導(dǎo)語：水利樞紐招標(biāo)合同管理風(fēng)險管控分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:招標(biāo)采購與合同管理過程中的各種風(fēng)險管控是小浪底水利樞紐運(yùn)行投資管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，結(jié)合小浪底水利樞紐運(yùn)行期間的管理實踐，分析了招標(biāo)采購與合同管理中的廉政風(fēng)險、法律風(fēng)險、管理風(fēng)險等風(fēng)險因素。根據(jù)對各風(fēng)險因素的分析，小浪底管理中心采取明確職責(zé)分工、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行約束、規(guī)范招標(biāo)采購方式和主體、規(guī)范招標(biāo)采購文件編制和審查、規(guī)范投標(biāo)文件評審、嚴(yán)格合同管理、建立實時信息報告制度、強(qiáng)化責(zé)任追究等措施，并建立了招標(biāo)采購與合同管理風(fēng)險防控體系，以降低各種風(fēng)險發(fā)生的概率。提出小浪底管理中心應(yīng)強(qiáng)化招標(biāo)采購標(biāo)準(zhǔn)范本的應(yīng)用、合理設(shè)置合同雙方權(quán)利和義務(wù)、嚴(yán)格合同分包管理、確保涉及農(nóng)民工及中小企業(yè)的合同款支付等措施。

關(guān)鍵詞:運(yùn)行管理期;招標(biāo)采購與合同管理;風(fēng)險管控;小浪底水利樞紐

小浪底水利樞紐自2000年1月首臺機(jī)組并網(wǎng)投入運(yùn)行以來，已經(jīng)安全生產(chǎn)運(yùn)行超過5300d，在發(fā)揮巨大社會效益、生態(tài)效益的同時，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。水利部小浪底水利樞紐管理中心(簡稱小浪底管理中心)，全面承擔(dān)小浪底水利樞紐的生產(chǎn)經(jīng)營、償還貸款，以及實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值等任務(wù)。小浪底管理中心運(yùn)用小浪底水利樞紐和西霞院反調(diào)節(jié)水庫，以安全第一和公益性優(yōu)先為原則充分發(fā)揮樞紐綜合效益。如何管控招標(biāo)采購與合同管理過程中的各種風(fēng)險，是樞紐運(yùn)行投資管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者結(jié)合小浪底水利樞紐運(yùn)行期間的管理實踐，就招標(biāo)采購與合同管理風(fēng)險管控開展探討。

1招標(biāo)采購與合同管理風(fēng)險分析

招標(biāo)采購、合同簽訂與管理過程中風(fēng)險無處不在。風(fēng)險因條件而發(fā)生，有外因和內(nèi)因。本文不討論因外部自然環(huán)境、政策法規(guī)變化等而產(chǎn)生的風(fēng)險，僅結(jié)合小浪底水利樞紐實際工作，對一些已經(jīng)發(fā)生過、發(fā)生概率較大或者可能造成嚴(yán)重后果的主要內(nèi)在風(fēng)險進(jìn)行分析。1．1廉政風(fēng)險。廉政風(fēng)險點(diǎn)主要包括:一是化整為零規(guī)避招標(biāo)，將達(dá)到招標(biāo)起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的項目或金額進(jìn)行分割，使得分割后的項目金額在必須招標(biāo)起點(diǎn)金額以下，從而達(dá)到直接選定承包單位的目的;二是應(yīng)公開招標(biāo)采購的項目選擇邀請招標(biāo)采購方式，從而限制潛在投標(biāo)人范圍，易滋生腐敗;三是故意設(shè)置只有個別投標(biāo)人能夠滿足的條件，排斥潛在投標(biāo)人，不能形成公平、公正、公開的競爭，從而達(dá)到指定中標(biāo)人的目的;四是在評標(biāo)環(huán)節(jié)，評標(biāo)專家與投標(biāo)單位有利益關(guān)系，不能公正、嚴(yán)格執(zhí)行評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，帶有主觀傾向進(jìn)行評標(biāo);五是在合同簽訂后，合同條款履行、質(zhì)量控制、合同變更處理、合同價款支付、驗收等環(huán)節(jié)可能發(fā)生權(quán)錢交易等廉政風(fēng)險點(diǎn)。1．2法律風(fēng)險。隨著我國招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法律法規(guī)體系的完善，招標(biāo)采購工作的每一個環(huán)節(jié)、流程都有嚴(yán)格的法律條文及相關(guān)文件規(guī)定。結(jié)合小浪底招標(biāo)采購實踐，違法違規(guī)風(fēng)險點(diǎn)主要有以下兩個方面。(1)招標(biāo)采購人違法違規(guī)風(fēng)險。招標(biāo)采購人的違法違規(guī)風(fēng)險主要有:招標(biāo)采購方式不合法風(fēng)險，比如應(yīng)公開招標(biāo)的采用邀請招標(biāo)或單一來源采購;排斥或限制潛在投標(biāo)人風(fēng)險，如不根據(jù)招標(biāo)采購項目的具體特點(diǎn)和實際需要設(shè)定資格、技術(shù)、商務(wù)條件等;招標(biāo)采購公告及文件的發(fā)出時間、招標(biāo)文件修改澄清時間、投標(biāo)文件遞交時間、中標(biāo)候選人公告時間、投標(biāo)有效期、簽訂合同時間等不合法的風(fēng)險;未按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件與中標(biāo)人簽訂合同的風(fēng)險。(2)投標(biāo)人違法違規(guī)風(fēng)險。投標(biāo)人的違法違規(guī)風(fēng)險主要有:投標(biāo)人主體不合格，如法定代表人為同一人的兩個及以上法人共同參與投標(biāo)等，這些問題一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將被取消投標(biāo)資格;投標(biāo)人串標(biāo)、圍標(biāo)的風(fēng)險，投標(biāo)人之間協(xié)商投標(biāo)報價等實質(zhì)性內(nèi)容、約定中標(biāo)人、故意壓低或抬高投標(biāo)價以影響中標(biāo)結(jié)果等;在投標(biāo)時弄虛作假。小浪底管理中心在近幾年的招標(biāo)采購活動中查處過多起投標(biāo)人造假事件，如偽造業(yè)績、提供虛假財務(wù)報表和獲獎情況等。1．3管理風(fēng)險。(1)招標(biāo)文件編制不規(guī)范風(fēng)險。招標(biāo)采購文件編制不規(guī)范、質(zhì)量不高往往會帶來以下風(fēng)險:一是投標(biāo)人資格條件設(shè)置偏高或偏低，評標(biāo)方法設(shè)置不合理，技術(shù)要求不明確或不完善，導(dǎo)致投標(biāo)競爭性不強(qiáng)、失敗或選不到滿意的中標(biāo)人;二是沒有編制完善的合同條款，導(dǎo)致合同簽訂后無法履行、缺乏約束性，甚至合同雙方產(chǎn)生較大爭議。(2)合同履行不到位風(fēng)險。影響合同履行的因素很多，既有發(fā)包方的因素，也有承包方的因素，主要有:發(fā)包人提供的項目資金、現(xiàn)場條件不到位，現(xiàn)場管理水平有限等;承包方不能按照合同保證人員、設(shè)備、材料到位，不能嚴(yán)格控制施工質(zhì)量、進(jìn)度，安全措施不能保證;合同價格不合理，過低的合同價格可能導(dǎo)致承包方偷工減料、甚至中止執(zhí)行合同;合同條款不完善，可能導(dǎo)致合同履行缺乏約束性，雙方出現(xiàn)爭議。(3)合同變更過多風(fēng)險。合同履行過程中因設(shè)計、現(xiàn)場條件、發(fā)包人要求、承包人施工等因素變化而導(dǎo)致合同出現(xiàn)變更。導(dǎo)致合同變更較大的風(fēng)險點(diǎn)主要有:項目前期工作質(zhì)量不高、設(shè)計不完善等;發(fā)包人沒有按照合同提供現(xiàn)場條件，如現(xiàn)場供水、供電條件不具備等;合同中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求不明確，或者合同簽訂后隨意提高標(biāo)準(zhǔn)、增加功能要求等;項目實施前承包人沒有編制詳細(xì)的實施方案并報發(fā)包人批準(zhǔn)，在實施過程中隨意變更實施方案。雖然小浪底水利樞紐項目招標(biāo)采購與合同管理實際發(fā)生的風(fēng)險事件并不多，主要為投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)事件，但是為了防患于未然、避免造成損失，小浪底管理中心根據(jù)各風(fēng)險因素發(fā)生的可能性、造成的危害程度進(jìn)行量化分析，得出各風(fēng)險因素防控重要值，根據(jù)重要值確定重要程度，以采取精準(zhǔn)防控措施。小浪底水利樞紐運(yùn)行期招標(biāo)合同管理風(fēng)險及其權(quán)重、各風(fēng)險防控重要值［1］見表1。

2主要風(fēng)險管控措施

根據(jù)對各風(fēng)險因素的分析，小浪底管理中心建立了招標(biāo)采購與合同管理風(fēng)險防控體系，降低各種風(fēng)險發(fā)生的概率［2］。小浪底管理中心為了貫徹落實水利部“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，在防范招標(biāo)采購與合同管理的各種風(fēng)險、規(guī)范相關(guān)管理工作方面多措并舉，堅決遏制招標(biāo)采購活動中的圍標(biāo)串標(biāo)、借用資質(zhì)等違法違規(guī)行為，加強(qiáng)廉政風(fēng)險點(diǎn)管控，提高管理水平，見圖1。(1)明確職責(zé)分工。小浪底管理中心及所屬公司以獨(dú)立法人為單位各自負(fù)責(zé)其管理范圍內(nèi)的項目招標(biāo)(采購)、合同簽訂及管理工作。招標(biāo)(采購)階段以招標(biāo)責(zé)任部門為主，技術(shù)管理部門、項目管理部門、合同簽訂部門配合;合同履行階段以項目管理部門為主，合同簽訂部門、技術(shù)管理部門配合。各部門對所負(fù)責(zé)的工作質(zhì)量、進(jìn)度負(fù)責(zé)。責(zé)任部門確定項目的分管領(lǐng)導(dǎo)、項目負(fù)責(zé)人和具體工作人員，明確相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)限。(2)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行約束。招標(biāo)(采購)文件履行編制、審查和批準(zhǔn)程序;開標(biāo)、評標(biāo)一般在配備有視頻、音頻監(jiān)控設(shè)施的專用評標(biāo)室內(nèi)進(jìn)行，評標(biāo)委員會按照有關(guān)法規(guī)、制度規(guī)定組成;合同簽訂、履行、驗收管理由不同部門或人員分別負(fù)責(zé);中間計量、現(xiàn)場簽證、變更和結(jié)算由不同部門、不同責(zé)任人簽署、負(fù)責(zé)，形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。(3)規(guī)范招標(biāo)采購方式和主體。依法必須招標(biāo)的項目采用招標(biāo)方式，不屬于依法必須招標(biāo)的項目，按照非招標(biāo)采購相關(guān)規(guī)定采購。項目建設(shè)涉及的性能、品質(zhì)、價格差別較大、使用量較大的主要設(shè)備、材料等一般由發(fā)包人自行依法采購，不委托機(jī)構(gòu)。生產(chǎn)經(jīng)營所需的消耗性材料主要從廠家采購，減少從經(jīng)銷商處采購的數(shù)量。近3a來，小浪底水利樞紐運(yùn)行管理的項目采用公開招標(biāo)方式選擇承包人的比例逐年提高(見表2)，大大提高了承包商選擇的公開性、透明性、公平性，從源頭上規(guī)避了廉政風(fēng)險的發(fā)生。(4)規(guī)范招標(biāo)采購文件編制和審查。招標(biāo)采購文件技術(shù)條款、商務(wù)條款按照分工分別由技術(shù)或項目管理部門、招標(biāo)責(zé)任部門編制。招標(biāo)(采購)文件中評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)辦法里的報價得分依據(jù)項目性質(zhì)合理設(shè)置，價格權(quán)重不易過高，避免不合理的低價中標(biāo)，選擇的中標(biāo)人應(yīng)是實力強(qiáng)、信譽(yù)好、價格合理的投標(biāo)單位。招標(biāo)文件根據(jù)需要邀請相關(guān)專家、法律顧問參與審查。根據(jù)《工程項目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項整治工作方案》中重點(diǎn)整治的18項內(nèi)容，結(jié)合項目實際，合理設(shè)置資質(zhì)資格條件，避免設(shè)置不合理的限制和壁壘。(5)規(guī)范投標(biāo)文件評審。充分發(fā)揮電子招標(biāo)與采購平臺的作用，除國家有明確規(guī)定外，招標(biāo)采購工作一般在小浪底管理中心電子招標(biāo)與采購平臺上進(jìn)行。利用電子招標(biāo)與采購平臺中“文件制作機(jī)器碼”、投標(biāo)文件異常一致等自動識別功能，為評判是否存在串通投標(biāo)提供技術(shù)支撐。近兩年來小浪底管理中心以此方式查處了16家圍標(biāo)、串標(biāo)的投標(biāo)人，并將其列入了小浪底管理中心不誠信名單。強(qiáng)化招標(biāo)(采購)文件評審管理，在符合法規(guī)、制度規(guī)定的前提下，招標(biāo)人代表中至少有一人為熟悉招標(biāo)(采購)項目情況的副處級或以上職務(wù)人員。評標(biāo)階段加強(qiáng)對投標(biāo)(響應(yīng))文件中投標(biāo)人法定代表人、委托人以及擬投入主要管理人員資質(zhì)資格的評審。(6)嚴(yán)格合同管理。合同簽訂后，項目開工前，項目管理部門認(rèn)真研究招投標(biāo)文件及合同，熟悉工期、質(zhì)量、價款、違約責(zé)任等合同管理重點(diǎn)，積極做好履約準(zhǔn)備。對重大復(fù)雜項目，項目管理部門組織合同簽訂部門、技術(shù)管理部門進(jìn)行合同交底，邀請法律顧問參加。在合同管理過程中，發(fā)現(xiàn)合同中權(quán)利義務(wù)條款不全面或不明確、相關(guān)條款不能履行或履行相關(guān)合同條款存在問題的，合同簽訂部門或項目管理部門及時組織合同雙方在依法合規(guī)的原則下協(xié)商解決，修改完善相關(guān)合同條款。加強(qiáng)對合同承包單位管理人員尤其是項目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人以及分包單位資質(zhì)資格的審查和日常管理，嚴(yán)禁掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)經(jīng)營以及轉(zhuǎn)包或違法分包等行為。嚴(yán)格按照合同規(guī)定或國家相關(guān)計量規(guī)則及時準(zhǔn)確計量，加強(qiáng)變更及簽證管理。(7)建立實時信息報告制度。在開展評標(biāo)過程中，發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)、掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)投標(biāo)及其他違法違規(guī)行為的，或在合同履行過程中，發(fā)現(xiàn)掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)經(jīng)營，中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)包或違法分包等問題的，責(zé)任部門及時向分管領(lǐng)導(dǎo)、小浪底管理中心招標(biāo)主管部門報告，根據(jù)實際情況和造成的后果，將相應(yīng)投標(biāo)人列入小浪底管理中心、所屬公司“失信人名單”，至少3a內(nèi)不得參與小浪底管理中心、所屬公司項目投標(biāo)。(8)強(qiáng)化責(zé)任追究。按照相關(guān)管理制度規(guī)定開展定期督查、檢查。利用“四不兩直”工作機(jī)制，采用“特定飛檢”方式實施監(jiān)督檢查。利用小浪底管理中心電子招標(biāo)與采購平臺、投資管理電子平臺等信息化手段對招標(biāo)(采購)、合同管理進(jìn)行日常監(jiān)管和過程監(jiān)管。參照《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法(試行)》《水利建設(shè)項目稽察常見問題清單(試行)》中規(guī)定的合同問題責(zé)任單位責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)、合同問題行政管理責(zé)任或主體責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行責(zé)任追究。發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人有串通投標(biāo)、中標(biāo)人不按照約定簽訂合同等行為的，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件約定進(jìn)行處罰。發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作人員在招標(biāo)采購和合同管理過程中泄漏商業(yè)秘密或工作秘密、與其他單位或人員相互勾結(jié)損害單位利益以及其他涉嫌違規(guī)違紀(jì)問題線索的，移交紀(jì)檢監(jiān)察部門查處。

3加強(qiáng)風(fēng)險管控的措施

根據(jù)國家、行業(yè)、地方政府的最新法規(guī)政策，以及在招標(biāo)采購與合同管理工作中不斷出現(xiàn)的新問題、潛在的風(fēng)險，建議從以下幾個方面采取措施，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險管控。(1)強(qiáng)化招標(biāo)采購標(biāo)準(zhǔn)范本的應(yīng)用。水利、交通、建筑等行業(yè)的《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》《公路工程國內(nèi)招標(biāo)文件范本》《房屋建筑和市政工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》等招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)范本早已印發(fā)并廣泛使用，但是在實際工作中還有很多采購方式或?qū)I(yè)項目采購沒有標(biāo)準(zhǔn)范本。近期中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會印發(fā)了《非招標(biāo)采購方式采購文件示范文本》，進(jìn)一步規(guī)范談判采購、詢價采購、競價采購、框架協(xié)議采購等的文件編制。小浪底管理中心應(yīng)遵照國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，更多地采用標(biāo)準(zhǔn)范本，同時結(jié)合行業(yè)慣例和自身實際在專用條款中進(jìn)行必要的刪除、修改和補(bǔ)充，避免機(jī)械套用標(biāo)準(zhǔn)范本，造成合同條款不全面或合同規(guī)定無法執(zhí)行等;沒有標(biāo)準(zhǔn)范本的專業(yè)項目采購，參照已有行業(yè)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)范本或根據(jù)管理實際編制招標(biāo)文件。(2)合理設(shè)置合同雙方權(quán)利和義務(wù)。發(fā)包人在起草招標(biāo)采購文件的合同條款時，比較注重保護(hù)發(fā)包人的權(quán)利，往往會制定嚴(yán)格管控承包人的條款，比如制定嚴(yán)厲、高額的處罰條款，造成承包人因小的失誤而無法繼續(xù)履行合同，從而給發(fā)包人造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，發(fā)包人應(yīng)嚴(yán)格按照國家法規(guī)、行業(yè)慣例和管理實際設(shè)置合同文件中雙方的權(quán)利和義務(wù)，注意合同風(fēng)險的合理分配，避免權(quán)責(zé)不一致或相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)在合同履行中無法落實，保證合同規(guī)定得到全面落實;確保處罰條款起到懲戒作用，設(shè)置合同終止、解除條款，明確合同終止、解除條件和相應(yīng)處理程序;不宜終止、解除的合同要設(shè)置處罰上限。(3)嚴(yán)格合同分包管理。隨著工程建設(shè)項目管理現(xiàn)代化、社會分工細(xì)化及勞動生產(chǎn)效率的提高，施工合同勞務(wù)分包、專業(yè)項目分包不可避免。在招標(biāo)采購文件編制時，要明確允許分包的范圍、內(nèi)容及分包商的資質(zhì)條件;按照相關(guān)法規(guī)、合同規(guī)定進(jìn)行分包管理，落實分包書面認(rèn)可、分包合同備案、分包合同實施監(jiān)督檢查工作等;發(fā)包人要對分包商實施跟蹤管理與檢查，對于不符合要求、無法勝任的分包商，合同中要有清退、處罰等措施條款。(4)確保涉及農(nóng)民工及中小企業(yè)的合同款按時支付。2020年國家出臺了《保障農(nóng)民工工資支付條例》《保障中小企業(yè)款項支付條例》，小浪底管理中心在貫徹落實國家保障農(nóng)民工工資支付、維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境等方面具有義不容辭的責(zé)任。今后在招標(biāo)(采購)文件及合同文本的編制中，要注意合理設(shè)置涉及農(nóng)民工工資支付的相關(guān)條款，并在合同履行過程中加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。在與中小企業(yè)簽訂合同時，嚴(yán)格按照《保障中小企業(yè)款項支付條例》明確支付要求、支付責(zé)任、付款期限等，杜絕違約拖欠中小企業(yè)合同款項，不斷強(qiáng)化小浪底管理中心誠實守信的良好形象，體現(xiàn)小浪底管理中心“管好民生工程”的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

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作者:陳敏 黃維華 單位:1.水利部小浪底水利樞紐管理中心 2.黃河小浪底水資源投資有限公司