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【摘要】城市建設(shè)投資公司（簡稱“城投公司”）的成立，源于1991年國務(wù)院新一輪政府投融資體制改革的要求。作為各大城市的政府投資融資平臺，主要通過銀行貸款、政府撥款獲取資金，并擔(dān)負著政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重任。由于此類項目大部分無后期收入，加上公司的政府化性質(zhì)，造成城投公司的發(fā)展受到制約，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制。論文針對此現(xiàn)狀，基于濟南市幾家城投公司的研究分析，通過對國內(nèi)城投公司發(fā)展階段的比較，總結(jié)城投公司的發(fā)展問題，并提出相關(guān)建議，為國內(nèi)城投公司的良性發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】城投公司;發(fā)展戰(zhàn)略;建設(shè)項目

1引言

城市建設(shè)投資公司（以下簡稱“城投公司”），是我國投融資體制改革的產(chǎn)物，自國務(wù)院頒布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》后，全國開始逐步試點推廣，從上海于1992年成立全國第一家城投公司起，在近20年內(nèi)，國內(nèi)共成立了大約4000家城投公司（投融資平臺）。這些城投公司為各地的城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻，尤其2008年后，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在應(yīng)對國際金融危機中發(fā)揮了積極作用。由于其從成立初始就帶有濃重的政府性質(zhì)，運營資金主要由政府財政撥款及政府擔(dān)保的銀行貸款提供，行政化嚴(yán)重，缺乏市場競爭力。在國家4萬億元政府投資計劃出臺后，城投公司大量進行銀行貸款，負債規(guī)模急速增加，而且主要的建設(shè)項目為非贏利性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資回收難度大，后國家又在宏觀層面控制固定資產(chǎn)投資，城投公司今后的發(fā)展舉步為艱。但在國務(wù)院規(guī)定地方政府不能直接融資進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)及建設(shè)，需將這類建設(shè)活動公司化的背景下，城投公司無疑還是基礎(chǔ)設(shè)施項目最為合適的開發(fā)者。由于城投公司并非純粹的市場化企業(yè)，過去的發(fā)展方式又難以為繼，必須在發(fā)展戰(zhàn)略上進行改革。濟南市自2005年起先后成立了5家市級投融資平臺公司，2011年9月5日，濟南市投融資平臺改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定下發(fā)了《濟南市投融資平臺公司改革實施方案》，將原5大平臺公司整合組建為4大城投集團公司。濟南市幾家城投公司的成立及發(fā)展，和其他地方性城投公司別無二致，目前所進行的改革試點，是在國務(wù)院19號文件關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理問題的有關(guān)若干意見和通知的背景下進行的。對國內(nèi)的城投公司來說，其參考價值也較大。

2我國城市建設(shè)投資公司發(fā)展歷程

各地成立城投公司的出發(fā)點，是根據(jù)國務(wù)院關(guān)于政府投融資體制改革的要求，徹底改變計劃經(jīng)濟條件下，政府作為城市建設(shè)的決策者、投資者、經(jīng)營者、管理者多位一體的不合理格局。將城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，結(jié)束城建基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營中的權(quán)責(zé)不分，政企不分的現(xiàn)象。真正按市場經(jīng)濟的要求建立城市建設(shè)的投融資體制。國內(nèi)城投公司大體經(jīng)歷了4個發(fā)展階段。

2.1起步探索階段

自1992年上海市成立全國第一家城投公司起，重慶、廣東、天津等地先后成立城投公司。此階段的城投公司自身無資產(chǎn)，資本金由政府財政撥款，不足部分依靠財政擔(dān)保進行銀行貸款。

2.2模式創(chuàng)新階段

在1995年國家《擔(dān)保法》出臺后，城投公司不能再依靠財政擔(dān)保進行貸款，又沒有自身資產(chǎn)，導(dǎo)致債務(wù)上升，各地的城投公司發(fā)展緩慢，不得不在運營模式方面進行積極創(chuàng)新，以尋求突破發(fā)展瓶頸。

2.3繁榮發(fā)展階段

城投公司的繁榮發(fā)展始于2008年的4萬億元政府投資計劃，各商業(yè)銀行紛紛放開對國家重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款，城投公司得到大量資金支付，迎來黃金發(fā)展期。但必須看到，其黃金發(fā)展期源于政府資金的注入，而非其尋求到了良好的運營模式。

2.4規(guī)范蛻變階段

在城投公司的黃金發(fā)展期，問題也頻現(xiàn)：舉債融資規(guī)模膨脹，地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)對城投公司信貸管理缺失。2010年6月，國務(wù)院下發(fā)19號文件，規(guī)范城投公司管理問題，防范財政金融風(fēng)險。隨后，國內(nèi)各大銀行緊縮貸款規(guī)模，加強信用管理，貸款態(tài)度謹(jǐn)慎，很多城投公司陷入資金危機。針對這一緊縮的金融環(huán)境，各地區(qū)城投公司積極探索融資方式，在夾縫中尋求發(fā)展。

3濟南市城市建設(shè)投資公司所存在的問題

在規(guī)范蛻變階段，城投公司的資金危機凸顯，城投公司大范圍進入公眾視野?；诖饲暗母哓搨峭豆疽巡荒軆H局限于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必須拓展新的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略，追求盈利，彌補資金缺口。為此，濟南市整合市級城投公司，壯大公司實力，其發(fā)展戰(zhàn)略也針對性地進行了修訂。目前，濟南市共有4家城投公司（濟南市城市建設(shè)投資集團有限公司、濟南西城投資開發(fā)集團有限公司、濟南舊城開發(fā)投資集團有限公司和濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團有限公司），濟南城投成立最早（1996年），在參照上海城投制度模式的基礎(chǔ)之上成立，濟南市其他3家城投公司在參考國內(nèi)其他城投公司經(jīng)驗的基礎(chǔ)上相繼成立。4家公司在發(fā)展過程中，經(jīng)歷了后3個階段，出現(xiàn)的問題也具有一定的代表性。

3.1企業(yè)定位不清

市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)應(yīng)該遵從“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)管理制度進行改制。但目前濟南，包括大部分地區(qū)的城投公司，政企不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，例如濟南各城投公司中層以上管理人員，依然有行政編制。這便導(dǎo)致公司領(lǐng)導(dǎo)層在做出相關(guān)決定時，更多地考慮政府意志及個人在政府行政系統(tǒng)的發(fā)展，注重短期效應(yīng)，而不是站在公司角度，以盈利為目標(biāo)制定公司長遠發(fā)展戰(zhàn)略。再次，基礎(chǔ)設(shè)施項目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理涉及到政府的不同部門，城投公司參與其中，卻不能獨立運行管理項目，造成了資金、人力和管理的分散，和政府部門職能交叉的現(xiàn)象時有發(fā)生。名義上是國有獨資企業(yè)，實質(zhì)上是介于企業(yè)、行政間的混合體。

3.2管理模式滯后

城投公司成立初期，帶有明顯的計劃經(jīng)濟影子，所建項目大部分都是在政府直接授意管理下進行，表面看是公司參與的經(jīng)濟行為，實際仍是政府主導(dǎo)的建設(shè)行為，重建設(shè)、輕經(jīng)營，重形象、輕管理的現(xiàn)象普遍存在。濟南城投成立初期所建的順河高架路、泉城廣場、泉城路、經(jīng)十路、經(jīng)一路、舜耕路、解放路等項目，便帶有濃重的政府主導(dǎo)性：對具體項目制定建設(shè)規(guī)劃，缺少對項目及周邊建設(shè)的長期細致性規(guī)劃，不注重日后經(jīng)營管理，只是在項目建設(shè)期間，政府設(shè)立項目指揮部，針對建設(shè)階段進行管理。在財政上統(tǒng)收統(tǒng)支，資金高度集中，支出大包大攬，項目不論大小，都必須按計劃執(zhí)行，如若實際情況發(fā)生變化，經(jīng)費追加或調(diào)整都必須經(jīng)過計劃的調(diào)整，周期較長。一方面建設(shè)項目過分依賴財政投資，另一方面財政投下去的資金又沒人監(jiān)管，用款單位投資效益較差，沒有形成可以進行資本流動的循環(huán)投資的體制，阻礙了市場體系的培育和發(fā)展。公司日常經(jīng)營活動及資金管理都存在不可忽視的問題，管理模式仍帶有只重效果不重效益的計劃經(jīng)濟烙印。

3.3對原有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動、資產(chǎn)變現(xiàn)運作乏力

自濟南成立首家城投公司以來，通過近20年的投資建設(shè)，形成了大量國有固定資產(chǎn)。在前期建設(shè)時，政府部門既是投資者，又是經(jīng)營者，造成這部分國有資產(chǎn)缺乏明確的業(yè)主，后期所需的城建維護費用無人愿意承擔(dān)?，F(xiàn)今，此類項目大部分陸續(xù)被轉(zhuǎn)移給城投公司，由其行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)力，進行資產(chǎn)運營管理。而城投公司在項目運營管理方面經(jīng)驗不足，如何通過運作國有資產(chǎn)，彌補建成項目的維護費用，甚至實現(xiàn)投資回收方面還處在摸索階段。濟南市為舉辦第十一屆全國運動會，投資30億元興建奧體中心項目。在前期規(guī)劃階段雖然考慮了賽后空間的功能轉(zhuǎn)換問題，規(guī)劃設(shè)計了中心區(qū)平臺，北側(cè)沿平臺東西形成的連續(xù)商業(yè)界面，將奧體中心建設(shè)為滿足競技體育、群眾健身、休閑娛樂、餐飲、商業(yè)購物等要求的綜合建筑群，但由于缺少此類項目的運營經(jīng)驗，除少數(shù)店面出租、舉辦演唱會等活動外幾乎無其他經(jīng)營性收入，難以滿足奧體中心每年近百萬元的維護費用，投資更是難以收回。

3.4融資渠道單一，負債率逐年增高

國內(nèi)的城投公司大多缺乏對國有固定資產(chǎn)的運營能力，無法依靠現(xiàn)有資產(chǎn)對外融資，資金來源主要為政府財政撥款及銀行的長短期商業(yè)貸款。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資資金量大、無收益或收益周期長，回收緩慢，簡單快捷的銀行貸款成為了城投公司主要的融資渠道，目前城投公司普遍存在著對銀行貸款的過度依賴。其實，地方政府成立城投公司的最初目的，就是為了規(guī)避國家嚴(yán)禁政府作為項目法人獲取銀行貸款這一政策。成立城投公司可以借助其公司外殼獲取政府需要的銀行貸款，當(dāng)達到這一目的后，地方政府對城投公司并沒有拓展融資渠道的緊迫要求，一定程度上造成城投公司不思進取安于現(xiàn)狀，缺乏拓寬融資渠道的動力。另一方面，在長期積累的高額負債逼迫下，部分城投公司陷入借新還舊的惡性循環(huán)中。部分銀行基于地方政府以部分政府規(guī)費作保障的誘惑，對城投公司依舊敞開貸款供應(yīng)，又進一步惡化了城投公司債務(wù)負擔(dān)。尤其是4萬億元政府投資計劃的刺激，大量城投公司瘋狂貸款，最近幾年還貸本息逐年增高，項目建設(shè)可用資金比例己降至50%以下。

4濟南市城投公司的發(fā)展戰(zhàn)略分析

濟南市現(xiàn)有的4家城投公司，在2000年之后，發(fā)展迅速，經(jīng)歷了城投公司急速擴展的陣痛。伴隨著國務(wù)院關(guān)于規(guī)范城投公司管理問題的決議，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特點的發(fā)展戰(zhàn)略，面對以上存在的問題，進行針對性的整改，以維持自身的發(fā)展。

4.1明確企業(yè)地位

城投公司今后的發(fā)展方向應(yīng)是去行政化，企業(yè)化，按市場經(jīng)濟要求組建運行，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)激勵和投資、經(jīng)營管理約束機制。一套人馬，兩種身份的情況必須改變，作為國有企業(yè)，其中高層管理人員進入政府行政系統(tǒng)符合國家的用人制度，但這些人員在被提拔進入行政系統(tǒng)前不應(yīng)在政府行政機構(gòu)擁有相應(yīng)職位及編制。其次，基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)應(yīng)由城投公司主導(dǎo)，項目的集資、投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營等都由城投公司運作，消除政府各部門分散投資、分散管理的現(xiàn)象，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與經(jīng)營責(zé)權(quán)不明、政企不分、職能混淆問題。

4.2創(chuàng)新管理模式

不同的項目要進行有針對性的規(guī)劃設(shè)計，尤其是與項目周邊開發(fā)相結(jié)合的整體性規(guī)劃設(shè)計。合理的整體規(guī)劃不僅能有效控制項目成本（建設(shè)成本及運營成本），還可以帶動項目周邊發(fā)展產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟效益，城投公司更可以此為契機開發(fā)經(jīng)營性項目，增加投資回收途徑。公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，可主要依靠政府投資，不足部分由城投公司籌集；對收益性項目，通過吸引多元投資或直接委托其他投資方的方式籌措資金，例如濟南市通過香港國泰集團融資的4大水廠項目、某舊城區(qū)拆遷項目委托開發(fā)公司操作，便是很好的嘗試。在一些項目上也可采取BOT、TOT、BT等經(jīng)營模式，或者進行特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，例如對某些項目具有商業(yè)經(jīng)營價值的配套設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。這樣，一方面解決了配套設(shè)施投入資金來源問題，另一方面特許經(jīng)營權(quán)可引入其他投資，不僅節(jié)省政府管理成本，還為民間資本提供新的投資渠道。通過不同的資金籌集方式，可以減小對政府投資的依賴程度，資金計劃的變更更加靈活，由于多渠道融資，非政府投資方會更重視投資效益，直接加強了資金監(jiān)管力度，促進了城投公司的市場化發(fā)展。

4.3創(chuàng)新資產(chǎn)運營機制

城投公司在政府授權(quán)下，作為部分基礎(chǔ)建設(shè)項目的實際運營主體，可以以出資人身份參與項目的經(jīng)營管理，利用改組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，對國有資產(chǎn)價值形態(tài)轉(zhuǎn)化，通過股權(quán)市場的流動、收購、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等途徑，將固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活資本，通過資本層面的運作實現(xiàn)資本價值的升值，提高國有資產(chǎn)運營效率。可有償轉(zhuǎn)讓部分市政項目的經(jīng)營權(quán)或?qū)⒉恢苯优c最終消費者發(fā)生交易關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)乃至產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,實現(xiàn)社會化服務(wù)、市場化運行、企業(yè)化經(jīng)營。

4.4多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機制

隨著城投公司的發(fā)展，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)⒉辉倬窒抻诨A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，必然會涉及經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性項目，根據(jù)項目的不同性質(zhì)，采取不同的籌資方式。經(jīng)營性項目具有盈利空間，資源配置可通過市場進行，融資、建設(shè)、管理及運營等由投資方自行決定，項目權(quán)益也歸投資方所有。例如，濟南西城投資開發(fā)集團有限公司與恒大集團在濟南西客站片區(qū)共同開發(fā)的某房地產(chǎn)項目，由恒大集團出資建設(shè)一部分安置房來抵銷土地出讓金。此種合作方式不僅解決了政府安置房建設(shè)問題，還能通過大型房地產(chǎn)公司對項目的開發(fā)，帶動周邊的發(fā)展。準(zhǔn)經(jīng)營性項目有一定的現(xiàn)金流和收費機制，但又有公益性性質(zhì)，可采取間接或直接融資的方式，例如,濟南建邦黃河大橋采用BOT模式。非經(jīng)營性項目，幾乎沒有投資回收效益，這類項目，還是應(yīng)主要依靠政府財政解決資金。但政府又往往不能一次性提供全額資金，城投公司就必須通過發(fā)行城投債、銀行貸款等方式籌措資金。對這類項目，要建立債務(wù)預(yù)警機制，通過償債保障率、投資充足率和資產(chǎn)負債率等指標(biāo)來測定債務(wù)風(fēng)險程度，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險區(qū)間。對目前債務(wù)進行梳理和分析，確定償還的方式。

5結(jié)語

解決城投公司的發(fā)展問題，應(yīng)根據(jù)其存在的突出問題制定相應(yīng)的防范及應(yīng)對措施。尤其是近幾年凸顯的負債率過高問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城投公司的未來發(fā)展，必須要進行相應(yīng)的改革，重新定位和制定符合公司特點的發(fā)展戰(zhàn)略。濟南市幾家城投公司存在的問題有一定的共性，所進行的轉(zhuǎn)型調(diào)整嘗試，對同類公司也有借鑒意義，但各地城投公司在戰(zhàn)略調(diào)整中還需考慮自身實際，逐步探索，防止冒進。

作者:殷鵬 單位:山東航空股份有限公司

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