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一、我國政府非稅收入管理現(xiàn)狀及影響

非稅收入是指政府為實現(xiàn)其職能，按照一定規(guī)則采取收費、基金等非稅方式，由中央和地方分別籌集用于特定專門用途的財政性資金[1]，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。目前，我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中占據(jù)了很大比重，對微觀經濟運行和國家宏觀經濟的調控都具有重大影響。按照建立健全公共財政體制要求，財政部將于2007年1月1日起在全國全面實施的政府收支分類改革，將非稅收入分為：政府性基金收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入、其他收入。

對于我國當前非稅收入管理現(xiàn)狀可以概括為以下兩點：

一是規(guī)模不斷擴大，增長速度較快。建國以來，隨著地方財權、財力不斷擴大，各級政府的財政收支矛盾也日益增大，單靠預算內收入已經無法滿足改革和建設的需要，這就迫使政府增設收費項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長，且增長較快。據(jù)統(tǒng)計，我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2004年的10523億元，26年增長了10.95倍。非稅收入占財政性資金的比重在1985年為42%，1990年達到50%，2004年在經濟高速發(fā)展、稅收收入增長較快的情況下，所占比例仍高達28.5%。

二是宏觀稅負較重，管理較為混亂。我國的非稅收入規(guī)模一直很大，而且增長迅猛。因此，雖然我國宏觀稅負比重不高，企業(yè)和居民的實際負擔的稅費卻很重。非稅收入的收費主體多元化，收費項目過多，管理上則職權分散、多頭管理，秩序混亂，如有的地方和部門的收費罰款沒有一個基本的標準，彈性大、隨意性強；有的收費項目已經明令取消，個別地方和部門仍然堅持征收等。

非稅收入作用的發(fā)揮是有一定限制條件和范圍的，一旦非稅收入規(guī)模過度膨脹，缺乏監(jiān)管，必然會帶來一定負面影響。當前主要表現(xiàn)為：

1、加重企業(yè)負擔，影響經濟增長?，F(xiàn)行的收費卻遠遠超越了正常交易的范圍，企業(yè)所要承擔的稅、費負擔較重。據(jù)估計，在我國企業(yè)的負擔中，稅、利息、費各占1/3，更嚴重的是一些亂收費等不合理負擔的存在，這些收費大都是硬性攤派，強行征繳。

2、收費擠占納稅，影響稅收功能。對于政府而言，從整個經濟中所獲取的資源或收入是有一定限度的。政府收入由稅收收入和非稅收入構成，二者之間存在著稅費擠兌效應，非稅收入規(guī)模過高必然影響到稅收收入的規(guī)模，容易對稅基產生侵蝕，使“稅源”轉化為“費源”，客觀上產生“費擠稅”問題。費稅規(guī)模倒掛的問題如果不加以制止，將危及國家政權根基，影響稅收在市場經濟中穩(wěn)定、調節(jié)等功能作用的發(fā)揮。

3、分散國家財力，削弱政府調控。我國現(xiàn)行的非稅收入中，除部分行政事業(yè)性收費和基金納入了預算管理外，其他大部分都在預算外管理，是構成預算外資金的主要來源，巨額預算外資金長期分散于各地區(qū)和各部門，游離于預算和政府的監(jiān)管之外，分散了國家財力。財力的分散，一方面導致大量的收費集中在財政部門以外的部門和單位手中，降低了政府的宏觀調控能力和財政資金的使用效益；另一方面則弱化了政府的宏觀調控職能，造成分配秩序混亂，不利于政府統(tǒng)籌使用財力。

4、加劇分配不公，滋生消極腐敗。非稅收入收費管理的部門化和征收主體多元化導致了政府收費政出多門，資金管理混亂，大大降低了資金使用效率。管理混亂還會加劇社會的分配不公。收費制度的框架設計使收費所得與部門的權力和利益相聯(lián)系，造成人們致力于謀求權力和擴大利益，容易產生腐敗問題。

二、加強政府非稅收入管理的探索

為了加強非稅收入管理，中央和地方進行了多種探索。由于人們對非稅收入認識的局限性和非稅收入自身的特點和方式，導致我國目前非稅收入管理模式多樣化。目前這些探索既積累了成功的經驗，同時又存在一定問題。

（一）現(xiàn)行模式

近年來，財政部門對非稅收入的征收管理進一步加強，主要有以下四種模式：一是“統(tǒng)管代收”，其主要特點可概括為“銀行開票、銀行代收、財政主管”；二是“職能分工”，其基本操作程序是遵循財政、執(zhí)收單位和代收銀行各自分工，按照“收支兩條線”要求，實行“單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管”；三是“分散征收”，其特點是多渠道、多方式組織征收，資金不經征收單位過渡戶直達地方金庫和財政專戶，一般性收費由單位開票、銀行代收，進入行政服務中心的收費項目則在中心設立征收點，由征收點代收銀行代收；四是“集中匯繳賬戶”和“收入過渡戶”模式。

（二）成效和不足

上述幾種非稅收入管理模式是對政府非稅收入管理改革的一種探索，正確認識了政府非稅收入，理順了財政職能，增強了政府的宏觀調控能力和征收透明度，實現(xiàn)非稅收入的收與支的分離，加強了對非稅收入使用的管理。但依然存在如下不足，如：缺乏一個統(tǒng)一的全國模式和全國統(tǒng)一性法規(guī)；沒有徹底解決好激勵與約束問題；對政府非稅收入的使用范圍還沒有形成共識；大部分地區(qū)還沒有涉及到非稅收入使用問題，對政府非稅收入的使用范圍、標準及資金撥付問題還沒有形成規(guī)范的辦法，非稅收入使用單位的資金使用監(jiān)督還不夠。轉（三）改革非稅收入的具體舉措

1、完善分稅制財政體制，構建地方財政收入體系

政府間財政關系和財政體制未能理順是導致非稅收入膨脹的一個根本原因，非稅收入管理改革和規(guī)范必須伴隨著深化財政體制改革及規(guī)范化管理同步進行，并不斷完善。完善分稅制財政體制，需要建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收體系，調整稅、費結構，特別是地方財政中的非稅收入結構，把非稅收入通過“費改稅”從體制上調整稅費結構，壯大中央和地方的財力。同時，應按照事權與財權相對應的原則，在科學劃分事權的基礎上，合理劃分中央與地方的財權。既要確保中央政府統(tǒng)攬全局的宏觀調控能力，也要確保地方經濟、社會和各項事業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

2、重新界定審批管理權限，建立完善的政府收入體系

建立完善的政府收入體系，就是要在政府收入中劃清稅收收入與非稅收入的界限，建立以稅為主、以非稅為輔的分配格局，明確各自規(guī)模、比例和作用。為此，需要對當前存在的各種非稅收入項目重新進行審視，實施分類改革。

一是要取消非法和不合理的非稅收入項目，如某些政府部門履行管理職能而對管理對象征收的行政性收費、制度外收費；二是實行費改稅，加大稅務部門的執(zhí)法力度，完善現(xiàn)有的稅收體系，提高稅收占GDP的比重，將稅收收入水平提到政府收入的主體地位。三是保留、規(guī)范需要的非稅收入項目，大力發(fā)展有前景的非稅收入，如國有資產經營收入、彩票發(fā)行收入、特許使用費收入等。

3、建立規(guī)范的非稅收入征、管、用體系

（1）改革非稅收入管理辦法

將一切履行政府職能的收支全部采用財政預算的方式，經法律程序由人民代表大會審批、通過。改變原來財政預算統(tǒng)收統(tǒng)支的方式，取消預算外范疇及其管理辦法，將所有的政府收入完全歸于財政稅務部門管理，將收費使用權和收費所有權相分離。

（2）完善政府預算管理體系

統(tǒng)一政府預算管理體系，要求政府預算必須包括全部財政收支，全面完整反映政府活動。一是在收入方面，將各部門的非稅收入全部繳入財政專戶，納入預算管理；二是支出管理方面，通過部門預算全面反映部門及其所屬單位所有資金的收支狀況，由財政部門根據(jù)其職能和業(yè)務工作的需要，統(tǒng)籌安排，按標準供給經費。

（3）建立完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)

通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善，實現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學化、智能化、網絡化的管理目標，控制執(zhí)收單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費等問題的發(fā)生。通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結構、規(guī)模等動態(tài)變化情況進行監(jiān)管和分析，以切實提高監(jiān)管能力。

4、其他配套措施

（1）推進政府職能轉變，加快行政管理體制改革

目前我國非稅收入一直居高不下的重要原因，就是政府的事權沒有足夠的財力保證，仍然需要通過收費等非稅收入來支撐。因此，從政府的角度講，應按照公共財政的框架要求，正確界定政府與市場之間的關系，轉變政府職能，不再從事經營性產業(yè)和競爭性行業(yè)的投資，重點保證社會公共需要、基礎設施建設需要和社會經濟的長遠發(fā)展。

（2）加強制度規(guī)范和法制建設，將非稅收入納入法制化軌道

當前，關于非稅收入管理的規(guī)章制度只有一些分散的決定、辦法和通知，法律層次低，缺乏一個統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，尚沒有形成一套完整的法規(guī)制度可以遵循。具體表現(xiàn)為，政府非稅收入界定不清晰，對于哪些收入應當列入政府非稅收入管理范疇并沒有一個清晰的界定；收入管理上難以做到依法征收、應收盡收；在支出管理上未能真正做到收支脫鉤、統(tǒng)籌安排；對違反非稅收入的事件缺乏相應的處罰或懲治的制度規(guī)范。因此，建議研究起草專門的法規(guī)、條例，就非稅收入的性質、范圍、分類、征收管理以及支出規(guī)范做出明確的規(guī)定。

[參考書目]

1、財政部預算司，《政府收支分類改革方案》，會議報告，2006年。

2、賈康、劉軍民，《非稅收入規(guī)范化管理研究》，《稅務研究》，2005年第4期。

3、中華人民共和國國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒（2005）》，中國統(tǒng)計出版社，2005年。

4、李友志，《政府非稅收入管理》，人民出版社，2003年。

5、戴柏華，《政府非稅收入管理探索與實務》，中國財政經濟出版社，2004年。