府官員對(duì)民眾負(fù)責(zé),把公共利益放在第一位,而不是取悅上級(jí),一味迎合上級(jí)的"忠誠(chéng)"和"奉承"。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該改革官員自上而下的任命方式和考核方式,讓利益群體在環(huán)保官員的選拔中能發(fā)揮主體的作用,保證上級(jí)環(huán)保部門(mén)能夠通過(guò)民意了解真實(shí)的環(huán)境信息,制定精細(xì)、科學(xué)的環(huán)境考核指標(biāo),從而采取積極地有效地規(guī)制行動(dòng)。同時(shí)還要建立多元的評(píng)估主體,使環(huán)保技術(shù)人員、專家和利益群體參與到環(huán)保評(píng)估,讓專業(yè)知識(shí)和大眾傳媒信息能相得益彰,避免環(huán)境規(guī)制過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義和自利行為;可以科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷,掌握更多的實(shí)證信息,利用多種定量分析方法,提高評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和有效性;建立全面的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),尤其要增加社會(huì)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和人民滿意度的考核標(biāo)準(zhǔn),并有效地加以貫徹。

(三)對(duì)公有產(chǎn)權(quán)治理體系實(shí)行創(chuàng)新

在我國(guó)許多壟斷經(jīng)營(yíng)的公有產(chǎn)權(quán),無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,在高級(jí)管理層的選拔方式上仍然是保留上級(jí)行政任命的傳統(tǒng)方式,行政權(quán)力過(guò)多地支配企業(yè)的命運(yùn)而不是科學(xué)技術(shù)、人力資本和企業(yè)良好的信任決定企業(yè)的生存。因而,很容易導(dǎo)致企業(yè)采取機(jī)會(huì)主義行為來(lái)降低交易成本,而忽視產(chǎn)業(yè)升級(jí),環(huán)保新技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用和大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);而且權(quán)力過(guò)多介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)會(huì)造成權(quán)力橫行肆虐,貪污腐敗司空見(jiàn)慣,有限的企業(yè)資源會(huì)成為私欲的工具。因此,在壟斷的公有企業(yè)的管理中,一定要放開(kāi)市場(chǎng),以完善的激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)建構(gòu)現(xiàn)代企業(yè)制度,避免權(quán)力直接介入國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作。政府職能應(yīng)該立足于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,為社會(huì)有序發(fā)展創(chuàng)造公平正義的宏觀調(diào)控,為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù);以完善經(jīng)理人市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)轉(zhuǎn)變對(duì)國(guó)有資產(chǎn)低效率的使用;同時(shí)要實(shí)行透明行政,提高對(duì)公有資產(chǎn)的財(cái)政預(yù)決算的透明度,利用電子政務(wù)加強(qiáng)大眾監(jiān)督力度,增強(qiáng)預(yù)算和審計(jì)的監(jiān)督效力,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度,等等。只有這樣,才能杜絕公有資產(chǎn)的流失、節(jié)約有限的資源,從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境、增強(qiáng)規(guī)制的效力[10]。

本文作者：曾麗紅工作單位：廈門(mén)大學(xué)