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一、建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管的內(nèi)涵與意義

（一）建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管的內(nèi)涵與特點(diǎn)

1.建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管的內(nèi)涵建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管，就是政府有關(guān)職能部門或社會有關(guān)授權(quán)機(jī)構(gòu)依照相關(guān)法律法規(guī)對建設(shè)工程的招投標(biāo)活動及其各個環(huán)節(jié)、各個方面、各個過程進(jìn)行監(jiān)視、督促、檢查和管理。從監(jiān)督內(nèi)容看，政府針對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施行政監(jiān)督主要分為程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督兩方面。具體內(nèi)容主要包括：（1）依法必須招標(biāo)項目的招標(biāo)方案（含招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式）是否經(jīng)過項目審批部門核準(zhǔn)。（2）依法必須招標(biāo)項目是否存在以化整為零或其他方式規(guī)避招標(biāo)等違法行為。（3）公開招標(biāo)項目的招標(biāo)公告是否在國家指定媒體上。（4）招標(biāo)人是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，或者對潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇，強(qiáng)制要求投標(biāo)人組成聯(lián)合體共同投標(biāo)等違法行為。（5）招標(biāo)機(jī)構(gòu)是否存在泄露應(yīng)當(dāng)保密的、與招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的情況和資料，或者與招標(biāo)人、投標(biāo)人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益等違法行為。（6）招標(biāo)人是否存在向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量或可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況，或泄露標(biāo)底，或違法與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判等違法行為。（7）投標(biāo)人是否存在相互串通投標(biāo)或與招標(biāo)人串通投標(biāo)，或以向招標(biāo)人或評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)，或者以他人名義投標(biāo)，或以其他方式弄虛作假、騙取中標(biāo)等違法行為。（8）評標(biāo)委員會的組成、產(chǎn)生程序是否符合法律規(guī)定。（9）評標(biāo)活動是否按照招標(biāo)文件預(yù)先確定的評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)在保密的條件下進(jìn)行。（10）招標(biāo)人是否存在在評標(biāo)委員會依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的違法行為。（11）招標(biāo)投標(biāo)的程序、時限是否符合法律規(guī)定。（12）中標(biāo)合同的簽訂是否及時、規(guī)范，合同內(nèi)容是否與招標(biāo)文件和投標(biāo)文件相符，是否存在違法分包、轉(zhuǎn)包的情形。（13）實(shí)際執(zhí)行的合同是否與中標(biāo)合同內(nèi)容一致，等等。2.建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管的特點(diǎn)（1）具有中國特色的招標(biāo)范圍和管理機(jī)構(gòu)。（2）全國性法規(guī)和地方性法規(guī)互為補(bǔ)充的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系。（3）包含編制標(biāo)底的投標(biāo)報價體系。（4）以百分制為主體的評標(biāo)定價辦法。（5）逐步建立起來的工程交易中心。（6）注意扶植招標(biāo)投標(biāo)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管的行為主體及其存在的主要問題

建設(shè)工程招投標(biāo)涉及的行為主體主要包括招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、交易中心、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，他們既是招投標(biāo)活動的行為主體，也是監(jiān)管對象。對他們的性質(zhì)、角色、行為特征等相關(guān)要素進(jìn)行分析，有利于我們準(zhǔn)確地把握監(jiān)管重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)管措施。1.招標(biāo)人招標(biāo)人，也稱建設(shè)單位或業(yè)主，招標(biāo)人又大致可分為兩種：第一種，招標(biāo)人為建設(shè)資金的真正所有者，為節(jié)省投資，提高工程效益，保證工程質(zhì)量，能夠積極地參與招投標(biāo)的各項活動；第二種，招標(biāo)人只是為業(yè)主的招標(biāo)人，與資產(chǎn)并無真正的所有關(guān)系，這類業(yè)主的行為是一種被動的行為。被動的行為更是必須依靠法律法規(guī)和規(guī)則的制約。2.投標(biāo)人投標(biāo)人就是常說的施工單位。一些投標(biāo)人為了達(dá)到承攬工程的目的，往往會采取一些違法違規(guī)行為。第一類是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通。如一些招標(biāo)人將公開招標(biāo)設(shè)法變?yōu)檠堈袠?biāo)，由內(nèi)定的中標(biāo)人找?guī)准矣匈Y質(zhì)的投標(biāo)人“陪標(biāo)”，完成招標(biāo)程序后謀取中標(biāo)。第二類是投標(biāo)人相互串通，部分投標(biāo)單位形成投標(biāo)聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標(biāo)的方式串通投標(biāo)。有的投標(biāo)人低價中標(biāo)后，故意放棄，然后與遞補(bǔ)的第二名中標(biāo)候選人分享第一中標(biāo)人與第二候選人的標(biāo)價差額；還有的投標(biāo)人結(jié)成利益共同體，達(dá)成利益分配協(xié)議，約定由中標(biāo)人給付陪標(biāo)人一定比例的報酬。第三類是投標(biāo)人與招標(biāo)機(jī)構(gòu)串通。有的招標(biāo)機(jī)構(gòu)為了非法經(jīng)濟(jì)利益，與投標(biāo)人勾結(jié)，相互串通出賣業(yè)主利益，從中謀取中標(biāo)。第四類是投標(biāo)人的掛靠行為。也就是一些低資質(zhì)或無資質(zhì)的單位，甚至個人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標(biāo)資質(zhì)參與投標(biāo)。3.招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的招投標(biāo)體系里，政府行政部門作為招投標(biāo)的監(jiān)管方，在招投標(biāo)各方中處于強(qiáng)勢位置，一些行政主管部門思想觀念滯后，依法行政意識淡薄，不正確行使權(quán)力甚至敢于觸犯相關(guān)法律法規(guī)，這些現(xiàn)象的存在給招投標(biāo)活動的有序發(fā)展造成了阻礙。4.評標(biāo)專家評標(biāo)在整個招投標(biāo)活動中是極為重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，評標(biāo)的關(guān)鍵在于依據(jù)招標(biāo)文件所規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，借助于專家豐富的專業(yè)知識和理論水平，公開、公平、公正地確定中標(biāo)候選人。作為貫徹執(zhí)行評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)方法、評標(biāo)程序的主體，評標(biāo)委員會發(fā)揮著極其重要的作用。評標(biāo)專家應(yīng)是招投標(biāo)各方主體中最具獨(dú)立性的，其評標(biāo)活動不應(yīng)受招標(biāo)人、投標(biāo)人和行政主管部門等任何單位和個人的干涉。但在實(shí)際工作中，不少專家卻因個人利益驅(qū)使而順應(yīng)招標(biāo)人或投標(biāo)人的意愿，在評標(biāo)過程中失去了獨(dú)立性和公正性，嚴(yán)重違背評標(biāo)紀(jì)律。5.招標(biāo)機(jī)構(gòu)招標(biāo)機(jī)構(gòu)是政府、企業(yè)、市場之間的橋梁和紐帶，在項目招投標(biāo)、技術(shù)咨詢、提高投資效益等方面發(fā)揮著重要的中介服務(wù)作用。但在實(shí)踐中，招標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場后，行政監(jiān)管部門既沒有及時地跟蹤監(jiān)督，又缺乏清理退出的硬性規(guī)定，致使相當(dāng)一部分沒有經(jīng)營場所、沒有專業(yè)人才隊伍、更沒有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力、沒有評標(biāo)專家?guī)臁]有招標(biāo)市場需求資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)成了招標(biāo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)入了招投標(biāo)市場。由于監(jiān)管部門對招標(biāo)業(yè)務(wù)缺乏有效監(jiān)督，對招標(biāo)文件等備案審查不嚴(yán)，不能及時發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件中設(shè)置的排斥潛在投標(biāo)人等限制性條款，對掛靠、出讓招標(biāo)資格，通過采用虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)等違法方式操縱招標(biāo)結(jié)果等違法行為調(diào)查處理力度不夠，給不法分子提供了可乘之機(jī)。

二、玉溪市建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

（一）玉溪市基本概況

玉溪市地處滇中腹地，自然資源豐富，素有“云煙之鄉(xiāng)”、“花燈之鄉(xiāng)”之美譽(yù)，是音樂家聶耳的故鄉(xiāng)。全市轄1區(qū)8縣，總面積1.5萬平方公里，總?cè)丝?31.8萬。省內(nèi)區(qū)位優(yōu)勢明顯，中心城區(qū)距省會昆明市88公里，現(xiàn)已建成以國道高速公路為龍頭，市內(nèi)經(jīng)濟(jì)干線為骨架的高等級公路網(wǎng)。連接中國內(nèi)地與東南亞的泛亞鐵路東線、中線和昆曼、昆河高速公路在玉溪交匯，鐵路公路四通八達(dá)，是通往東盟的重要交通樞紐，通信、電力以及城市功能完善。

（二）玉溪市建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

玉溪市招投標(biāo)管理工作和水平同全國發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有一定的差距，但同邊疆地區(qū)和本省其他市區(qū)相比來看，還是走在前面的。玉溪市建筑市場的整頓自從2000年以來幾乎年年進(jìn)行，但建筑市場依然是我市違法違紀(jì)案件的頻發(fā)地帶，從近幾年的市場整頓、檢查可以看出，公開招投標(biāo)的作用正在日益顯現(xiàn)，但部分該招標(biāo)的項目不招標(biāo)，規(guī)避公開招標(biāo)或搞虛假招標(biāo)的情況依然存在。從目前來看，玉溪市招投標(biāo)總的情況是不錯的，但因受目前的招投標(biāo)監(jiān)管體系的限制，玉溪市招投標(biāo)監(jiān)管過程中也存在著全國普遍存在的問題：1.建設(shè)工程招投標(biāo)法律法規(guī)體系方面實(shí)施建設(shè)工程招投標(biāo)的法律法規(guī)依據(jù)主要是《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部門規(guī)定和地方法規(guī)，但這些法律法規(guī)仍有一些條款不夠完善，給違規(guī)者留下了法律彈性空間，使其有機(jī)可乘。2.建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)督管理體制方面目前玉溪市的招投標(biāo)監(jiān)管體制，是一種以部門分散監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管為輔的體制，對于相關(guān)領(lǐng)域的招投標(biāo)過程和監(jiān)管執(zhí)法，分別由建設(shè)、水利、交通、國土等相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)，發(fā)改委負(fù)責(zé)加強(qiáng)對招投標(biāo)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及重大建設(shè)項目工程招投標(biāo)的監(jiān)督檢查。這種監(jiān)管體制，易造成招投標(biāo)監(jiān)管中部門職能交叉、多頭管理、條塊分割、同體監(jiān)督、監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象并存。因此，理順監(jiān)管體制，合理劃分招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)限，是保證招投標(biāo)活動及其監(jiān)管得以順利進(jìn)行的重要前提和基本保證。3.建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)督制衡機(jī)制方面玉溪市作為云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較快的城市之一，其具有政府投資、城市項目量大面廣，業(yè)主多而相對分散的特點(diǎn)，而玉溪市招投標(biāo)辦公室自1998年成立至今，編制人員仍然只有3人，在全省乃至全國都是極為少見的。由于人員配備嚴(yán)重不足，各縣區(qū)工程招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在編制、經(jīng)費(fèi)等方面也缺乏應(yīng)有的保障，這些都嚴(yán)重影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和監(jiān)管工作的力度，其監(jiān)督力量顯得過于薄弱?，F(xiàn)有的監(jiān)督模式和人員難以從根本上形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互之間的制衡作用。4.評標(biāo)專家方面玉溪市的評標(biāo)專家整體素質(zhì)良莠不齊，到目前為止，該市技術(shù)、經(jīng)濟(jì)各專業(yè)方面的評標(biāo)專家共有198人，大多數(shù)為土建、設(shè)計、造價專業(yè)人員，專業(yè)門類不齊。有的特殊專業(yè)人才不夠，無法滿足全市招投標(biāo)工作的需要，給招投標(biāo)帶來了一些不利影響。玉溪市評標(biāo)專家?guī)斓臄?shù)量相對較少，特別是部分緊缺專業(yè)的專家數(shù)量更是稀少，碰到一些特殊工程，尤其是設(shè)備類招標(biāo)如中央空調(diào)、排污設(shè)備等，無法從已有的專家?guī)熘谐槿?，只能采用沾邊的專業(yè)評委參加評標(biāo)，使得評標(biāo)工作得不到科學(xué)評審。5.招標(biāo)機(jī)構(gòu)方面招標(biāo)機(jī)構(gòu)在整個招投標(biāo)過程中扮演著重要的角色。目前，玉溪市登記注冊的招標(biāo)機(jī)構(gòu)僅有8家，其中乙級資質(zhì)7家，暫定級資質(zhì)1家。外地招標(biāo)機(jī)構(gòu)在玉溪市辦理分公司并已進(jìn)行備案的共20家，其中甲級15家，乙級4家，暫定級1家。但由于外地中介機(jī)構(gòu)到玉溪市從事招標(biāo)活動不受地域限制，大部分外來機(jī)構(gòu)以短期獲利為主，不利于行業(yè)培育和發(fā)展。因此，玉溪市針對這一主要問題通過建立名錄庫公告、企業(yè)申報、組織審定、社會公示等程序，建立了招標(biāo)機(jī)構(gòu)名錄公開庫50家，競爭性比選及隨機(jī)抽簽庫20家。對于這些進(jìn)入名錄庫的中介機(jī)構(gòu)已初步調(diào)查核實(shí)了其資質(zhì)等級等相關(guān)情況，相當(dāng)于在市場準(zhǔn)入上進(jìn)行了限制，為玉溪市房屋建設(shè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)擇優(yōu)選取招標(biāo)服務(wù)把好了第一關(guān)。

三、玉溪市建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制改革的對策和建議

（一）改革的原則

改革當(dāng)前我國的建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制，必須從完善法律法規(guī)入手，充分借鑒國外先進(jìn)做法，總結(jié)國內(nèi)的改革經(jīng)驗，進(jìn)一步建立和完善監(jiān)管機(jī)制、制度和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，打造有序的市場平臺，規(guī)范監(jiān)管程序，細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容，完善服務(wù)功能，充分發(fā)揮政府的市場監(jiān)管和服務(wù)兩方面的職能。

(二)改革的對策和建議

按照建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制改革的原則和思路，筆者提出了玉溪市監(jiān)管機(jī)制改革的對策和建議：1.完善法律法規(guī)體系招投標(biāo)制度是規(guī)范工程建設(shè)市場，提高工程質(zhì)量，降低工程成本，提高資金使用效益，遏制貪污腐敗行為的重要手段，這項制度實(shí)施的效果如何，首先取決于是否建立了科學(xué)完善的法律法規(guī)體系。2.改革監(jiān)管機(jī)制和機(jī)構(gòu)職能建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制、機(jī)構(gòu)改革，最根本的目的是完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是消除“分頭監(jiān)管和同體監(jiān)管”，實(shí)現(xiàn)“綜合監(jiān)管與部門管理相結(jié)合”、“監(jiān)、管、辦三分離”和“統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一服務(wù)平臺、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一流程運(yùn)行、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的“五統(tǒng)一”。3.細(xì)化監(jiān)管部門和主管部門的工作內(nèi)容針對目前玉溪市招投標(biāo)過程中容易出現(xiàn)的問題以及監(jiān)管部門容易忽略的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解，加強(qiáng)部門監(jiān)管措施。4.加強(qiáng)對招投標(biāo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工程招標(biāo)涉及面廣，情況復(fù)雜，專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，對缺乏招標(biāo)能力的單位，必須要求中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)。近幾年招標(biāo)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，但由于市場競爭激烈，出現(xiàn)的問題比較多，必須在激烈的市場競爭中進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)機(jī)構(gòu)的市場行為，加強(qiáng)對招標(biāo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)市場的健康有序發(fā)展。

四、結(jié)束語

本文通過論述政府招投標(biāo)監(jiān)督管理的重要性，分析了目前招投標(biāo)監(jiān)督體系下的各方主體存在的問題，并結(jié)合我國國情，針對目前的招投標(biāo)現(xiàn)狀，對筆者所在的玉溪市現(xiàn)有的招投標(biāo)監(jiān)督體系的完善提出了思路和對策。建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管是一個系統(tǒng)的管理過程，涉及政府體制和機(jī)制的調(diào)整，如何利用法律法規(guī)來規(guī)范招投標(biāo)各方的行為，一直是招投標(biāo)監(jiān)管體系中的重點(diǎn)。本文所給出的建議可能在一定程度上改進(jìn)目前招投標(biāo)監(jiān)管的現(xiàn)狀，但距離完全完善還是有很大的距離。因此，在如何制定相應(yīng)的配套法律、法規(guī)及制度來約束招投標(biāo)參與各方的行為，建立完善的招投標(biāo)監(jiān)管體系，實(shí)行法律制度的可持續(xù)性監(jiān)管方面還需要作進(jìn)一步的研究和探索。

作者:楊永貴 單位:云南省玉溪市公共資源交易中心