導(dǎo)語(yǔ)：電子政務(wù)條塊分割問(wèn)題研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要當(dāng)前電子政務(wù)正如火如荼地在中國(guó)展開(kāi)，已成為政府改革的一種趨勢(shì)，雖然電子政務(wù)建設(shè)在近幾年取得了驕人的成績(jī)，但就目前的情況來(lái)看仍存在很多問(wèn)題，其中由于條塊分割導(dǎo)致的信息孤島、信息煙囪問(wèn)題尤為突出，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)呈現(xiàn)的十大趨勢(shì)時(shí)，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢(shì)中。通過(guò)探討條塊分割問(wèn)題產(chǎn)生的原因提出相應(yīng)的解決問(wèn)題的辦法。

關(guān)鍵詞條塊分割兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金信息孤島信息煙囪資源整合

1引言

電子政務(wù)是指政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的背景下，以提高政府辦公效率，改善決策和投資環(huán)境為目標(biāo)，將政府的信息、管理、服務(wù)、溝通功能向互聯(lián)網(wǎng)上遷移，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分隔的制約，向全社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)、規(guī)范透明和全方位的管理與服務(wù)。

縱觀我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展歷史，可以分為四個(gè)階段：一是20世紀(jì)80年代末的辦公室自動(dòng)化建設(shè)；二是1993年開(kāi)始的“三金工程”；三是1999年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中國(guó)電信等單位聯(lián)合發(fā)起的政府上網(wǎng)工程；四是以2002年8月中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱17號(hào)文件）為標(biāo)志的我國(guó)正式的真正意義上的電子政務(wù)戰(zhàn)略的提出。

自第17號(hào)文件印發(fā)以來(lái)，電子政務(wù)建設(shè)的框架和范疇基本確定，各級(jí)政府正圍繞“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”的發(fā)展重點(diǎn)有序展開(kāi)，各種局部性應(yīng)用、階段性成果如雨后春筍般地涌現(xiàn)，政府部門的IT基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)初具規(guī)模，中國(guó)信息化的進(jìn)程已從“信息資源建設(shè)”階段進(jìn)入了“信息資源管理”階段。

政府的信息化架構(gòu)有別于企業(yè)的樹(shù)型架構(gòu)，它既有橫向按行政劃分的各級(jí)政府部門，即所謂的“塊”電子政務(wù)；又有縱向按行業(yè)劃分的不同的各職能部門，即所謂的“條”?！皸l”電子政務(wù)主要包括“十二金”工程等行業(yè)主管部門的信息化建設(shè)，“塊”則包括了各級(jí)地方政府自身的信息化建設(shè)。“條”電子政務(wù)和“塊”電子政務(wù)相互交叉構(gòu)成了政府行業(yè)信息化的基本框架，“條”電子政務(wù)在地方政府層面必然受到“塊”電子政務(wù)的影響，而“塊”電子政務(wù)在行業(yè)管理部門又較大程度地受到“條”電子政務(wù)的影響。長(zhǎng)期以來(lái)的政府工作機(jī)制形成了部門權(quán)力化的意識(shí)，部門各自為政，軟件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集，數(shù)據(jù)不一致，也不能共享。“條條分割”使得老百姓辦理跨地區(qū)和跨部門事情時(shí)，出現(xiàn)辦事難、辦事煩的問(wèn)題。因此，整合電子政務(wù)信息資源，保證這些政務(wù)信息完整性、準(zhǔn)確性、實(shí)時(shí)性、分類組織的科學(xué)性和可訪問(wèn)性不僅是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息資源共享的核心問(wèn)題，而且也是現(xiàn)階段電子政務(wù)的首要任務(wù)。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在談到2006年我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)呈現(xiàn)的十大趨勢(shì)時(shí)，將信息資源整合明確地列入第六大趨勢(shì)中，他指出：“條條”信息化與地區(qū)信息化將實(shí)現(xiàn)互動(dòng)、良性發(fā)展。在2004、2005年之前，電子政務(wù)建設(shè)主要集中在“條”的建設(shè)上，但這兩年，尤其是2005年起，“塊”電子政務(wù)大有后來(lái)居上之勢(shì)。如何協(xié)調(diào)“條”“塊”之間的建設(shè)矛盾，如何解決由于部門利益引起的信息資源開(kāi)發(fā)利用的難題被提上了議程。

2“條塊分割”的主要原因

（1）造成“信息孤島”、“信息煙囪”現(xiàn)象的原因之一是來(lái)自第17號(hào)文件的內(nèi)、外網(wǎng)的概念與地方政府自己的內(nèi)、外網(wǎng)概念容易發(fā)生混淆，結(jié)果造成很多地方保密過(guò)度。

（2）強(qiáng)調(diào)部門利益，存在條塊分割現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制的原因和部門既得利益的驅(qū)使，造成信息資源的部門控制、條塊分割，缺乏有效共享，不同部門的多頭管理也形成了信息資源的重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資和信息不暢。

（3）急功近利，好大喜功。建設(shè)政府信息資源庫(kù)需要做大量基礎(chǔ)性的工作，需要長(zhǎng)期的規(guī)劃和強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)，重在長(zhǎng)期的有效積累和維護(hù)管理，要科學(xué)地整合各個(gè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合，依照存量共享，增量共建的原則，形成有效的數(shù)據(jù)報(bào)送和查詢功能。

（4）組織結(jié)構(gòu)和人才綜合素質(zhì)不適應(yīng)。許多單位注重信息技術(shù)部門的設(shè)置，而沒(méi)有信息加工、分析、利用的機(jī)構(gòu)設(shè)置。掌握信息技術(shù)的人員往往不掌握信息資源，反之亦然。

同時(shí)，還有必要了解電子政務(wù)信息資源的整合所涉及幾個(gè)層面：①信息資源層。該層包括政務(wù)系統(tǒng)外部信息資源和內(nèi)部信息資源，其中外部信息資源主要分布于以因特網(wǎng)為背景的眾多互相聯(lián)接的網(wǎng)站。包含著海量的信息。其信息具有來(lái)源廣，涉及面寬，反映最新發(fā)展的信息多，增長(zhǎng)速度快的特點(diǎn)。但同時(shí)存在信息分散，表層信息占絕大多數(shù)，重復(fù)率高、質(zhì)量參差不齊等缺點(diǎn)。另一部分是分布于內(nèi)網(wǎng)/專網(wǎng)及內(nèi)部文件服務(wù)器上的內(nèi)部信息資源，主要是關(guān)于政府部門內(nèi)部事務(wù)處理所產(chǎn)生的信息，主題范圍集中，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、公文運(yùn)行機(jī)制等原因，信息重復(fù)的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，同樣也存在大量表層信息；②信息整合處理層。該層為電子政務(wù)信息資源整合模型中的核心層，起著連接內(nèi)部資源和外部用戶的紐帶作用。通過(guò)信息收集、信息整合及信息分類等步驟將原始狀態(tài)的內(nèi)外部信息進(jìn)行全面收集，去粗取精，去偽存真;在對(duì)信息進(jìn)行序化和潔化的基礎(chǔ)上，通過(guò)自動(dòng)分類及知識(shí)挖掘等信息技術(shù)尋求信息的內(nèi)在聯(lián)系，達(dá)到信息整合的目的，實(shí)現(xiàn)信息的增值；③用戶使用層。用戶使用層是用戶與政務(wù)信息資源系統(tǒng)直接聯(lián)系的界面。由于政務(wù)信息具有安全保密性的特點(diǎn)，用戶使用政務(wù)信息必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的權(quán)限驗(yàn)證程序，在信息整合處理層和用戶使用層之間利用權(quán)限控制系統(tǒng)將兩層隔開(kāi)。根據(jù)用戶的不同權(quán)限，區(qū)分為使用政務(wù)信息的不同類型用戶，分別將其連接到外部政務(wù)信息門戶和內(nèi)網(wǎng)專網(wǎng)/內(nèi)網(wǎng)信息門戶，從而屏蔽了用戶與具體業(yè)務(wù)網(wǎng)站的復(fù)雜鏈接。

3電子政務(wù)資源整合的對(duì)策

當(dāng)前，針對(duì)信息孤島問(wèn)題，首要的工作是應(yīng)提高對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)，制定我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的整體規(guī)劃和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的建設(shè)；其次，采用先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，整合已有的信息資源和系統(tǒng)并嚴(yán)格按照規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行新的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。

（1）樹(shù)立以用戶為中心，以需求為導(dǎo)向的理念。根據(jù)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)的不同特點(diǎn)，研究“條塊分割”產(chǎn)生的信息煙囪、信息孤島等問(wèn)題，在建立人口庫(kù)、法人庫(kù)、自然資源和空間地理庫(kù)、宏觀經(jīng)濟(jì)庫(kù)這四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上引入CRM（客戶關(guān)系管理）的理念，深入了解用戶需求，把企業(yè)和公眾真正作為客戶，有針對(duì)性地開(kāi)展各項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用開(kāi)發(fā)工作，對(duì)其進(jìn)行管理和服務(wù)。

（2）搭建政府信息服務(wù)系統(tǒng)框架。對(duì)內(nèi)服務(wù)于政府公務(wù)員，對(duì)外服務(wù)于社會(huì)公眾與團(tuán)體。根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同設(shè)置不同的信息服務(wù)窗口。對(duì)內(nèi)則把內(nèi)部網(wǎng)站變成一個(gè)統(tǒng)一的界面和窗口，實(shí)現(xiàn)公文制作電腦化，公文流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化，為政府公務(wù)員的日常行政工作提供所需要的信息服務(wù)。對(duì)外通過(guò)整合政務(wù)信息系統(tǒng)，強(qiáng)化政府公共網(wǎng)站的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)“一站式”在線服務(wù)。

（3）建立各級(jí)政府信息管理機(jī)構(gòu)。電子政務(wù)的建設(shè)是一個(gè)一把手工程，首先領(lǐng)導(dǎo)必須從戰(zhàn)略層面支持這一工程的實(shí)施，要設(shè)立一個(gè)專人負(fù)責(zé)的信息管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)各級(jí)政府部門信息資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、制造、、服務(wù)等項(xiàng)工作，擁有信息收發(fā)整理和技術(shù)支持職能，也擁有信息管理和技術(shù)管理職能。要由開(kāi)發(fā)信息主管來(lái)負(fù)責(zé)信息處理管理創(chuàng)新，主要管理內(nèi)部的信息流內(nèi)外信息流的交換，確保信息在需要時(shí)能及時(shí)獲得，信息在內(nèi)部能實(shí)時(shí)共享，不斷推動(dòng)信息的增殖。

（4）明確定義內(nèi)外網(wǎng)概念，構(gòu)建數(shù)據(jù)交換中心。按照國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的三網(wǎng)規(guī)劃，數(shù)據(jù)交換中心需要全面解決好內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和公網(wǎng)的數(shù)據(jù)交換。一是內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)中央和副省級(jí)以上各部門間信息的上傳和下發(fā)。由于內(nèi)網(wǎng)所覆蓋的地域較廣，各地通信狀況不同，因此，數(shù)據(jù)交換中心必須提供極大的靈活性，支持廣泛的通信方式和協(xié)議。同時(shí)，由于各部門的建設(shè)情況不一致，采用的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)不盡相同，數(shù)據(jù)交換中心應(yīng)能支持異構(gòu)系統(tǒng)，保護(hù)用戶已有的資源和軟硬件投資。此外，數(shù)據(jù)交換中心主要用于基層業(yè)務(wù)信息采集，傳輸數(shù)據(jù)量較大，交換中心應(yīng)提供各種技術(shù)手段減少冗余數(shù)據(jù)的傳輸，以減輕網(wǎng)絡(luò)負(fù)載，保障數(shù)據(jù)傳輸?shù)母咝浴６峭饩W(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享，在外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換部分，應(yīng)著重考慮數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩裕乐狗欠ㄓ脩艚孬@或竊取信息。同時(shí)交換中心應(yīng)具有很高的擴(kuò)展性和開(kāi)放性，便于今后其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)方便的接入。三是公網(wǎng)數(shù)據(jù)交換需求。公網(wǎng)數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)政府部門和公眾之間的信息的雙向交流。在大多數(shù)政府機(jī)關(guān)，其業(yè)務(wù)信息并不能對(duì)公眾全部開(kāi)放，因此信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)必須分開(kāi)存儲(chǔ)，過(guò)濾后的業(yè)務(wù)信息應(yīng)能實(shí)時(shí)或定時(shí)發(fā)送到公網(wǎng)，為信息提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（5）繼續(xù)推進(jìn)以“三網(wǎng)一庫(kù)”，實(shí)施電子政務(wù)示范工程，同時(shí)加強(qiáng)電子政務(wù)人力資源的培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)工作。“三網(wǎng)一庫(kù)”即政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)、中央和地方政府及部門的辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)、以互聯(lián)網(wǎng)為依托的政府公眾信息網(wǎng)和政府系統(tǒng)共建共享的電子信息資料庫(kù)。同時(shí)，要加大電子政務(wù)人力資源培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)的力度，提高政府業(yè)務(wù)人員與開(kāi)發(fā)人員的業(yè)務(wù)融合及綜合開(kāi)發(fā)能力以及對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)等。

（6）從制度上確保打破信息資源的壟斷性，樹(shù)立權(quán)威性。樹(shù)立“公眾以公開(kāi)方式收集不到某部門應(yīng)該公示的信息，該部門就是失職”的新理念。將這一理念轉(zhuǎn)化為制度，條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化為法令，只有這樣才能使政府信息資源庫(kù)建設(shè)更加有效和充實(shí)。關(guān)鍵是集多方社會(huì)利益代表（包括人大、政協(xié)代表）的政治智慧，對(duì)“應(yīng)該公示的信息”進(jìn)行嚴(yán)格界定，一旦形成共識(shí)就要予以公開(kāi)披露，接受全社會(huì)監(jiān)督。

（7）在統(tǒng)一規(guī)劃下實(shí)現(xiàn)跨部門信息流和業(yè)務(wù)流的整合。理想的電子政務(wù)信息資源管理體系模式是建立統(tǒng)一的電子信息架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)最大限度地收集、存儲(chǔ)、管理信息資源內(nèi)容，并讓不同的信息在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)下進(jìn)行傳遞，使不同的信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化存儲(chǔ)及最充分的共享與管理。

信息整合及其重要性已被越來(lái)越多的人們所認(rèn)識(shí)和引用，信息系統(tǒng)中整合的含義源于早期集成的概念，而其現(xiàn)在的應(yīng)用范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了集成這一概念，具有更廣泛、更深刻的含義，它是依據(jù)信息化發(fā)展趨勢(shì)，在一定組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息資源進(jìn)行共享化、協(xié)調(diào)化，進(jìn)而拓展信息資源應(yīng)用領(lǐng)域和挖掘信息價(jià)值的管理過(guò)程。

信息資源整合對(duì)行政體制、管理機(jī)制、人員素質(zhì)、技術(shù)水平等方面有著較高的要求，不可能一蹴而就、一帆風(fēng)順，還有許多理論和實(shí)踐方面的問(wèn)題需要探索，還會(huì)面臨許多困難需要克服。建設(shè)信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)注意調(diào)動(dòng)各部門的積極性，有效利用現(xiàn)有的資源和標(biāo)準(zhǔn)化成果，從政務(wù)信息化的全局出發(fā)，努力清除傳統(tǒng)政府運(yùn)作機(jī)制的束縛和少數(shù)官員的守舊觀念，打破條塊分割和部門隔閡，整合政務(wù)信息資源，嚴(yán)格按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范構(gòu)建各個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，并注意搞好各數(shù)據(jù)庫(kù)之間的協(xié)同管理，防止產(chǎn)生新的“信息孤島”。

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