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1科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象分析

在進行標(biāo)準(zhǔn)化運作之前，需要對科技行為的范圍進行有效界定，研判其標(biāo)準(zhǔn)化對象的內(nèi)核，僅對共同使用和重復(fù)使用的事項進行標(biāo)準(zhǔn)化體系重構(gòu)。鑒于科技管理具有行政法學(xué)意義上的行政行為屬性，可借鑒行政行為的分類制度予以研析。

1.1科技行政行為的分類研究

通過對照《行政法》《行政許可法》等關(guān)于行政行為的法律法規(guī)，結(jié)合我國科技管理和服務(wù)事務(wù)，尤其是針對上海市科學(xué)技術(shù)委員會的職責(zé)和權(quán)限，對科技管理與服務(wù)行為的分類原則進行研究，分別按照行政相對人是否特定、科技主管部門是否可以主動實施科技管理與服務(wù)行為、法律是否對科技管理與服務(wù)行為嚴(yán)格拘束、行為結(jié)果是否對行政相對人有利等4項維度對科技行政行為進行切分。在與標(biāo)準(zhǔn)化對象對接的過程中，按照行政相對人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)可將科技行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為，這種分類方式一方面符合行政法的要求，迎合職能部門的工作習(xí)慣，使構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)框架可有效融入已經(jīng)建立的法律體系和制度體系；另一方面也盡可能窮盡科技管理行為，保證標(biāo)準(zhǔn)體系的全覆蓋，最終形成上海市科委科技管理與服務(wù)行為結(jié)構(gòu)圖（如圖1所示）。

1.2科技行政行為的標(biāo)準(zhǔn)化對接

根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)化對象”的定義，“科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象”可以理解為“科技管理領(lǐng)域需要標(biāo)準(zhǔn)化的主題”，是科技管理領(lǐng)域共同使用的和重復(fù)使用的事物或活動。通過對科技管理領(lǐng)域重復(fù)性事物或活動制定標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)科技管理實踐的依據(jù)，促使科技管理活動實現(xiàn)最佳秩序?？梢?，標(biāo)準(zhǔn)化對象并非涵蓋上述科技行政行為的所有事項，具體分析如下。（1）科技行政立法建議及制定科技管理規(guī)范性文件等事項有《立法法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策予以規(guī)范和指引，要求和程序相對比較成熟，不需要另外制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（2）科技規(guī)劃及戰(zhàn)略發(fā)展研究等內(nèi)容具有時效性和創(chuàng)新性，難以形成成熟的路徑和經(jīng)驗，難以用標(biāo)準(zhǔn)予以固化和優(yōu)化。（3）其他具體行政行為，盡管有《行政許可法》《行政處罰法》等予以規(guī)范，但部分行為（尤其是科技服務(wù)行為）仍處于空白或灰色地帶，急需標(biāo)準(zhǔn)進一步承接和細化。（4）除了上述行政行為，還有科技主管部門的內(nèi)部管理行為，例如物質(zhì)保障、評價考核等內(nèi)容，作為標(biāo)準(zhǔn)化工作的一部分，也應(yīng)該納入標(biāo)準(zhǔn)體系。綜上，在科技行為分類的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化對象的理念，明確了科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系的范圍和內(nèi)涵，為構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系提供了有效輸入，確保標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性和實用性。

2科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

2.1標(biāo)準(zhǔn)體系定位

2.1.1頂層設(shè)計，覆蓋科技管理整體工作

標(biāo)準(zhǔn)體系具有系統(tǒng)性、前瞻性等要求，需要和業(yè)務(wù)職能有效對接和彌合，科技管理部門應(yīng)當(dāng)從提升科技管理效能為著手點，按照綜合標(biāo)準(zhǔn)化思路進行一體化體系構(gòu)建，從系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)和功能3個方面建立內(nèi)在聯(lián)系，橫向上兼顧科技管理、科技服務(wù)、內(nèi)部運維等工作職能；縱向上考慮項目立項、評審、驗收、轉(zhuǎn)化等流程，有利于更加清晰地劃分科技管理的工作條線，為分步實施標(biāo)準(zhǔn)化工作提供依據(jù)。

2.1.2體系下沉，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的可操作性

科技管理標(biāo)準(zhǔn)并非運營在上海市科委一層，而是將末端延伸至具體操作部門的每一位工作人員，直接下沉到人員管理、硬件配置、信息化建設(shè)、工作流程、評價改進等層面。標(biāo)準(zhǔn)一方面作為上級對下級的考核指標(biāo)，一方面也是下級履行上級工作安排的操作手冊，同時也是人流、物流和信息流的交互作用下的產(chǎn)物，標(biāo)準(zhǔn)的細致程度要求標(biāo)準(zhǔn)體系必須滿足基層實際需求。

2.1.3擴展升級，不斷適應(yīng)工作發(fā)展需求

科技管理具有很強的科學(xué)性和時效性，須順應(yīng)科技發(fā)展的趨勢和市場的價值取向，為了保證標(biāo)準(zhǔn)體系的生命力和可持續(xù)性，一是體系的開放性，在整合科技管理、科技服務(wù)等主要工作職能的同時為其他工作條線預(yù)留接口和空間；二是結(jié)構(gòu)的靈活性，體系的框架、構(gòu)成、位置和內(nèi)在聯(lián)系不是固定一成不變的，可根據(jù)工作的輕重緩急進行調(diào)整；三是體系的擴展性，在每一個業(yè)務(wù)條塊中都可以根據(jù)工作需要增添標(biāo)準(zhǔn)，有效對接新標(biāo)準(zhǔn)的接入；四是內(nèi)容的前瞻性，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不應(yīng)囿于當(dāng)下的工作流程，對現(xiàn)有的工作進行固化，而應(yīng)在體系設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)制定時考慮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)性，有效預(yù)見未來的發(fā)展趨勢。

2.2標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建依據(jù)

2.2.1標(biāo)準(zhǔn)體系常用模式說明

標(biāo)準(zhǔn)體系并無完全固定的格式和要求，按照不同的工作目標(biāo)、適用主體和業(yè)務(wù)內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)體系可大致分為集成模式、板塊模式、簡易模式和作業(yè)序列模式四類，前三類分別由GB/T13017《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系表編制指南》、GB/T15496～15498《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系》予以規(guī)范，適用于大規(guī)模工業(yè)企業(yè)、實施過專業(yè)管理體系的組織及傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)；作業(yè)序列模式由GB/T24421.1～24421.4《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》予以規(guī)范，適用于各類型、各行業(yè)服務(wù)組織。

2.2.2科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系模式

構(gòu)建科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系，主要考慮以下幾點：一是科技管理工作的性質(zhì)、權(quán)屬、職能等決定了它的社會管理屬性，其工作要點、目標(biāo)、運行管理模式與制造業(yè)企業(yè)存在明顯差異，不適宜從技術(shù)、管理和工作這樣的維度進行體系構(gòu)建；二是出于強化管理和服務(wù)的工作需求，按照GB/T13016-2009《標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》，構(gòu)建由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（導(dǎo)則、術(shù)語、分類及代碼）與專用標(biāo)準(zhǔn)（科技管理、科技服務(wù)、科技支撐系統(tǒng)及監(jiān)督與改進）組成的標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足目標(biāo)明確、全面成套、層次適當(dāng)、劃分清楚的體系要求；三是不拘泥于標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)有架構(gòu)，可以根據(jù)實際業(yè)務(wù)和工作需要進行調(diào)整和升級，例如在開展標(biāo)準(zhǔn)化試點時可結(jié)合GB/T24421系列標(biāo)準(zhǔn)的要求予以變形和適用。

2.3科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系分析

在對科技行政行為進行分類以及科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象、內(nèi)涵及其特征進行研究分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市科技管理與服務(wù)的特點，構(gòu)建了上?？萍脊芾順?biāo)準(zhǔn)體系框架（如圖2所示）。上?？萍脊芾順?biāo)準(zhǔn)體系框架由科技管理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件和科技管理標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成，二者相互補充、相輔相成。圖2中最上層所列的“科技管理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件”對科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系具有指導(dǎo)關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)框架分為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、專用標(biāo)準(zhǔn)兩個層次。

2.3.1基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)是科技管理工作實踐中應(yīng)遵循的一些通用性的標(biāo)準(zhǔn)，包括導(dǎo)則、術(shù)語、分類及代碼3個部分。

2.3.2專用標(biāo)準(zhǔn)

專用標(biāo)準(zhǔn)對科技管理、科技服務(wù)、科技支撐系統(tǒng)、監(jiān)督與改進等4個部分科技管理標(biāo)準(zhǔn)化對象提出具體的標(biāo)準(zhǔn)化要求，實現(xiàn)程序性和管理性要求。

3科技管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的若干思考

3.1標(biāo)準(zhǔn)體系與法律體系的關(guān)系

標(biāo)準(zhǔn)體系有GB/T13016、GB/T13017、GB/T15496～15498、GB/T24421.1～24421.4等一系列專門的標(biāo)準(zhǔn)予以引導(dǎo)，體系本身和內(nèi)部子體系乃至各項標(biāo)準(zhǔn)之間有非常豐富且科學(xué)的聯(lián)結(jié)，體系自我修復(fù)和提升的空間較大；而法律體系由于法律位階、內(nèi)容側(cè)重、制定程序等因素，具有極強的穩(wěn)定性，較難適應(yīng)科技飛速發(fā)展的趨勢。其次，標(biāo)準(zhǔn)體系在法律體系的框架下運作，本身滿足了法律法規(guī)的各項要求，在追求最佳秩序和效益的同時補充法律體系的空白，反哺法律體系追求公平、正義的價值體現(xiàn)。最后，科技管理涉及管理程序和步驟等方面的塑造和引導(dǎo)，單憑法律法規(guī)很難將其固化，科技管理需要標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)的共同支撐。例如科技評價方面，國家科技部于2000年了《科技評估管理暫行辦法》，2009年我國了GB/T22900-2009《科學(xué)技術(shù)研究項目評價通則》國家標(biāo)準(zhǔn)，二者共同對科技評價的開展提供了依據(jù)和支撐。科技管理標(biāo)準(zhǔn)是集科學(xué)性、技術(shù)性和經(jīng)驗性于一身的柔性規(guī)則，在遵守法律法規(guī)的前提下，可借助標(biāo)準(zhǔn)化手段，從技術(shù)和操作層面對科技管理進行細化和拓展。

3.2標(biāo)準(zhǔn)體系與制度建設(shè)的關(guān)系

關(guān)于科技管理工作，科委等相關(guān)部門已經(jīng)建立起了較為全面和詳細的規(guī)范和制度（包括內(nèi)部適用的制度、手冊等），經(jīng)過書面研究和實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)過程中存在以下若干問題：一是制度建設(shè)和組織建設(shè)同時開展，制度體系的構(gòu)建依賴于職能部門的劃分，與部門條線相重合，沒有以業(yè)務(wù)工作為主體，割裂了工作的流程設(shè)置；二是制度體系顆粒度不均，部分制度細小而瑣碎，部分制度卻“大而全”，包含了若干事項，涉及眾多部門和人員，需要進行拆分和梳理。標(biāo)準(zhǔn)體系從頂層設(shè)計出發(fā)，按照工作內(nèi)容為主線，打破了職能處室的劃分，避免工作中出現(xiàn)推諉、空缺或重疊等情況；另外，由于標(biāo)準(zhǔn)遵循“一事一議”的研制規(guī)則，保證其體量和顆粒度的均衡，在實際工作中更具有可操作性，也利于考核評估工作的具體開展。

3.3標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的方法和技巧

標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建除了按照上述相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，還應(yīng)結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化主體的屬性和工作特征，例如：上海市科委在開展標(biāo)準(zhǔn)化工作時，明確了以科技管理和科技服務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)化對象的工作思路，以標(biāo)準(zhǔn)化手段促進工作效能的提升，充分發(fā)揮科技管理部門科技引領(lǐng)的保障和示范作用。故在標(biāo)準(zhǔn)體系的邊界做了大量研究，結(jié)合法學(xué)、管理學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科的研究思路，保證標(biāo)準(zhǔn)體系滿足頂層設(shè)計的需求，也符合基層工作實際操作的要求；與此同時，標(biāo)準(zhǔn)體系更強調(diào)“小而精”的實用精神，擯棄了以往“大而全”的體系構(gòu)建思路，標(biāo)準(zhǔn)體系和現(xiàn)有的法律體系及制度體系相融合，提升了組織開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的接受程度，也為今后標(biāo)準(zhǔn)明細表的編制及標(biāo)準(zhǔn)的實施奠定了“一張皮、一層網(wǎng)”的指導(dǎo)思想。

作者:韓晶 晏紹慶 康俊生 單位:上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院

參考文獻

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