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后評價是固定資產(chǎn)投資閉環(huán)管理的最后一個重要環(huán)節(jié)。國家發(fā)改委在《中央政府投資項目后評價管理辦法》中對項目后評價進(jìn)行了定義：項目后評價是指在項目竣工驗收并投入使用或運營一定時間后，運用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評價方法與指標(biāo)，將項目建成后所達(dá)到的實際效果與項目的可行性研究報告、初步設(shè)計（含概算）文件及其審批文件的主要內(nèi)容進(jìn)行對比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出相應(yīng)對策建議，并反饋到項目參與各方，形成良性項目決策機制。項目后評價具有系統(tǒng)性和客觀性，通過后評價工作能夠促進(jìn)項目投資效益的提升、優(yōu)化項目資源的配置、提升項目決策者和投資者的決策能力和管控水平。

1我國民用機場建設(shè)項目后評價概況

2005年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會頒布了《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目后評價工作指南》，用于指導(dǎo)中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目后評價工作。為健全政府投資項目后評價制度，規(guī)劃項目后評價工作，提高政府投資決策水平和投資效益，加強中央政府投資項目全過程管理，國家發(fā)改委于2008年制訂了《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，隨后于2014年制訂了《中央政府投資項目后評價管理辦法》，同時明確了后評價報告編制大綱。為落實國家發(fā)改委后評價管理辦法的要求，結(jié)合民航專項基金投資建設(shè)項目的實際情況，民航局于2009年制訂了《民航專項基金投資建設(shè)項目后評價管理暫行辦法》，以進(jìn)一步加強和改進(jìn)民航專項基金投資建設(shè)項目的監(jiān)督管理，提高民航專項基金投資的決策水平和投資效益。2008年至今，國家發(fā)改委和民航局先后組織多次民用機場建設(shè)項目后評價，對一批新建、改擴建民用機場項目的建設(shè)實施過程、實際運行效果及其影響等進(jìn)行了全面系統(tǒng)評價。民用機場作為國家重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回收慢、影響范圍廣，是國家綜合交通運輸體系的重要組成部分，對于加強國防建設(shè)、促進(jìn)社會文明、助推經(jīng)濟發(fā)展、提高國家競爭力具有重要意義。開展民用機場建設(shè)項目后評價，可以對已完成項目進(jìn)行全面評價，考察項目的實際經(jīng)濟效益和成果，科學(xué)判斷機場建設(shè)的可持續(xù)性，通過總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，使有限資源得到有效配置，取得良好影響和回報，對于提升項目決策、建設(shè)、運營管理水平意義重大[1]。

2民用機場建設(shè)項目后評價存在的問題

在項目后評價工作的實踐過程中，我國民用機場建設(shè)項目后評價工作在評價制度體系、相關(guān)資源支撐等方面存在一些問題，有必要在今后的理論研究和實踐工作中加以改進(jìn)。2.1后評價項目選取缺乏科學(xué)性。國家發(fā)改委在選取后評價項目時，除依據(jù)相關(guān)規(guī)定外，缺乏對不同行業(yè)投資項目實際建設(shè)、運營情況的了解，往往導(dǎo)致所選取的項目不具代表性，后評價成果的參考價值較低。比如，民用機場建設(shè)項目一般報國家發(fā)改委審查，但國家發(fā)改委對于機場的實際建設(shè)和運營情況并不十分了解，由此導(dǎo)致國家發(fā)改委選取的項目不具代表性和典型性，后評價成果對于后續(xù)項目的規(guī)劃制訂、立項審批、投資決策、項目管理等方面的指導(dǎo)意義不大。2.2后評價時點確定不甚合理。《中央政府投資項目后評價管理辦法》規(guī)定國家發(fā)改委審批可研報告的中央政府投資項目，項目單位應(yīng)在項目竣工驗收并投入使用或運營1年后2年內(nèi)提交自我總結(jié)評價報告，國家發(fā)改委結(jié)合項目單位自我總結(jié)評價情況，確定開展后評價工作的項目。實際工作中，國家發(fā)改委確定的后評價項目一般是已完成竣工驗收并投入使用或運營2年以上的新建或改擴建民用機場建設(shè)項目。然而，很多民用機場建設(shè)項目在后評價時點尚未完成竣工財務(wù)決算，導(dǎo)致項目實際建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模和完成投資無法與初步設(shè)計及概算進(jìn)行對比分析，無法對項目的投資控制和資金使用管理情況進(jìn)行評價。2.3后評價內(nèi)容有待研究調(diào)整。國家發(fā)改委制訂的《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》（以下簡稱《后評價大綱》）雖具有一定的普適性，但對于不同行業(yè)、不同類型項目的特點考慮尚不全面?！逗笤u價大綱》內(nèi)容繁瑣，評價重點不突出，不同章節(jié)之間存在重復(fù)，按照此大綱編制的后評價報告在形式上雷同，缺乏針對性，難以體現(xiàn)項目特點。比如，《后評價大綱》中要求將可研報告、初設(shè)報告等內(nèi)容進(jìn)行對比，對于民用機場建設(shè)項目，應(yīng)以可研評估報告及初設(shè)評審報告的內(nèi)容為準(zhǔn)，且應(yīng)更加注重項目實際建設(shè)內(nèi)容與初設(shè)報告內(nèi)容的對比?！逗笤u價大綱》要求在后評價階段進(jìn)行國民經(jīng)濟評價并與可研報告進(jìn)行對比，可研報告中的國民經(jīng)濟評價是為支持項目的可行性，而在項目實施過程中不能以貨幣資金形式進(jìn)行國民經(jīng)濟評價，尤其是對影子價格和機會成本沒有辦法落實。此外，《后評價大綱》第二部分第二章和第三部分第一章均涉及到新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備的運用情況，內(nèi)容重復(fù)。2.4基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)支撐不盡完善。后評價工作需要以大量的項目建設(shè)及運營階段的檔案資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)支撐。但是，一些民用機場建設(shè)項目，尤其是小型支線機場，其基礎(chǔ)檔案和相關(guān)數(shù)據(jù)在平時沒有進(jìn)行規(guī)范整理，存在資料歸檔不及時、檔案不齊全的現(xiàn)象，無法滿足后評價工作的需要。比如，項目工程變更文件缺失，這既不符合國家關(guān)于建設(shè)項目工程變更管理的相關(guān)規(guī)定，也導(dǎo)致無法評價工程費用的變動情況。此外，后評價工作中進(jìn)行定量分析所需的部分?jǐn)?shù)據(jù)，機場在建設(shè)及日常運營過程中并沒有進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)計，導(dǎo)致后評價階段資料收集困難，難以得出客觀的定量評價結(jié)果。比如，個別機場的營業(yè)收入和營業(yè)成本數(shù)據(jù)缺失或不完整，導(dǎo)致無法全面正確地進(jìn)行項目財務(wù)效益評價。2.5項目決策文件相關(guān)內(nèi)容缺失。項目社會效益評價是后評價的重要內(nèi)容，《后評價大綱》中規(guī)定了具體的評價內(nèi)容，同時要求將項目實際產(chǎn)生的社會效益與可行性研究相關(guān)預(yù)期進(jìn)行對比分析。但是，民用機場建設(shè)項目的社會效益評價在決策階段沒有得到應(yīng)有的重視，可研報告中對項目社會影響的分析普遍深度不夠、內(nèi)容不具體，導(dǎo)致后評價階段無法將項目實際產(chǎn)生的社會影響與可研報告進(jìn)行對比。2.6后評價成果反饋有待加強。目前，國家發(fā)改委組織的重大項目后評價工作只是按照《中央政府投資項目后評價管理辦法》的要求對項目進(jìn)行“評價”，而評價成果的“反饋”以及項目單位根據(jù)反饋意見進(jìn)行的“改正”沒有得到應(yīng)有的重視，被評價的機場甚至不能得到項目后評價報告，無法明確項目自身在管理、運營等方面存在的問題，更無從采取有效措施進(jìn)行改進(jìn)。后評價工作關(guān)于提高項目投資決策水平和科學(xué)管理水平的目的難以實現(xiàn)。

3民用機場建設(shè)項目后評價工作改進(jìn)建議

針對上述問題，為做好民用機場建設(shè)項目后評價工作，提出以下建議。3.1建立民用機場后評價項目庫。建議國家發(fā)改委負(fù)責(zé)項目后評價工作的相關(guān)處室聯(lián)合民航局等相關(guān)部門建立民用機場后評價項目庫，綜合考慮民用機場建設(shè)項目的投資、建設(shè)、運營情況，以及項目實施產(chǎn)生的環(huán)境、社會影響等，通過設(shè)定合理的項目選取標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選擇具有代表性的項目納入后評價項目庫，有針對性地開展項目后評價。同時，為保障項目后評價成果的客觀、準(zhǔn)確，建議優(yōu)先考慮已經(jīng)完成竣工財務(wù)決算及審計的項目作為后評價對象。3.2規(guī)范后評價內(nèi)容和評價重點。不同行業(yè)、不同類型項目具有其特殊性，后評價的要求和關(guān)注重點也不同。建議國家發(fā)改委聯(lián)合相關(guān)行業(yè)主管部門，針對各行業(yè)投資項目特點修改完善《后評價大綱》，或編制不同行業(yè)或不同類型投資項目的后評價報告大綱，明確不同行業(yè)投資項目后評價工作的主要內(nèi)容、評價重點及評價指標(biāo)，使后評價工作能夠高效、有序開展。3.3建立民用機場信息化數(shù)據(jù)庫。做好后評價工作，項目各階段的信息資料采集和積累是關(guān)鍵[2]。建議民航局研究建立信息采集機制，搭建民用機場信息化數(shù)據(jù)庫，將機場在立項決策、設(shè)計、建設(shè)、運營不同階段的分散資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，使得信息能夠統(tǒng)一在一個平臺儲存和管理。通過民用機場信息化數(shù)據(jù)庫，能夠全面掌握機場的投資、建設(shè)、運營以及財務(wù)狀況等相關(guān)情況，為后評價工作的開展提供基礎(chǔ)材料支撐，有效提高項目后評價的客觀性和有效性。此外，民用機場信息系統(tǒng)也可為行業(yè)內(nèi)其他相關(guān)研究提供數(shù)據(jù)積累。3.4加強項目決策階段的社會效益分析。建議民航局結(jié)合行業(yè)具體情況，加強民用機場建設(shè)項目在前期立項、可研階段對于項目社會效益評價的廣度和深度，同時聯(lián)合國家發(fā)改委統(tǒng)一《民用運輸機場建設(shè)工程項目（預(yù)）可行性研究報告編制辦法》和《后評價大綱》中關(guān)于社會效益分析的相關(guān)內(nèi)容，便于后評價階段項目的社會效益評價工作順利開展。3.5健全后評價成果反饋及應(yīng)用機制。項目后評價的最終目標(biāo)是將評價結(jié)果反饋到項目單位和決策管理部門，促進(jìn)項目單位改進(jìn)管理、提升運營品質(zhì)和效率，同時為決策管理部門調(diào)整投資計劃、科學(xué)分配資源提供依據(jù)，為后續(xù)項目的立項和決策提供參考。因此，建議國家發(fā)改委研究建立后評價成果的反饋和應(yīng)用機制，確保項目后評價形成的經(jīng)驗總結(jié)和針對問題提出的對策建議能夠反饋到項目單位和決策管理部門，實現(xiàn)已完成項目的后評價結(jié)論可為后續(xù)項目立項和審批所用，最終形成后評價成果向管理成果的有效轉(zhuǎn)化。3.6推進(jìn)民航行業(yè)后評價工作常態(tài)化。民航行業(yè)關(guān)于投資項目后評價工作的研究和應(yīng)用尚不成熟，行業(yè)內(nèi)民用機場建設(shè)項目后評價是項目管理中相對薄弱的環(huán)節(jié)。目前，我國民用機場建設(shè)項目正大力推進(jìn)，“十三五”期間，我國將續(xù)建機場30個，新建機場44個，改擴建機場139個，遷建機場19個，開展前期工作51個。隨著機場數(shù)量的增加和投資規(guī)模的不斷擴大，機場建設(shè)項目投資決策的正確性，機場實際運行效果，以及項目實施對于區(qū)域社會、經(jīng)濟和環(huán)境的影響受到越來越多的重視，同時也對行業(yè)各級主管部門提高機場建設(shè)項目決策和管理水平提出更高的要求。因此，建議民航局在現(xiàn)有《民航專項基金投資建設(shè)項目后評價管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，不斷完善項目后評價機制，推進(jìn)民航行業(yè)后評價工作常態(tài)化、制度化，充分發(fā)揮后評價在機場建設(shè)項目管理中的作用，不斷提高投資決策和管理水平，為行業(yè)政策調(diào)整和戰(zhàn)略規(guī)劃制訂提供依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

[1]王志清,馬丹疆.民用機場建設(shè)項目后評價工作的思考[J].民航管理,2006(12):49-52.

[2]段國華.對做好投資項目后評價工作的幾點思考[J]當(dāng)代石油石化,2014(3):14-17.

作者:谷雪嬌 單位:中國民航工程咨詢有限公司