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新農村金融政策與金融包容的理想

2006年以來中國出臺了一系列促進農村金融發(fā)展的政策，即新農金政策。該政策意圖是扭轉城鄉(xiāng)金融發(fā)展失衡的態(tài)勢并努力促成金融包容社會的實現。新農金政策對于農村金融服務市場準入的調整體現在兩個方面。一方面，新政放寬投資農村金融機構的資本限制，為包括民間資本在內的資本進入農村金融服務領域開綠燈。另一方面，新政下調注冊資本門檻，為新型農村金融機構的設立提供綠色通道。按照金融法律規(guī)定，在中國境內設立銀行類機構，如果是全國性的商業(yè)銀行最低注冊資本為10億元，而城市商業(yè)銀行為1億元。即使是農村商業(yè)銀行，現行法律規(guī)定也需要最低5000萬元人民幣的注冊資本。相比之下，新農金政策對于新型農村金融機構的注冊資本門檻大大降低，設立村鎮(zhèn)銀行，在縣(市)不低于300萬元，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不低于100萬元;而信用合作組織，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不低于30萬元，行政村不低于10萬元;農村合作銀行不低于1000萬元。低門檻政策并沒有降低機構監(jiān)管，新農金政策規(guī)定，設立村鎮(zhèn)銀行必須至少要有一家國內銀行業(yè)金融機構作為主要或者唯一發(fā)起人，且持股比例不得低于20%。另外，新農金政策也對單一自然人、單一其他非銀行企業(yè)及其關聯方持有新農金機構股份比例作出了上限規(guī)定，即前者不得超過10%，后者不得超過20%。針對20世紀90年代國有銀行紛紛撤離農村造成三農金融進一步失衡的情況，這次新農金政策在金融業(yè)發(fā)展與監(jiān)管方面引入了掛鉤制度。為了打破金融業(yè)發(fā)展上存在的一些地區(qū)強者愈強弱者愈弱的金融失衡狀態(tài)，銀監(jiān)會［2009］72號文件提出新型農村金融機構設置的掛鉤制度。掛鉤政策的初衷是，發(fā)起人在經濟發(fā)達地區(qū)設立新型農村金融機構也需要同時到欠發(fā)達或者落后的國定貧困縣等地方設立相應的新農金機構。由此可以極大解決中西部尤其是老少邊窮地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構空白的緊迫問題。農村金融機構準入門檻降低是一種制度創(chuàng)新，但僅有這種制度創(chuàng)新還無法從根本上解決三農金融失衡與發(fā)展嚴重不足這一瓶頸問題。所以，中國中央銀行及其他金融監(jiān)管部門大力助推涉農金融服務的創(chuàng)新，尤其是金融產品與服務模式的創(chuàng)新，如金融監(jiān)管部門推進農產品期貨交易的金融工具、農村各類小額信用貸款及微型金融等產品創(chuàng)新。為了促進農村金融服務創(chuàng)新，金融監(jiān)管部門在機構并購重組、支付體系、農村信用體系建設、貨幣政策等多個方面協(xié)調配合，多方合力助推新農金創(chuàng)新。所有這些創(chuàng)新及政策配套都是為了解決三農金融服務空白與金融機構空白的問題。所以新農金創(chuàng)新不僅是金融業(yè)為了自身發(fā)展與追逐利潤的自發(fā)行為，也是落實國家新農金政策的根本保障。有鑒于涉農尤其是農村金融存在高風險的實際，為了實現新農金的預期目標，財政部與國家稅務總局出臺了多項財稅優(yōu)惠政策。具體優(yōu)惠體現在以下方面:涉農信貸年度增長達到一定程度，國家依照新農金機構上一年度貸款平均余額的2%給予補貼;對于縣域金融機構或涉農貸款利息收入免征營業(yè)稅，所得稅以90%計入;新農金貸款撥備的預提準備金允許在金融機構計算所得稅前予以扣除。這些補貼與優(yōu)惠目的是為了給初創(chuàng)時期的新農金機構提供支持。

新農金政策的實踐與中國金融包容的現實

新農金政策帶來了三農金融服務的新天地并產生了積極效果。截至2011年年底，全國共有新農金機構網點911個，其中村鎮(zhèn)銀行850個，貸款公司16個，農村資金互助社45個，這種發(fā)展態(tài)勢自從2009年銀監(jiān)會出臺三年發(fā)展規(guī)劃以來尤為顯著。新農金政策使得廣大農村地區(qū)完全沒有基礎金融服務以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構空白問題得到大大緩解。根據銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2011年底，全國金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)從啟動時(2009年10月)的2945個減少到1696個，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎金融服務雙覆蓋的省份(含計劃單列市)從2009年10月的9個增加到24個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎金融服務2010年底就已經覆蓋全國。上述成績顯然是21世紀初金融改革的成就。然而，不可否認的是，新農金在整個銀行類金融體系中幾乎可以忽略不計。2011年新農金從業(yè)人員占整個銀行類從業(yè)人員的0.37%，新農金資產占銀行類資產的0.21%。同時，即使新農金的分布也跟正統(tǒng)金融業(yè)一樣呈現出地區(qū)差異大、中西部嚴重失衡的態(tài)勢。2011年底北京等東部11個省份平均擁有30家新農金網點，而山西等8個中部省份擁有35個網點，新農金網點平均最少的西部12個省份平均只有23家網點，西藏地區(qū)截至2011年底沒有一家新農金機構。2009年中國銀監(jiān)會向外公布了新農金三年發(fā)展藍圖。截至2011年年底全國31個省份只有吉林等7個省份完成了新農金機構開設計劃，實際執(zhí)行結果與計劃相差甚遠的有河北、河南、山東、云南及新疆等省份(見圖1)。從新農金整體數量而言，原計劃2009—2011年新增1294家(含村鎮(zhèn)銀行1027家、貸款公司106家、農村資金互助社161家)，實際情況是截至2011年年底只有635家村鎮(zhèn)銀行、10家貸款公司和46家農村資金互助社，總計691家。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司以及農村資金互助社三年藍圖完成率分別為51.7%、1.9%、22.4%*。30多年來，尤其是銀監(jiān)會成立的10年來，中國銀行業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，2011年比2003年銀行業(yè)資產規(guī)模增長4倍，年均增長近20%。資產增長的同時銀行業(yè)資產質量更得到了極大提升。2005年銀行業(yè)不良資產率為8.6%，2011年底已經降為1%。銀行業(yè)的良好發(fā)展態(tài)勢在全球銀行業(yè)排名中得到體現，2012年中國銀行業(yè)首次有4家銀行同時進入全球10大銀行之列，而全國有104家銀行進入全球1000家大銀行之列①。這表明中國銀行業(yè)整體實力得到極大提高，金融體系已經進入較快發(fā)展階段。與發(fā)達國家及其他新興市場國家相比，中國還有較大差距。事實上，在主要金融包容指標方面，中國與收入水平處于高中級組的國家平均水平相差不遠，甚至很多指標比同屬于金磚五國的其他四個國家要好，但是與發(fā)達國家即高收入組的國家相比就要遜色許多。如使用ATM機方面大大落后于發(fā)達國家、金磚五國中的巴西、俄羅斯、南非等，而且也落后于高中級收入組國家的平均水平*。顯然，表1數據反映出來的金融包容性與中國經濟增長的驚人成就相比嚴重不匹配?？傊鹑诎?a href="http://www.jrctt.com/lunwen/jinronglunwen/xjrlw/201305/552067.html" target="_blank">社會在中國還沒有完全實現，30多年的改革開放以及最近6年的新農金政策并沒有從根本上扭轉中國三農金融滯后的狀態(tài)。我國政府及金融監(jiān)管部門的新政與理想與現實經濟與金融發(fā)展存在較大偏差。

理想與現實差異的根源

20世紀80年代中后期，在中國金融改革開放初期各種金融機構在全國鋪設網點，90年代伴隨著企業(yè)化經營，主要銀行紛紛離開農村并向城市集中。2006年出臺的新農金政策既是對90年代金融改革開放的矯正回爐，又是適應新農村建設的時代需要。當然，這種矯正著力點顯然在于探索建立符合三農實際的新金融體系。因而，新農金政策應該具有極強的導向性。三大因素造成新農金政策理想與實現脫節(jié)。市場需求是最好的發(fā)展導向器，新農金機構要在中國生存就必須滿足新時代三農尤其是農戶的金融需求。筆者調查發(fā)現，由于自身以及監(jiān)管等原因，新農金機構如村鎮(zhèn)銀行提供的業(yè)務非常簡單，僅是存取及貸款，僅僅開辦這些業(yè)務并不比農業(yè)銀行、農村信用社有優(yōu)勢?，F在農戶最需要的農村金融服務是投資理財，在被調查者中超過三分之一的人認為他們的投資理財服務沒有得到滿足。此外，結算與貸款也是受訪者認為沒有得到滿足的主要金融服務。事實上，金融監(jiān)管部門已經認識到三農金融服務不但需要放寬市場準入門檻，而且要打好金融基礎設施，鼓勵包括新農金在內的涉農金融服務企業(yè)創(chuàng)新金融產品與金融服務模式。但是，囿于新農金機構自身特點，它們所提供的產品與服務模式遠遠滯后于三農金融需求。沒有切實滿足農戶的金融需要，新農金生存空間就非常狹小。反過來又會對準備進入新農金機構與市場的投資者造成負面影響，從而降低投資激情與愿望。由此不難看出，為何金融監(jiān)管及國家財稅部門出臺了大量的優(yōu)惠政策，但新農金機構的“三年規(guī)劃”落實卻大大低于預期。盡管新農金政策已經推出6年，新農金機構發(fā)展也取得了一定成績，但是在廣大農戶意識中并沒有得到很好的認可。根據調查，對新農金機構非常了解的受訪者只有一成，一點不了解的比例高達34.78%。同樣，對于2006年以來國家及金融主管部門的新農金政策，完全了解的人數比例也只有13.86%，而一點不了解的比例達到22.77%。這表明新農金政策以及新農金機構雖然已經推進6年多，但還沒有成為新農村建設的主要金融力量。由于新農金政策及新農金機構沒有得到廣泛認知，所以新農金的出現并沒有從根本上扭轉三農金融失衡的局面，或者說政府致力于構建與新農村建設吻合的金融包容社會還有較長的路要走。事實上，這種“被認識”的新農金也反映出其對農戶經濟福利作用甚微上:在接受新農金服務的受訪者中，13%的人認為新農金貸款沒有對其家庭的經濟福利產生顯著影響，66%認為影響不大。新農金政策設計者的初衷以為，只要政府放寬新農金市場準入門檻就會向政策制定者預期方向發(fā)展。然而政策出臺3年后卻發(fā)現，解決農村金融服務問題的任務依然艱巨，新農金機構在三農金融服務體系中作用不顯著。為了進一步發(fā)揮新農金政策的作用，切實提高農村地區(qū)尤其是中西部邊遠地區(qū)及國定貧困地區(qū)金融服務水平，真正解決金融服務或者機構空白問題，銀監(jiān)會再次出臺新農金重要政策，引入“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”等金融監(jiān)管措施*?！叭龗煦^”的政策意圖在于確保金融業(yè)發(fā)展更趨于均衡、消除三農尤其是落后農村地區(qū)的金融服務空白。然而這一政策有一個明顯的缺陷，即在推動中國走向更加包容的金融社會過程中對經濟價值規(guī)律或者說市場機制的作用關注不夠。20世紀90年代國內大銀行紛紛撤離農村地區(qū)的一個根本原因是三農金融服務成本大，經營壓力更大，甚至很多縣以下基層網點連年虧損。縱觀過去30年金融業(yè)發(fā)展歷程及經驗，中國銀行業(yè)的市場化改革發(fā)展取得了一定成績?，F在，金融監(jiān)管者又通過行政措施要求金融業(yè)在推動新農金政策落實上貫徹“三掛鉤”，這無疑與銀行業(yè)的市場化改革與市場機制相違背?！叭龗煦^”側重于宏觀與政策意圖，但是對經濟與市場機制關注不夠。最終的結果是國內主要銀行缺乏參與新農金機構設立的興趣，而“三年規(guī)劃”也就難以落實?？傊?，政策雖有利于金融包容，但在一定程度上卻影響到金融業(yè)改革的方向并不利于銀行業(yè)做強做大，中國銀行業(yè)在一定程度上甚至會陷入兩難境地:要么他們不申請在發(fā)達地區(qū)設立分支機構以及新農金機構，這樣會消弱其發(fā)展?jié)摿?要么他們按照“三掛鉤”要求設立機構，而其在落后地區(qū)設立的新農金機構則可能重回過去裁撤機構的老路*。

建設金融包容社會的深層次思考

新型農村金融機構作為建設金融包容社會的一項重要措施無疑取得了一定成績。但是，新農金并沒有從根本上扭轉三農金融服務不足問題，金融包容社會相對于發(fā)達經濟體而言依然有很大差距。筆者認為，以新農金為切入點，把中國金融包容推向一個更高層次，采取以下舉措非常迫切。摸清中國金融包容的真實狀況，制定金融包容的國家行動戰(zhàn)略并每半年向外金融包容事業(yè)進展的監(jiān)督報告。就金融包容的真實情況而言，中國政府在數據采集上大大落后于發(fā)達國家與其他發(fā)展中國家。鑒于此，需要迫切了解金融包容的真實現狀并據此制定金融包容行動戰(zhàn)略與落實計劃。中國人民銀行應該聯合其他金融監(jiān)管部門對金融包容的真實情況進行一次全國性大普查。為了推動金融包容，中央銀行應每半年定期向外公布金融包容的發(fā)展報告，發(fā)現差距、尋找經驗，并落實到發(fā)展國家金融包容戰(zhàn)略的行動規(guī)劃中。國家進一步推進三農金融服務基礎設施建設，為新農金機構生存提供良好的經營舞臺。加快推進農村現代化支付體系建設，在主要人口居住區(qū)普及ATM機與POS機，前期安裝費用由中央財政支付，后期維護費用20%由縣轄內金融機構支付、80%由中央財政在全國金融業(yè)所得稅收入中列支;進一步建立健全三農尤其是農戶保險體系，從而降低三農受自然災害、氣候變化的不利影響，為降低涉農銀行業(yè)不良資產提供后方支援;進一步推進農村信用文化建設，改進農戶信用缺失問題。鑒于“三掛鉤”政策在實踐中并沒有很好落實，而且有違銀行業(yè)市場化改革取向，金融監(jiān)管部門可以廢除這一政策。為了鼓勵設立新農金機構，金融監(jiān)管部門需要進一步放開市場準入:允許民間資本自主設立新農金機構，廢除需要銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人的規(guī)定;進一步放開自然人及企業(yè)持有新農金機構股份限制，允許持股比例放寬到50%～80%。財稅部門需要進一步明確稅收優(yōu)惠措施，把對新農金財稅優(yōu)惠政策永久化，而非目前3～5年的短期化做法。為了促進新農金機構設立及長期扎根三農，國家可以發(fā)行特別國債，所得用于贊助在落后農村地區(qū)設立新農金機構。如可以規(guī)定設立村鎮(zhèn)銀行國家配套補助50～100元，分3年撥付;設立貸款公司國家配套補助20萬元。所有這些補助專門用于新農金機構人員培訓、技術改進、產品開發(fā)以及網點建設。

本文作者：郭建偉徐寶林工作單位：江南大學商學院