導語：林場森林資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀與對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國有林場森林資源是構(gòu)成我國森林資源的主體形式，在保障國家木材戰(zhàn)略儲備，保護生態(tài)環(huán)境，促進精神文明進步，發(fā)展各地經(jīng)濟建設等方面發(fā)揮著重要的作用，對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義"。特別是黨的十八大將生態(tài)文明建設列入“五位一體”的戰(zhàn)略目標后，森林資源已成為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定、保持經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎和條件。依法加強對國有林場的森林資源資產(chǎn)管理和體制建設意義重大"’&。本文針對貴州省扎佐林場森林資源資產(chǎn)現(xiàn)狀、森林資源資產(chǎn)管理中存在的問題和矛盾進行探討，提出對策及建議，為國有林場森林資源資產(chǎn)管理水平升級提供借鑒。

1貴州省扎佐林場森林資源資產(chǎn)現(xiàn)狀

貴州省扎佐林場（以下簡稱扎佐林場）始建于1958年，直屬于貴州省林業(yè)廳，所轄林區(qū)分布于貴陽市修文、息烽、開陽三縣和白云、烏當兩區(qū)以及黔南州惠水縣?，F(xiàn)有在冊職工431人（其中在職職工148人，離退休職工283人），臨聘護林承包人員48人。林場經(jīng)營林地總面積為10217．55公頃。其中，有林地7589．4公頃，占林地面積的74．28％；疏林地16．57公頃，占林地面積的0．16％；灌木林地1290．94公頃，占林地面積的12．63％；未成林地866．2公頃，占林地面積的8．48％；苗圃地17．76公頃，占林地面積的0．17％；無立木林地108．99公頃，占林地面積的1．07％；宜林地234．39公頃，占林地面積的2．29％；林業(yè)輔助生產(chǎn)用地93．3公頃，占林地面積的0．91％。森林覆蓋率88．6％，林木蓄積32．4萬立方米。

2扎佐林場森林資源資產(chǎn)管理中存在的問題和矛盾

建場五十多年來，通過幾代林場人的艱辛勞作，林場為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、木材供應作出了巨大貢獻，取得很好的成效。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，林場在森林資源資產(chǎn)管理中的諸多矛盾和問題也隨之暴露出來。

2．1林地爭議和林權(quán)糾紛

改革開放后，農(nóng)村集體土地實行承包制。1980年，開展了集體山林的“林業(yè)三定”工作。因時間緊、程序要求不嚴、工作方法簡單等因素，致使這個“務實惠民”的政策，成為林地爭議和林權(quán)糾紛的導火索。但其真正的成因，應追溯到上世紀五十年代。當時，村集體或個人持有《集體山林所有證》或《社員自留山證》的森林資產(chǎn)，大部分被劃歸集體，并形成國有林場森林資產(chǎn)，由林場經(jīng)營管理。但因部分工作人員責任心不強，工作粗放，導致相當一部分已套印縣人民政府公章的空白《集體山林所有證》、《社員自留山證》，留存于當時的公社、大隊、甚至生產(chǎn)小隊或個人家中。當時由于社會經(jīng)濟不發(fā)達，集體或個人對森林資源資產(chǎn)的訴求權(quán)利意識不強等因素，未引起林業(yè)主管部門和林場的重視。隨著改革開放的深入，周邊的集體和個人開始與林場發(fā)生林地爭議和林權(quán)糾紛。1990年，全國開展國有林確權(quán)發(fā)證工作時，雖然也對“林業(yè)三定”時期的錯誤，進行了糾正和明確，但具體工作開展時，對出現(xiàn)的錯誤糾正力度不夠，對錯發(fā)的《集體山林所有證》和《社員自留山證》沒有進行注銷或申明作廢，也未對留存在民間的空白《集體山林所有證》和《社員自留山證》進行清理和收繳，形成了一山多證、證地不符、界線不清等現(xiàn)象，進一步埋下了糾紛的隱患。近年來，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，林權(quán)糾紛更加凸顯，雖然國有林地劃定了生態(tài)紅線和保護等級，但村集體、組集體、個人都以“林業(yè)三定”時期所填發(fā)的《集體山林所有證》或《社員自留山證》，對國有林場經(jīng)營管理林地的范圍提出爭議，并進一步發(fā)展為強行占有國有林場土地，矛盾日益尖銳。具體體現(xiàn)為：一山多證現(xiàn)象并強行占地，即林場與村、組集體或個人雙方都持有同一山林的林權(quán)證，村民據(jù)證占地；二是林場持有林權(quán)證，村、組集體或個人沒有林權(quán)證，而村民認為有爭議，并聚眾強行占地；三是雙方都沒有林權(quán)證，雖然一直由林場經(jīng)營管理，村民也聚眾強行占地。四是村委找借口刁難林場，聚眾制造混亂直接破壞林地改變林地現(xiàn)狀的；五是個人隱蔽性的逐步蠶食。如2016年2月，龍場鎮(zhèn)某村組織村民，在林場冷水溝分場涼風臺林區(qū)，強行改變林地現(xiàn)狀，種植經(jīng)獼猴桃，面積有約7公頃；又如2012年12月，扎佐鎮(zhèn)某村組織全村各戶，一家出一人，強行用挖掘機在林場煤箐溝、煤水田林區(qū)破壞林地栽植彌猴桃，面積有約14公頃。

2．2林場與周邊社會關(guān)系復雜

由于國有林場的特性，往往與集體村寨、農(nóng)地、農(nóng)田相互交錯、縱橫交替，如扎佐林場所轄林區(qū)，就涉及自然村54個，自然組200多個，林區(qū)周邊社會關(guān)系復雜。林區(qū)在經(jīng)營管理過程中，難免與眾多集體土地、農(nóng)田經(jīng)營者發(fā)生糾紛和矛盾。加之扎佐林場跨越修文縣、開陽縣、息烽縣、白云區(qū)、烏當區(qū)、惠水縣四縣兩區(qū)，管理成本較高，如森林資源確權(quán)發(fā)證、森林資源二類調(diào)查、林地變更等工作必需與六個縣（區(qū)）的縣級林業(yè)主管部門分別對接資料和數(shù)據(jù)。森林防火、森林病蟲害防治、林木盜伐、毀壞林地開荒、開礦等方面，需要與12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，形成聯(lián)動互動機制，進一步增添了森林資源資產(chǎn)管理的難度。如果各級政府分管林業(yè)具體工作的領(lǐng)導，對待生態(tài)發(fā)展、生態(tài)需求、林業(yè)建設的重要性和必要性方面的看法不相同，認識不統(tǒng)一，就難免會造成在資源資產(chǎn)管理工作的協(xié)調(diào)方面跌宕起伏、忽冷忽熱的局面，無法達成森林資源資產(chǎn)管理社會擔責的共識。

2．3林場職工待遇低

長期以來，林場的社會地位較低，職工收入少，待遇差。扎佐林場從1958年建場以來，職工群眾一直居住在低矮的木屋建筑里，直到2013年國家實施危改房工程后，職工才居住條件才得到改善。在工資待遇方面也一直處于低收入水平，在績效工資改革以后，職工工資才有了保障，但林場職工的其它福利，如目標考核獎，公積金、增量、存量補貼等方面，仍然與同地區(qū)的其他人員相差較大。

2．4森林資源保護與開發(fā)利用的矛盾

近年來，在“工業(yè)強省”、“大數(shù)據(jù)、大健康戰(zhàn)略”思想的指導下，工業(yè)性建設用地需求不斷加大，森林資源資產(chǎn)管理與開發(fā)利用的矛盾突出，地26處貴陽市北面30公里的扎佐林場首當其沖。區(qū)域經(jīng)濟追求強縣（區(qū)）戰(zhàn)略，各種類型的企業(yè)紛紛上馬，導致了土地緊張，一些地方政府就想在林地上下功夫、打主意，先是不經(jīng)過林業(yè)主管部門或森林生產(chǎn)經(jīng)營單位同意，對片區(qū)（包括林地在內(nèi)）作超大范圍的總體規(guī)劃，然后分步實施，美其名為林業(yè)要對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展作貢獻、作服務；更有甚者，采取先上車后補票的辦法占用林地。

3森林資源資產(chǎn)管理的對策及建議

3．1建立健全國有林場森林資源資產(chǎn)管理體制

3．1．1保障國有林場性質(zhì)地位國有林場的建立源于建國初期，六十年代得到較大的充實和發(fā)展。目前，林場的性質(zhì)“五花八門”，有全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、企業(yè)、半企業(yè)、聯(lián)營等等，由于投入不同，林場人員的收入差距較大，對森林資源資產(chǎn)管理的主動性和積極性也明顯不同，管理效率受到影響。因此，建議除省直屬的國有林場外，有一定規(guī)模的林場應建成統(tǒng)一性質(zhì)的全額拔款事業(yè)單位，劃歸為市（州）管理，取消縣級以下國有林場，實行垂直管理，統(tǒng)一資金劃拔和投入，進一步改善現(xiàn)有國有林場待遇，穩(wěn)定職工隊伍，確保森林資源可持續(xù)發(fā)展。3．1．2明晰森林資源資產(chǎn)權(quán)屬加強森林資源資產(chǎn)管理，必須做到產(chǎn)權(quán)明晰，否則管理起來困難重重。我國現(xiàn)有體制下的森林資源產(chǎn)權(quán)有兩種，即國有和集體，權(quán)屬確認依據(jù)是1980年進行的林業(yè)三定工作核發(fā)的《集體山林權(quán)證》和《社員自留山證》、1990年開展的國有林確權(quán)發(fā)證工作核發(fā)的《國有山林權(quán)證》、2008年集體林權(quán)制度改革后，統(tǒng)一核發(fā)的《中華人民共和國林權(quán)證》。當前因林權(quán)糾紛、林緣交叉、邊界不清等諸多因素，森林資源資產(chǎn)管理者所持有的證件形式五花八門，并未統(tǒng)一。為做到責權(quán)統(tǒng)一，保障資源安全。必須做到：一是按照《森林法》的規(guī)定，由縣級人民政府統(tǒng)一換發(fā)所有涉及森林資源資產(chǎn)的證書為《中華人民共和國林權(quán)證》，實行統(tǒng)一管理，規(guī)范為統(tǒng)一法定依據(jù)，確保所有者的絕對權(quán)利；二是對爭議林地按照《林地林木爭議處理辦法》的規(guī)定，由地方人民政府調(diào)解處理；三是對一山多證，證地不符，林相不對的林地，由地方人民政府組織相關(guān)部門認真核查，及時裁定；四是積極引導林地爭議雙（多）方向人民法院提起訴訟確定權(quán)屬。

3．2強化林業(yè)執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)和水平

我國自1984年《森林法》實施以來，林業(yè)執(zhí)法人員在保護和打擊破壞森林資源的行為方面作出了巨大貢獻，充分發(fā)揮了執(zhí)法隊伍的主力軍作用。但是在隊伍建設方面，缺乏靈活性。扎佐林場自1984年森林公安隊伍建立以來，隊伍里的人員很少變動，新鮮血液很少，一是人員嚴重不足，沒滿編運行；二是年齡偏大，新進人員很少；三是缺少交流、輪換機制，隊伍嚴重出現(xiàn)厭倦現(xiàn)象，進取心不足。由于這些問題的存在，使很多案件查而無果，造成積累太多，打擊效果不明顯。因此建議對森林資源資產(chǎn)管理隊伍應建立相應的輪流、輪換、交換機制，加大隊伍建設和管理力度。在使用法律條款方面，要易于操作，方便執(zhí)行。如，林業(yè)行政執(zhí)法人員在執(zhí)行《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中的條款時，破壞面積數(shù)量上的大小和打擊尺度應區(qū)別對待。對于破壞林地立案的標準，省、州（市）、縣（區(qū)、市）所在地城市的3335m2的公益林與邊遠鄉(xiāng)村的3335m2的公益林，應依據(jù)誰的功能較大、誰的效益較高來做恰當處理，以示區(qū)別。城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以及地方性屬于水源涵養(yǎng)、公路、鐵路建設需要的林地與偏遠的林地要有所區(qū)別，立案標準應進一步劃分，這樣有利于林業(yè)行政執(zhí)法，可以提升執(zhí)法的質(zhì)量。

3．3建立合理利用和開發(fā)森林資源資產(chǎn)的體制

森林有涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣的作用，同時也有靜心養(yǎng)神養(yǎng)性的休憩作用，寧靜和多姿多彩的森林風景，是運動和放松身心的最佳環(huán)境。以國有林森林資源為基礎建立旅游場所，除供人們休閑、娛樂外，還能起到森林生態(tài)公益教育的作用，引導大眾到森林中參與多種活動，必要時建立森林博物館、陳列館、生態(tài)教育基地、休閑養(yǎng)生之地，讓公眾了解森林、認識森林、從而保護森林資源"(&。同時可以合理規(guī)劃利用森林中空地、殘次林地、插花地建設一些利于地方經(jīng)濟、既環(huán)保又高效的企業(yè)，讓森林的生態(tài)效果與工業(yè)發(fā)展相輝映襯，達到解決地方政府在工業(yè)發(fā)展用地方面的瓶頸問題，最終實現(xiàn)既要金山銀山，又要綠水青山的目標，使合理開發(fā)利用森林資源成為可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。3．4建立健全國有林場森林資源資產(chǎn)監(jiān)督培養(yǎng)體制3．4．1在法律上給森林資源資產(chǎn)監(jiān)督予以明確依據(jù)對監(jiān)督工作者的執(zhí)法行為提供強有力的依據(jù)，賦予監(jiān)督的權(quán)力，便其對國有林場資源資產(chǎn)甚至是集體、個人經(jīng)營戶的資源都可以監(jiān)督。森林具有獨特生態(tài)和社會效能，其直接價值在表面上難于體現(xiàn)，但隱型價值非常龐大。為此必須堅持依法治林、依法治場、依法管理國有森林資源資產(chǎn)，并且接受森林資源資產(chǎn)方面的監(jiān)督管理，才能確保森林資源資產(chǎn)的安全。3．4．2建立森林資源監(jiān)督機構(gòu)并形成規(guī)范建制從國家層面到基層一線形成一條系統(tǒng)的監(jiān)督管理機制，對在國有林場經(jīng)營過程的植樹造林、撫育、采伐等活動中制定監(jiān)督約束機制，并且指導實施。規(guī)范其各職能部門的職責監(jiān)督，協(xié)調(diào)好各單位、各部門的工作以及林業(yè)行業(yè)與其它行業(yè)部門在行政、經(jīng)濟、業(yè)務往來方面之間的關(guān)系。上級監(jiān)督管理部門對下屬各機構(gòu)進行管理，監(jiān)督國有林場的經(jīng)營管理，在現(xiàn)有機制中，應特別注重森林資源資產(chǎn)開發(fā)利用中的監(jiān)督。3．4．3賦予森林資源監(jiān)督機構(gòu)人員的行政處罰權(quán)監(jiān)督管理機構(gòu)人員除切實履行經(jīng)營管理監(jiān)督外，在具體經(jīng)營管理過程中，對出現(xiàn)失誤、造成損失、影響面廣的行為和人員應有行政處罰權(quán)，從立法上可以進行約定、賦予權(quán)力，使具體實施管理者自我約束和相互約束，起到直接的監(jiān)督警示作用，使森林資源資產(chǎn)管理的一切經(jīng)營活動都受到監(jiān)督，避免出現(xiàn)個人主觀意志主宰一切的局面出現(xiàn)。3．4．4建立健全現(xiàn)代化信息系統(tǒng)的監(jiān)督機制利用衛(wèi)星、GPS系統(tǒng)等高科技技術(shù)開展森林資源資產(chǎn)管理行為的監(jiān)督管理，利用衛(wèi)星技術(shù)可以對林地流失、林地流轉(zhuǎn)等行為開展監(jiān)督監(jiān)控，利用GPS和移動通信技術(shù)，對直接管理一線人員的到崗到位、出勤情況進行后臺跟蹤管理，積極調(diào)動管理人員的主動性和責任心，建立監(jiān)控平臺、巡護系統(tǒng)管理平臺，解決好傳統(tǒng)的國有林場人員管理中懶、慢、缺（曠）等行為。3．4．5切實提高國有林場人員的素質(zhì)大部分國有林場存在職工過多、職工年齡偏大等問題，很難承擔現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營管理任務，人員整體素質(zhì)亟待提高；要想提高國有林場職工整體素質(zhì)，在理順國有林場管理體制的同時，應當科學核定國有林場管理人員編制，將國有林場作為行政機構(gòu)納入行政序列，這樣有利于吸引和留住人才，提升國有林場管理隊伍的整體素質(zhì)。通過舉辦培訓班、加強研討交流、組織實地考察等方式，加強對在職人員的學習培訓和實踐鍛煉，不斷提高綜合素質(zhì)。同時創(chuàng)造條件引進人才，引進專業(yè)對口的大專以上學歷的應屆畢業(yè)生，解決現(xiàn)有人員綜合素質(zhì)偏低、人員年齡結(jié)構(gòu)不合理、人才斷檔的問題。還要密切與林業(yè)院校配合以定向招生、定向培養(yǎng)的方式，使國有林場和學校有效對接，逐步解決人才短缺問題，改變目前這種畢業(yè)生就業(yè)難、國有林場缺人才的局面。

作者:余元林 晏華 單位:貴州省扎佐林場

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