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一、會計準則制定權歸誰：財政部還是證監(jiān)會

會計準則制定權屬于政府，這是由會計準則作為市場競爭的重要規(guī)則具有經(jīng)濟后果、涉及有關各階層利益調整的性質所決定的。維護市場的有序、有效競爭，充當市場競爭的裁判和警察是現(xiàn)代政府的重要職能。因而，政府當然有權也應當制定市場競爭規(guī)則。因此，會計準則制定權應當屬于政府。但是，應當歸政府的哪一個部門呢？具體來說，是歸財政部門還是證券監(jiān)管部門呢？這個問題的解決在理論上取決于人們對會計目標與作用的認識。傳統(tǒng)上，我國會計是基于受托經(jīng)濟責任關系產(chǎn)生的。會計目標是為了明確受托責任，維護受托責任關系的有效性。會計作用主要是保證國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值，保證國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，保證國家稅費的及時、足額課征。國家財政部門是會計信息的主要使用者和受益者，因而，會計工作主要是國家財政工作的基礎，會計工作和會計人員的管理權歸財政部門，會計準則制定和權屬于會計工作管理權的重要組成部分，自然而然地這種權力就屬于政府財政部門。

但是，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、資本市場的發(fā)達、上市公司的增加、國有企業(yè)的減少、商業(yè)銀行的公司化、資本投資的公眾化，會計目標和作用將逐步發(fā)生變化，會計將更多地服務于企業(yè)投融資活動，會計目標將更加傾向于決策有用觀，參與投資和融資的組織和個人也將成為我國會計信息的重要使用者。但是，我國仍將是一個公有制為主體的國家，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的主體，保證國有資產(chǎn)保值、增值，保證國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，保證國家稅費及時、足額課征仍是我國會計的重要職能。同時，非上市公司在未來相當長的時間里仍將是我國企業(yè)的多數(shù)，保證各類企業(yè)會計工作有一個正常、有效的秩序，保證所有會計人員都有合格的品德和業(yè)務素質仍將是一項重要的行政管理目標。因此，今后我國會計將不僅是國家財政的基礎，而且是市場運行特別是資本市場運行的基礎。證監(jiān)會作為證券市場的主要監(jiān)管者應當與財政部共享會計準則制定權，在一個相當長的時期里準則制定可以財政部門為主，證監(jiān)會派人參加，待我國資本市場擴大到一定程度后，再逐步過渡到以證監(jiān)會為主、財政部為輔的體制上去。

二、由誰具體行使會計準則制定權：政府還是民間組織

政府的權力可以由政府自己行使，也可以由政府授權其他組織行使，政府只保留必要的監(jiān)管權，如政府委托國有企業(yè)經(jīng)營管理國有資產(chǎn)，政府只保留重大決策權和經(jīng)濟監(jiān)督權，就是政府授權管理的典型例子。雖然會計準則屬于市場競爭的重要規(guī)則，但市場競爭規(guī)則又有法律法規(guī)、行政規(guī)章和公允慣例等多種性質。如果認為會計準則是法律法規(guī)，則應由政府親自制定。因為法律法規(guī)是由國家和政府制定并強制執(zhí)行的，以權利義務的雙向規(guī)定為調整機制，調整人們行為關系的規(guī)范。由于會計準則并不規(guī)定權利義務，因而，不屬于法律法規(guī)的范疇。如果認為會計準則是行政規(guī)章（目前我國財政部所持有的就是這種觀點），則仍應由政府親自制定。因為，行政規(guī)章是有關行政機關依法制定的事關行政管理的規(guī)范性文件的總稱。由于會計準則不僅事關政府對會計工作和會計人員的行政管理，而且由于會計準則具有經(jīng)濟后果性，因而它還事關政府、企業(yè)及其他各方的利益調整，所以在分權制民主政體國家中，它不應由政府單方面說了算，即不應完全作為行政規(guī)章由政府單方面制定。如果認為會計準則是公允慣例，則應由民間組織制定。公允慣例是為了均衡有關各方的利益，有關各方所共同認可和自覺遵守的由獨立組織所制定和頒布的公允做法。在集權制民主政體的國家中，由于會計準則往往是由行政部門如財政部門、證券監(jiān)管部門等強制要求執(zhí)行的，并非企業(yè)完全自覺遵守執(zhí)行的，所以，會計準則也不完全屬于公允慣例。因此，在我國目前體制下，會計準則的性質是難以確定的，會計準則的制定和頒布權應由誰行使，也難以從準則的性質推導出來。企業(yè)會計準則的制定和頒布權是政府親自行使還是委托其他組織行使，主要取決于用哪種方式行使這些權力的效率更高。行使企業(yè)會計準則的制定和權的效率主要取決下列因素：

1．國家政體：分權還是集權。我國是中國共產(chǎn)黨領導下的人民民主專政政體，其實質仍屬集權政體。實踐已經(jīng)證明，這種政體是適合我國國情的、成功的和有效的，是我們應當堅持的。由于在集權政體下，民間組織缺少權威和經(jīng)費保障，政府各部門之間的關系可以通過更高級別的行政機關或人員進行有效干預和協(xié)調，盡管這種干預和協(xié)調有時不一定很合理，但往往有較高的效率。在集權政體下，政府一般比民間組織辦事效率更高，會計準則由政府制定會更為有效。

2．政府規(guī)模：小政府還是大政府。小政府就應當盡量少管事，能委托民間組織做的都盡量委托民間組織去做，能通過司法程序管制的就盡量通過司法程序管制，各項慣例型市場經(jīng)濟規(guī)則的制定，包括會計準則的制定、會計人員資格能力的認定都委托給民間組織進行。但我國實行的是大政府，能政府管的事就盡量由政府來管，甚至一些不應由政府管的事也由政府管了。行政權力很大，司法權力較小，民間協(xié)調權力更小，只能作為行政權力的補充。像會計準則制定和頒布這樣既可由政府也可由民間組織行使的權力，顯然應當由大政府來行使。

3．經(jīng)費來源：公司還是政府。如果企業(yè)強烈意識到會計準則的經(jīng)濟后果，愿意支付經(jīng)費進行博弈，會計準則制定經(jīng)費可直接來自使用準則的企業(yè)資助，則會計準則制定就應當由民間獨立組織進行。但我國企業(yè)目前對會計準則的經(jīng)濟后果普遍不敏感，參與會計準則制定博弈的意識普遍不強，要求資助和影響會計準則制定的企業(yè)還不多，會計準則的制定經(jīng)費還只能由財政負擔。因此由政府制定準則，經(jīng)費才能更有保證。

4．政府與企業(yè)的關系：平等協(xié)商還是領導與服從關系。在市場經(jīng)濟活動中，如果企業(yè)和政府是平等協(xié)商的利益主體，企業(yè)會計準則就應由獨立的民間組織制定。但是，目前我國的政府與企業(yè)在市場經(jīng)濟活動中實質上是領導與服從的關系，是管理與被管理的關系，國家利益優(yōu)先是我國實際存在的處理國家與企業(yè)之間關系的基本原則。因此，在這樣的關系下，由政府來制定、頒布和監(jiān)督實施企業(yè)會計準則就更為有效。

5．歷史傳統(tǒng)：政府定規(guī)范還是民間定規(guī)范。我國的社會和經(jīng)濟活動規(guī)范歷來都是由政府制定的，在人們的意識中只有政府定的規(guī)范才是有權威性的。特別是在我國人民民主專政體制下，政府更能合理平衡各方面的經(jīng)濟利益。因此，由政府來制定、頒布企業(yè)會計準則，公眾更容易接受和遵循，因而會更有效率。很顯然，目前情況下，我國會計準則的制定權只能由政府來行使。隨著我國政治體制的改革，市場經(jīng)濟的發(fā)展，公司經(jīng)濟實力的提高及公眾對會計準則有經(jīng)濟后果的意識的形成，在不久的將來，由政府授權獨立民間組織制定企業(yè)會計準則也許是可行和必要的。