導語：農(nóng)村金融變革理論及實踐一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

發(fā)達國家和發(fā)展中國家以及城市金融和農(nóng)村金融之間存在一個很大的差異，即土地抵押權(quán)限的不同，多數(shù)發(fā)展中國家為確保農(nóng)村土地發(fā)揮社會保障功能、維護社會穩(wěn)定，在允許城市土地和房產(chǎn)進行抵押流轉(zhuǎn)的同時，大都限制農(nóng)村土地和房屋的抵押流轉(zhuǎn)。在我國，雖然經(jīng)過一系列法律的完善，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的權(quán)能，已經(jīng)可以在市場上作為特殊商品進行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的形式主要是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，多部法律仍明令禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。這導致農(nóng)村缺乏有效抵押擔保物，只能開展小額信貸業(yè)務(wù)，而小額信貸業(yè)務(wù)貸款額度小、利率高、期限短，無法滿足種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的有效金融需求。因此，需要逐步修改完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)法律法規(guī)，逐步放寬農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，逐步允許農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押，從而加快農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。本文從理論分析、法律演變、存在問題三個角度分析農(nóng)村金融與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革之間的互動關(guān)系，首先對農(nóng)村金融、農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展三者關(guān)系進行理論分析，其次回顧我國的演變和存在的法律障礙，然后剖析我國農(nóng)村金融和農(nóng)村中存在的問題，最后提出通過土地產(chǎn)權(quán)抵押改革拓寬農(nóng)村貸款抵質(zhì)押物范圍，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的建議。

一、農(nóng)村金融、農(nóng)村與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的理論關(guān)系

正如阿馬蒂亞•森的研究結(jié)論所強調(diào)的，權(quán)利剝奪、能力缺失是導致發(fā)展中國家貧富差距拉大的真正原因(1998)。發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力資源豐富，資本尤其是貨幣資本相對缺乏，加上農(nóng)業(yè)比較收益率相對較低，因此農(nóng)村發(fā)展中普遍面臨資金短缺問題，資金、勞動力外流嚴重，金融抑制和資金缺乏問題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大瓶頸，從而使農(nóng)村陷入貧困的惡性循環(huán)①。如何不斷增加農(nóng)村生產(chǎn)的貨幣資本，打破貧困的惡性循環(huán)是重要因素。農(nóng)村金融體系承擔著為農(nóng)村生產(chǎn)融通資金、盤活農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的輸血功能，是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心，也是制約發(fā)展中國家農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革通過增加土地產(chǎn)權(quán)的完整性和流轉(zhuǎn)程度，能夠提高農(nóng)村經(jīng)濟單位的有效需求，從而激活農(nóng)村金融的作用。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險較大、農(nóng)村中小企業(yè)、微型企業(yè)和種植大戶等缺乏啟動資金和抵押擔保物，最大的存量資產(chǎn)就是耕地、宅基地和住房，由于無法抵押，這些資產(chǎn)就只能是死的資產(chǎn)，無法變現(xiàn)，因此農(nóng)村的有效金融需求也相對缺乏。而通過增加土地產(chǎn)權(quán)的完整性和流轉(zhuǎn)程度，則能夠?qū)⑥r(nóng)村土地資源配置到效率最高的領(lǐng)域，從而獲得三種收益：一是提高土地的規(guī)模經(jīng)營，減少因城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)比較收益低、權(quán)利不明確不穩(wěn)定而帶來的拋荒、短期行為等問題；二是通過流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、出租、承包、入股、抵押）等能夠盤活農(nóng)民的存量資產(chǎn)，使他們獲得產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的額外收入；三是通過擴大農(nóng)村土地作為抵押擔保物的功能，能夠增強農(nóng)民通過正規(guī)渠道獲得貸款的能力，從而豐富農(nóng)村金融信貸模式，吸引更多資金投入農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。我國正在進行的農(nóng)村不斷拓展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的邊界，既調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，也吸引了更多貨幣資本投入農(nóng)村，從而帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。由此，我們提出如下假設(shè)：

假設(shè)Ⅰ：農(nóng)村金融抑制是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，提高農(nóng)村金融效率能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。假設(shè)Ⅱ：農(nóng)村有利于提高農(nóng)村金融效率，從而加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。我們通過構(gòu)建一個包含金融部門的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型，采用加入公共資本存量影響的柯布－道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，來證明農(nóng)村金融、農(nóng)村對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。假設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟實體有兩個部門，實物生產(chǎn)部門和金融部門，在金融部門中，存在兩種不同性質(zhì)的金融體系：農(nóng)村政策性金融體系和商業(yè)金融體系，農(nóng)村政策性金融體系是普惠型金融的重要部分，以政策性金融為主，商業(yè)金融體系以商業(yè)性金融為主。農(nóng)村產(chǎn)出由消費C和儲蓄S決定，而農(nóng)村總產(chǎn)出由資本存量、勞動力和社會公共資本共同決定：Y=C+S=AKαLβPξ（1）商業(yè)金融部門的作用在于將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，假定其轉(zhuǎn)化比率為θ，我們假設(shè)這一轉(zhuǎn)化比率的提高有賴于金融部門的工作效率λ。而政策性金融作用于特定的領(lǐng)域，即為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，具有較強的外部性，如對農(nóng)林漁牧等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)戶、婦女、農(nóng)民工等弱勢群體提供的信貸支持。具體而言，通過政策性金融所形成的資本水平可以采用社會公共資本來表示，這與商業(yè)銀行通過有效儲蓄所形成資本積累是不同的。政策性金融體系提升公共資本的能力來源在所有儲蓄中所占有的份額γ和將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的效率μ，由于政策性金融具有提供一定的福利性質(zhì)，因此我們假設(shè)其工作效率是相對固定的。土地產(chǎn)權(quán)改革通過對農(nóng)村商業(yè)性金融部門和政策性金融部門的疊加影響而作用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。一是土地產(chǎn)權(quán)的逐步放寬和完善，能夠增加農(nóng)村經(jīng)濟單位（農(nóng)戶、專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)）的有效金融需求，并提高農(nóng)村商業(yè)金融體系的轉(zhuǎn)化比率θ，從而提高私人資本積累水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟增長；二是能夠提高農(nóng)村政策性金融的工作效率，從而增加社會公共資本的供給。農(nóng)村社會公共資本對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用體現(xiàn)在提供私人資本所不能提供的公共產(chǎn)品上，如農(nóng)村教育投資、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施、縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距等。產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟中的基礎(chǔ)制度，清晰的產(chǎn)權(quán)界定有利于提高政策性金融的激勵效果，從而改進農(nóng)村政策性金融的工作效率，通過政策性金融的杠桿作用撬動更多的社會公共資本投資于具有正外部性的公共產(chǎn)品，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟增長。這印證了我們的假設(shè)Ⅱ，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革能夠改進農(nóng)村金融效率，從而加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的演變和法律障礙

居民資產(chǎn)是個人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，財產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）有助于保障居民資產(chǎn)，提高社會的經(jīng)濟福利和效率，對財產(chǎn)權(quán)的法律保護創(chuàng)造了有效益地利用各種資源的激勵（理查德•A•波斯納，1997）。波斯納認為個體具有自由處置財產(chǎn)并享有財產(chǎn)處置收益的權(quán)利，從而使得財產(chǎn)能夠在市場自由轉(zhuǎn)讓，發(fā)揮市場經(jīng)濟有效配置資源的作用，把資源和財產(chǎn)從較低價值的用途配置到最高價值的用途，使財產(chǎn)增值，增加社會財富。同時，伴隨財產(chǎn)的自由轉(zhuǎn)讓，同類財產(chǎn)會向利用效益高的使用者集中，從而產(chǎn)生積聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，既實現(xiàn)了經(jīng)濟效率，也使產(chǎn)權(quán)所有者能夠分享產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的收益。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)和物權(quán)的范疇，發(fā)達國家對物權(quán)的界定大都兼顧了權(quán)利的全面性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性。我國2007年頒布的《物權(quán)法》也對物權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）進行了較為全面的規(guī)定：“物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)?！蓖恋厥褂脵?quán)抵押權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，屬于擔保物權(quán)的一種類型，指抵押權(quán)人不依賴土地使用權(quán)人的意志而實現(xiàn)的對土地使用權(quán)進行處分，通過折價、變賣、拍賣、抵押等方式而使自己獲得優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利（杜滿秀，2002）。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)村土地權(quán)利的核心，是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革逐步實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠提高土地承包經(jīng)營權(quán)的效益最大化，增加居民收入。對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等是實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)有之義。我國1953年完成的，打破了封建租佃制土地制度，使得三億多無地或少地的農(nóng)民得到了七億多畝土地（冀縣卿、錢忠好，2010），實現(xiàn)了耕者有其田的理想目標，初步實現(xiàn)了土地資源配置的公平性。1953年起進入農(nóng)業(yè)合作社階段，合作社重新收回農(nóng)民的土地，1956年開始，農(nóng)業(yè)合作化運動由初級社大批轉(zhuǎn)向高級社（），建立起集體土地所有制。高級社的產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)的激勵功能消失，集體化沒有達到想要的加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的效果（費正清，1990）。土地產(chǎn)權(quán)的排他性受到嚴重限制（冀縣卿、錢忠好，2010），生產(chǎn)隊沒有土地的交易權(quán)、土地使用權(quán)受到限制、土地收益權(quán)被分割、激勵機制缺失（陳劍波，1994），土地產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性嚴重缺失。長期的產(chǎn)權(quán)缺失和制度低效使得“包產(chǎn)到戶”應(yīng)時而起。農(nóng)民自發(fā)進行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制風靡全國。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制清晰界定了國家、集體、個人之間的權(quán)利，增加了農(nóng)戶對農(nóng)地的使用權(quán)和收益權(quán)，取得了突出成效。中國農(nóng)村由生產(chǎn)隊體制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度變遷，使1978~1984年間的中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長約46.9%（林毅夫，1994）。隨著家庭承包責任制的逐步完善，農(nóng)民獲得的農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)逐步擴大，各種權(quán)利內(nèi)涵不斷增加。使用權(quán)年限逐步延長，農(nóng)民土地也逐漸產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)營。但是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的獲得則更加求穩(wěn),經(jīng)歷了一個從嚴格限制交易到逐步鼓勵交易的松動過程，且交易僅限于農(nóng)業(yè)用途（冀縣卿、錢忠好，2010）。1982年《憲法》規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

1986年《民法通則》規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?988憲法修正案提出：“任何組織或者個人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！庇纱?，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓才逐步得到法律認可，并逐漸為中央政策所鼓勵。2007年以來，國家層面不斷延長農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的時間，明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)[2010]1號）明確提出：“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”雖然土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的權(quán)能，經(jīng)過一系列法律的完善，已經(jīng)可以在市場上作為特殊商品進行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的形式主要是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，多部法律仍明令禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。如中華人民共和國《擔保法》第37條和《物權(quán)法》第184條均明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條明確：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效?！薄锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確宅基地不能用于抵押，但第62條的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這也是間接斷了抵押者的后路。但是相關(guān)法律的規(guī)定并不完全是鐵板一塊，其中也透露出對于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押的改革意圖。如為促進土地的適度規(guī)模經(jīng)營和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》第10條、32條和49條的規(guī)定明確了土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取多種方式流轉(zhuǎn)，如果是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，其土地承包經(jīng)營權(quán)還可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)?！段餀?quán)法》第184條在規(guī)定耕地、宅基地的土地使用權(quán)不能抵押的同時又規(guī)定“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。

三、我國農(nóng)村金融和農(nóng)村中存在的問題

對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革既能增加農(nóng)村金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)，培育涉農(nóng)金融機構(gòu)新的利潤增長點，使得更多的金融機構(gòu)關(guān)注農(nóng)村；也能夠合理配置和充分利用土地資源，促進農(nóng)業(yè)各生產(chǎn)要素的合理流動，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營。從而促進農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，擺脫農(nóng)村貧困陷阱。但是，目前我國仍然面臨農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村金融制度互相割裂、不能完全適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的問題。一是現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)村的有效金融需求。我國農(nóng)村中小企業(yè)、微型企業(yè)和種植大戶等多年面臨貸款難問題，他們?nèi)狈淤Y金和抵押擔保物，最大的存量資產(chǎn)就是耕地、宅基地和住房，由于無法抵押，這些資產(chǎn)就只能是死的資產(chǎn)，無法變現(xiàn)。而抵押則能盤活農(nóng)民的存量資產(chǎn)，使他們能夠通過正規(guī)渠道獲得貸款，從而豐富農(nóng)村金融信貸模式，吸引更多資金投入農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律文件的規(guī)定，限制了以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的有效性，導致土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保合同在法律上屬于無效合同，金融機構(gòu)就抵押物優(yōu)先受償?shù)脑V求無法獲得人民法院支持，法律上的不許可成為推行這一信貸創(chuàng)新品種的最大障礙。二是我國農(nóng)村金融供給仍然明顯不足。金融供給受到商業(yè)化趨利性的制約，中小商業(yè)銀行做大、農(nóng)村資金外流現(xiàn)象普遍，農(nóng)村金融市場缺乏競爭，專門服務(wù)農(nóng)戶和涉農(nóng)中小企業(yè)的中小金融機構(gòu)數(shù)量過少，農(nóng)村金融有效供給不足。另外，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營戶對信貸需求旺盛，而當前受經(jīng)營管理體制、資金實力等因素影響，加上貸款期限短、投向分散、規(guī)模小，農(nóng)村金融資金供給能力很難滿足規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的信貸資金需求。三是相關(guān)機制措施不夠完善，影響了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推廣進程。土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不及時、記載欠規(guī)范的現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在，導致土地的范圍不能準確界定，容易導致在行使抵押權(quán)時產(chǎn)生糾紛；獨立的土地價值評估機構(gòu)和科學的土地價值評估標準的缺乏，使土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性不能完全通過市場表現(xiàn)出來，影響到土地承包經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)抵押權(quán)時的再流轉(zhuǎn)。四是農(nóng)村社會保障體系不健全，使農(nóng)民仍然視土地為最后的生存保障，對金融機構(gòu)行使抵押權(quán)時，農(nóng)民將會產(chǎn)生失去土地和未來社會保障的擔憂，從而對通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲取貸款有所顧忌，影響該項業(yè)務(wù)的開展。

四、推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步拓寬農(nóng)村貸款抵（質(zhì)）押范圍，促進農(nóng)村經(jīng)濟金融可持續(xù)發(fā)展

我國多年來的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革通過賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)更多的權(quán)利內(nèi)涵，從而進一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，調(diào)動金融資金加大農(nóng)村投放。本文基于對農(nóng)村金融、農(nóng)村與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的理論分析，以及對我國農(nóng)村實踐經(jīng)驗的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)各地農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的實踐取得了突出成效，對于激發(fā)農(nóng)村金融作用、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。但是目前由于法律障礙及相關(guān)配套機制的不健全，土地產(chǎn)權(quán)除集體林權(quán)、荒地、水域、灘涂使用權(quán)等與農(nóng)民關(guān)系相對較少的產(chǎn)權(quán)能夠抵押外，耕地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)房使用權(quán)均不能抵押，抵押權(quán)改革面臨一系列困難。需要采取一系列可行性措施加強農(nóng)村與農(nóng)村金融發(fā)展。

（一）適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，逐步修改完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)法律法規(guī)。為使農(nóng)地抵押貸款更具現(xiàn)實意義，建議有關(guān)部門盡快修訂完善《土地管理法》、《擔保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī),使農(nóng)村享有土地占有、使用、收益、處理四種權(quán)益，允許土地承包經(jīng)營權(quán)用作抵押進行融資，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，為農(nóng)地金融制度奠定法律保障。

（二）改進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的體制機制和土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估。認真做好集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)具體情況把土地所有權(quán)明確到戶，奠定農(nóng)村金融制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。完善土地經(jīng)營權(quán)價值評估制度，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、評估、處置市場建設(shè)。建立土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。積極培育專業(yè)的產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)和產(chǎn)權(quán)價值評估的專業(yè)人才，探索建立客觀、公正、具有競爭性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場。

（三）在平衡地方財政力量和風險激勵效果的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險分散和補償機制。各級政府財政部門應(yīng)建立專門的貸款損失保障或補償機制，在貸款發(fā)生違約或金融機構(gòu)處置抵(質(zhì))押權(quán)出現(xiàn)困難時，實施抵(質(zhì))押物收購或進行貸款風險補償。

（四）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面覆蓋的農(nóng)村社會保障體系。要盡快減少耕地所過度承載的社會保障功能，完善落實農(nóng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、最低生活保障等政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面覆蓋的農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村社會保障制度改革的關(guān)鍵是必須盡快建立健全能夠覆蓋純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和失地農(nóng)戶這三種不同類型的農(nóng)民群體，并且能適應(yīng)他們較強流動性的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

（五）借鑒各國發(fā)展小額信貸的經(jīng)驗，通過允許農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押，建立符合中國實際的農(nóng)村小額信貸組織體系。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押，激活農(nóng)民手中最大的存量資產(chǎn)，降低小額信貸的風險，擴大小額信貸規(guī)模，從而為農(nóng)村金融的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。同時，要適度放寬對新型農(nóng)村金融機構(gòu)和非正規(guī)金融的準入限制，允許和規(guī)范非正規(guī)金融體系，促進民間融資健康有序發(fā)展，加快發(fā)展我國農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)。