導(dǎo)語(yǔ)：建設(shè)工程公眾參與及法律保障一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：公眾參與建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)是我國(guó)工程法律體系中的一項(xiàng)重要制度。但是，當(dāng)前我國(guó)的法律對(duì)建設(shè)工程環(huán)評(píng)中的公眾參與權(quán)保障力度明顯不足。環(huán)評(píng)的本質(zhì)是一種利益權(quán)衡與價(jià)值選擇的過(guò)程，法律應(yīng)從人與建設(shè)工程的關(guān)系角度出發(fā)，構(gòu)建起具有人本主義精神的環(huán)評(píng)制度。這就需要在法律上重塑公眾參與環(huán)評(píng)的程序與機(jī)制，明確建設(shè)單位和環(huán)評(píng)部門(mén)的信息公開(kāi)義務(wù)，保障公眾的環(huán)評(píng)參與權(quán)，并對(duì)未能實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評(píng)設(shè)定法律后果。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與

一、建設(shè)工程環(huán)評(píng)問(wèn)題在工程法學(xué)中的地位

與建設(shè)工程有關(guān)的法律問(wèn)題研究，在我國(guó)近年來(lái)逐漸得到理論界與實(shí)務(wù)界的重視，在這一主題下的研究成果也日漸豐富?！肮こ谭▽W(xué)”成為一門(mén)新興而又富有活力的交叉學(xué)科。當(dāng)前，我國(guó)工程法學(xué)的研究課題主要集中在工程民事法律關(guān)系領(lǐng)域，[1]其研究方法主要采取傳統(tǒng)民法學(xué)理論與方法，結(jié)合工程實(shí)踐中的具體問(wèn)題予以分析并提供解決方案。然而，隨著現(xiàn)代工程經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，工程相關(guān)法律實(shí)務(wù)問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，其題域范圍已從土木、建筑等傳統(tǒng)工程項(xiàng)目方面擴(kuò)展到諸如環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、民主權(quán)利等現(xiàn)代法治建設(shè)中的核心議題上來(lái)。因此，當(dāng)前愈加需要拓寬工程法學(xué)的研究范圍和研究視角，運(yùn)用綜合法學(xué)的研究方法，結(jié)合實(shí)務(wù)但又超越實(shí)務(wù)，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中因建設(shè)工程而產(chǎn)生的或者與建設(shè)工程相關(guān)的法律問(wèn)題在理論上進(jìn)行梳理和解讀。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是建設(shè)工程領(lǐng)域特別是重大工程建設(shè)項(xiàng)目中的必經(jīng)程序，但是，建設(shè)工程環(huán)評(píng)問(wèn)題還未引起工程法學(xué)研究的足夠重視。不過(guò)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境法學(xué)的研究領(lǐng)域，在十余年的時(shí)間里已取得較為豐碩的研究成果[2]，這為工程法學(xué)開(kāi)展環(huán)評(píng)問(wèn)題研究提供了基礎(chǔ)性的資料。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為預(yù)防性環(huán)境政策的支柱，其范圍涵蓋了從工程規(guī)劃到建設(shè)的整個(gè)領(lǐng)域。不同的工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境也有著不同的影響，從而有著不同的環(huán)評(píng)要求和標(biāo)準(zhǔn)。但無(wú)論何種工程，環(huán)評(píng)絕不應(yīng)被僅僅視為一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)活動(dòng)而只接受科學(xué)的審查，環(huán)評(píng)的法律屬性乃是行政過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)而必須接受民主的檢驗(yàn)。然而，人們因其社會(huì)階層的差異和利益訴求的不同，對(duì)建設(shè)工程環(huán)評(píng)也有著不同的利益主張，不同利益群體之間可能發(fā)生沖突，從而無(wú)法在“公共利益”的掩蓋下達(dá)成和解。建設(shè)工程環(huán)評(píng)，因其高度利益的沖突性使得公眾有必要成為環(huán)評(píng)的參與主體以及監(jiān)督主體。而環(huán)評(píng)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益平衡的過(guò)程，即“綜合平衡從事設(shè)廠(chǎng)及開(kāi)發(fā)活動(dòng)的單位、地區(qū)居民、事業(yè)主管機(jī)關(guān)、相關(guān)政府機(jī)關(guān)、地方政府、環(huán)境行政機(jī)關(guān)等的意思、知識(shí)和要求，從而在發(fā)展方向上應(yīng)當(dāng)調(diào)和專(zhuān)業(yè)化與民主化的要求?！盵3]因此，要研究建設(shè)工程環(huán)評(píng)法律問(wèn)題，尤其是環(huán)評(píng)中的公眾參與問(wèn)題，不能僅從環(huán)境保護(hù)的一般視角去研究，也不能脫離建設(shè)工程的雙重影響性，而要從人與建設(shè)工程之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系視角出發(fā)，探索人的生存、發(fā)展與建設(shè)工程之間關(guān)系的和諧。可見(jiàn)，建設(shè)工程環(huán)評(píng)涉及到特定建設(shè)工程的功能性?xún)r(jià)值及其與利益相關(guān)者的關(guān)系問(wèn)題，其本質(zhì)是一種利益博弈的過(guò)程?？梢灶A(yù)見(jiàn)，以人與建設(shè)工程的關(guān)系為視角，討論建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其法律保障問(wèn)題，是工程法學(xué)研究的一個(gè)新方向。

二、建設(shè)工程環(huán)評(píng)公眾參與制度的現(xiàn)狀

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)重要的環(huán)境污染預(yù)防措施，也是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段。2002年10月，我國(guó)頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》），該法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出了定義：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。”該法將環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為“規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，并規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。這被認(rèn)為賦予了環(huán)評(píng)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“一票否決”的權(quán)力。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，《環(huán)評(píng)法》對(duì)公眾參與作出了規(guī)定。該法除在第5條規(guī)定了“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”以外，還在第21條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)?！痹摋l文將征求公眾意見(jiàn)作為建設(shè)單位報(bào)批項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的法定前置義務(wù)。不過(guò)，該條文過(guò)于原則化，對(duì)公眾參與的方式、程序、人員和效果等都沒(méi)有具體的規(guī)定。2006年環(huán)保部出臺(tái)的規(guī)章《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》明確了政府和建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位公開(kāi)環(huán)評(píng)信息的義務(wù)，對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的程序與組織形式有了較為詳細(xì)的規(guī)定，但因其立法層級(jí)較低，未能對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)制度的實(shí)施設(shè)置強(qiáng)制性的法律責(zé)任，從而無(wú)法在實(shí)踐中得到徹底落實(shí)。例如，《暫行辦法》規(guī)定公眾參與的方式可以采用問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，但是目前大部分的公眾參與調(diào)查是以問(wèn)卷調(diào)查為主，而且問(wèn)卷的內(nèi)容往往沒(méi)有根據(jù)項(xiàng)目的特性進(jìn)行設(shè)計(jì)，甚至調(diào)查還經(jīng)常造假。[4]這就導(dǎo)致在實(shí)際的參與過(guò)程中，社會(huì)公眾很容易走上兩個(gè)極端，要么“無(wú)所事事”，要么“無(wú)所顧忌”。一方面，“無(wú)所事事”的分散個(gè)體沒(méi)有得到很好地組織，他們的利益也得不到完整表達(dá)，甚至出現(xiàn)很多被“參與”的現(xiàn)象。另一方面，“無(wú)所顧忌”的表現(xiàn)則是公眾盲目、非理性地參與。缺乏有效的公眾參與制度，必然導(dǎo)致公眾事后對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的反對(duì)和質(zhì)疑處于一種無(wú)序和混亂狀態(tài)，極易引發(fā)群體事件。[5]2009年國(guó)務(wù)院根據(jù)《環(huán)評(píng)法》制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，該《條例》的頒布實(shí)施則是我國(guó)環(huán)境立法的重大進(jìn)展，旨在通過(guò)提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。該《條例》提高了公眾參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的地位，第13條第2款規(guī)定：“有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論有重大分歧的，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式進(jìn)一步論證?！痹摗稐l例》對(duì)公眾參與的內(nèi)容規(guī)定雖較之于《環(huán)評(píng)法》有了強(qiáng)化，但僅適用于規(guī)劃環(huán)評(píng)，而不適用于建設(shè)工程環(huán)評(píng)。而且從制度建構(gòu)的角度來(lái)看，仍然過(guò)于簡(jiǎn)單，并未建立起可供操作的實(shí)施細(xì)則?！董h(huán)評(píng)法》、《條例》以及《暫行辦法》均未對(duì)違反公眾參與制度的環(huán)評(píng)設(shè)定法律責(zé)任，這使得環(huán)評(píng)中的公眾參與不可避免地流于形式，根本達(dá)不到公眾監(jiān)督、社會(huì)共治的效果。這使得人們對(duì)于《環(huán)評(píng)法》的修訂抱有較大的期待，希望能通過(guò)新修訂的《環(huán)評(píng)法》建構(gòu)起環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的法律保障機(jī)制，從程序上保障建設(shè)工程環(huán)評(píng)的民主性和科學(xué)性。然而，在2016年的環(huán)評(píng)法修改中，對(duì)于環(huán)評(píng)過(guò)程中的公眾參與仍然缺乏必要的法律制度保障。不僅如此，這次環(huán)評(píng)法的修正草案本身就沒(méi)有公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)。新《環(huán)評(píng)法》的一個(gè)重要的修改是取消了“環(huán)評(píng)前置”制度，在簡(jiǎn)政放權(quán)的改革背景下，取消環(huán)評(píng)前置顯然有利于加快企業(yè)投資項(xiàng)目的審批流程，節(jié)省了企業(yè)辦理審批的時(shí)間，但是也在一定程度上動(dòng)搖了環(huán)評(píng)威力的根基。而理論界對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)長(zhǎng)達(dá)十余年的研究，并未反映在此次修法之中，不得不說(shuō)是一種較大的遺憾。本次《環(huán)評(píng)法》的修改，似乎未能體現(xiàn)出國(guó)家落實(shí)最嚴(yán)格環(huán)保制度的堅(jiān)定決心和應(yīng)有態(tài)度。在刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展的政策背景下，環(huán)評(píng)法制的躊躇不前甚至在某些方面的倒退，也透視出環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一對(duì)矛盾仍然深刻地影響著法律制度的設(shè)計(jì)和建構(gòu)。

三、人本主義理念下公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)的理論與方法

（一）風(fēng)險(xiǎn)治理中的公眾參與。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者開(kāi)始給“治理”（Governance）賦予新的含義，使其逐漸與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”相區(qū)別，它不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而所謂治理，指的是由政府、非政府組織以及私人機(jī)構(gòu)共同管理公共事務(wù)的過(guò)程，它通過(guò)在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間建立起合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的“齊抓共管”?，F(xiàn)代社會(huì)中，環(huán)境、醫(yī)藥、能源、垃圾處理、基因工程以及新醫(yī)療技術(shù)等領(lǐng)域，由于信息不充分和欠缺長(zhǎng)期的大樣本分析，往往具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)治理的典型特征便是“決策于未知之中”。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)治理，烏爾里希•貝克提出反思性科學(xué)及反思性政治的實(shí)踐策略，主張脫離狹隘實(shí)證科學(xué)理性，發(fā)展批判性、多元性與社會(huì)性的風(fēng)險(xiǎn)決策，讓科學(xué)評(píng)價(jià)不再局限于單一的科學(xué)判斷或有限的解釋。為此，貝克指出，公眾應(yīng)積極投入科學(xué)決策，通過(guò)公眾參與來(lái)進(jìn)行學(xué)習(xí)與決定風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議問(wèn)題。貝克認(rèn)為，政府不再是公共事務(wù)運(yùn)行過(guò)程中唯一的決策者與行為者，現(xiàn)代政府需要建立的是一種政府、社會(huì)組織和公民之間相互滲透和共同參與治理的機(jī)制。[6]由此可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)治理的意義在于政府應(yīng)提供包含公民、私人部門(mén)以及社會(huì)組織等參與社會(huì)公共事務(wù)的途徑，使各參與者能從長(zhǎng)期以來(lái)被告知角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)相關(guān)決策或風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)主動(dòng)積極的參與角色。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，已經(jīng)成為各國(guó)特別是民主法治國(guó)家的通行做法，其基本目的在于通過(guò)廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見(jiàn)和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的設(shè)廠(chǎng)或開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審核等決策過(guò)程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來(lái)減輕和防止環(huán)境侵害。（二）公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)的人本主義理念。環(huán)境問(wèn)題就其本質(zhì)而言，可以分為兩個(gè)方面，一是生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，二是公共健康問(wèn)題。而生態(tài)保護(hù)與公眾健康說(shuō)到底都是有關(guān)人的發(fā)展問(wèn)題。從人與建設(shè)工程的關(guān)系這一人本主義視角出發(fā)，建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)不應(yīng)看成僅僅是對(duì)客觀環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和控制保護(hù)，而應(yīng)更加側(cè)重于對(duì)人的身體以及精神健康所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和干預(yù)。對(duì)建設(shè)工程實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，其根本目的在于維護(hù)公眾健康。然而，對(duì)于建設(shè)工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并非意在禁止一切可能導(dǎo)致環(huán)境污染和健康損害項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)，而是在各種相互沖突的權(quán)益之間進(jìn)行取舍與調(diào)和，最終達(dá)致社會(huì)和諧。法律無(wú)法僅以建設(shè)工程具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)為由而予以否決。關(guān)鍵問(wèn)題在于風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的比例關(guān)系，以及這種風(fēng)險(xiǎn)是否可控，這種收益是否必需。因此，環(huán)評(píng)的本質(zhì)是一種利益權(quán)衡與價(jià)值選擇的過(guò)程。那么，誰(shuí)才能成為這種利益權(quán)衡和價(jià)值選擇的主體呢？答案只能是建設(shè)工程的利益相關(guān)者。在民主與自由的條件下，只有當(dāng)事人才是自我利益的最佳裁決者。但是，受建設(shè)工程影響的人群，并不能被理解成一個(gè)利益一致的集團(tuán)，其間可能存在較為嚴(yán)重的利益分化甚至對(duì)立現(xiàn)象。建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境帶來(lái)影響的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)其他方面的收益。而環(huán)境負(fù)面影響所涉及的人群，與正面收益所涉及的人群，可能在范圍與數(shù)量上不對(duì)等。也就是說(shuō)，建設(shè)工程項(xiàng)目因其具有較強(qiáng)的服務(wù)性和便利性，往往能夠得到那些并不直接受到環(huán)境影響、但又能從中獲得生活便利的居民的支持。例如垃圾焚燒廠(chǎng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所在地的居民而言，主要面臨的是空氣污染等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)其服務(wù)范圍內(nèi)更廣泛的居民而言，則帶來(lái)緩解垃圾堆積、改善土壤污染、提供電能等積極效益，這種積極效益同樣是人的生存與健康所必需的，甚至受益人群的范圍可能比受害人群更廣。再如，建設(shè)造紙廠(chǎng)能夠服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和提供就業(yè)崗位，但其排出的廢水不僅污染當(dāng)?shù)匮睾泳用瘢€會(huì)對(duì)下游更多的居民用水造成影響。這種情況下受害人群的范圍可能比受益人群更廣。因此，公眾對(duì)環(huán)評(píng)的參與權(quán)欲想得到充分實(shí)現(xiàn)，那么如何劃定參與者的范圍，使不同的利益群體均能公平地參與到環(huán)評(píng)中來(lái)，并且充分表達(dá)自身關(guān)切與利益訴求，就成為環(huán)評(píng)公眾參與制度需要解決的核心問(wèn)題。在這種情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)就應(yīng)當(dāng)從建設(shè)工程到底對(duì)哪些人的權(quán)益構(gòu)成影響，以及從這種影響的性質(zhì)、強(qiáng)度出發(fā)，將受影響的人群進(jìn)行分類(lèi)，并賦予不同類(lèi)型的人群以不同的參與權(quán)重。這樣才能避免環(huán)評(píng)項(xiàng)目所選擇的參與人群對(duì)建設(shè)工程環(huán)境影響不敏感，而更廣泛地受到不利影響的人群卻未能參與環(huán)評(píng)的不合理現(xiàn)象。（三）人本主義理念下公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)的方法。根據(jù)本文所確立的環(huán)評(píng)理念，一般來(lái)說(shuō)，公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)的方法，可以歸納為五個(gè)步驟：1.信息公開(kāi)。將建設(shè)項(xiàng)目的基本概況、建設(shè)目的以及建設(shè)項(xiàng)目可能存在的潛在不良環(huán)境影響向公眾說(shuō)明。2.人群分析。根據(jù)人與建設(shè)工程的關(guān)系，將擬參與環(huán)評(píng)的人群進(jìn)行利益劃分，使凡是權(quán)益受到建設(shè)工程影響的人群都有機(jī)會(huì)參與到環(huán)評(píng)中來(lái)。3.利益表達(dá)。公眾得到建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)信息后，就各自關(guān)心的問(wèn)題提出意見(jiàn)或建議。4.利益權(quán)衡。通過(guò)座談會(huì)或聽(tīng)證會(huì)的方式就公眾關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行共同協(xié)商。對(duì)于重大利益沖突，應(yīng)根據(jù)人群的差異合理確定不同群體的參與權(quán)重，受到不利影響最多的人群應(yīng)享有最高的參與權(quán)重。5.項(xiàng)目決策。在充分的公眾參與的基礎(chǔ)上，尋找合理的解決辦法或緩解措施，并最終由決策者確定建設(shè)項(xiàng)目的方案。但是對(duì)公眾意見(jiàn)的采納情況必須作出合理的說(shuō)明。當(dāng)前理論界對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)的研究或多或少都輕視了上述步驟中的“人群分析”與“利益權(quán)衡”的過(guò)程，[7]原因就在于缺失人與建設(shè)工程相互關(guān)系的人本主義研究視角和風(fēng)險(xiǎn)治理的理念。而在筆者看來(lái)，建設(shè)工程環(huán)評(píng)表面上是對(duì)建設(shè)工程所造成的環(huán)境影響的評(píng)估，但其本質(zhì)卻是對(duì)建設(shè)工程之于人的影響的評(píng)估。基于此理念，本文認(rèn)為人群分析是構(gòu)建公眾參與環(huán)評(píng)制度的前提，決定著利益權(quán)衡的成功與否，也深刻影響著環(huán)評(píng)的實(shí)效。人群分析的關(guān)鍵問(wèn)題，是要吸納與建設(shè)工程利益相關(guān)但又各有不同利益主張的人群共同參與到環(huán)評(píng)中來(lái)，讓各種不同甚至相互沖突的利益主張得到充分表達(dá)，并在此基礎(chǔ)上求同存異、達(dá)成重疊共識(shí)。只有這樣，環(huán)評(píng)中的公眾參與才能真正起到應(yīng)有的作用和效果。

四、構(gòu)建公眾參與建設(shè)工程環(huán)評(píng)的法律保障機(jī)制

（一）通過(guò)法律明確建設(shè)單位和環(huán)評(píng)部門(mén)的信息公開(kāi)義務(wù)。信息公開(kāi)是公眾參與的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)行《環(huán)評(píng)法》以及《環(huán)評(píng)法實(shí)施條例》沒(méi)有具體規(guī)定建設(shè)單位和監(jiān)管部門(mén)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中向公眾提供完整信息的義務(wù)，沒(méi)有要求評(píng)價(jià)中的重要數(shù)據(jù)文件必須對(duì)公眾公開(kāi)，對(duì)于建設(shè)單位信息提供不完整，甚至故意隱瞞、淡化、掩飾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情形，缺乏法律責(zé)任的約束。環(huán)保部于2016年了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)機(jī)制方案》，旨在全面規(guī)范環(huán)評(píng)信息公開(kāi)活動(dòng)，全方位地推進(jìn)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)機(jī)制。但是，《方案》是環(huán)保部的領(lǐng)域性改革指導(dǎo)文件，屬于行政規(guī)范性文件，本身的法律效力不高?！斗桨浮冯m然對(duì)各級(jí)環(huán)保部門(mén)能夠直接產(chǎn)生普遍規(guī)范作用，但是其約束力仍然需要上位法律法規(guī)來(lái)進(jìn)一步提升。因此，只有將《方案》中的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范及法律制度，才能對(duì)政府和社會(huì)公眾的行為產(chǎn)生長(zhǎng)久約束作用。[8]（二）通過(guò)法律明確公眾的環(huán)評(píng)參與權(quán)。建設(shè)工程環(huán)評(píng)公眾參與制度的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，在于哪些主體有權(quán)參與環(huán)評(píng)，以及如何保證公眾的環(huán)評(píng)參與權(quán)。在我國(guó)《環(huán)評(píng)法》第21條所使用的“征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”表述中，已經(jīng)把“公眾”列為獨(dú)立于“有關(guān)單位”和“專(zhuān)家”之外的主體，這就決定了不能以專(zhuān)家咨詢(xún)和專(zhuān)家意見(jiàn)代替公眾意見(jiàn)。對(duì)于參與環(huán)評(píng)人群的選擇，《暫行辦法》要求“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見(jiàn)的公民、法人或者其他組織。被征求意見(jiàn)的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表?！边@一規(guī)定為如何選擇環(huán)評(píng)參與人群提供了指導(dǎo)，但《暫行辦法》已經(jīng)“暫行”了十年之久，急需得到正式法律制度的認(rèn)可。而且這一規(guī)定未能對(duì)不同利益群體參與者的參與權(quán)重進(jìn)行差異化分配，亦未能重視環(huán)境公共利益代表（例如各類(lèi)非政府的環(huán)保組織以及環(huán)保人士）作為間接利害關(guān)系人參與到環(huán)評(píng)之中。在將來(lái)正式法律制度設(shè)計(jì)之中，這些問(wèn)題都應(yīng)得到考慮。根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍只是應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目。也就是說(shuō)，對(duì)于需要編制環(huán)境影響報(bào)告表和填寫(xiě)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目公眾根本沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，一些需要編制環(huán)境影響報(bào)告表或者登記表的建設(shè)項(xiàng)目，表面上看起來(lái)環(huán)境影響不大，但往往是公眾特別關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目。例如餐飲、娛樂(lè)等建設(shè)項(xiàng)目，雖然對(duì)環(huán)境不會(huì)直接造成重大污染和破壞，但其產(chǎn)生的聲、光、煙霧、氣味、復(fù)雜人員的流動(dòng)等因素卻會(huì)對(duì)相鄰居民的日常生活以及居住的適宜度帶來(lái)較為深刻的影響，降低房屋租金或出售價(jià)格，甚至?xí)?duì)他們的健康，特別是精神健康帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，這些項(xiàng)目由于建設(shè)前期未開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作，在投入運(yùn)營(yíng)后往往受到較多公眾投訴，其投訴率占環(huán)境問(wèn)題總投訴的比例達(dá)到三成。[9]而從本文所倡導(dǎo)的人與建設(shè)工程關(guān)系的人本主義視角出發(fā)，是否需要吸納公眾參與環(huán)評(píng)不應(yīng)以建設(shè)工程是否直接對(duì)環(huán)境造成影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以其是否通過(guò)環(huán)境對(duì)人的生存、生活和健康產(chǎn)生影響為標(biāo)準(zhǔn)。換言之，即使建設(shè)工程不會(huì)對(duì)環(huán)境造成直接影響，不需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，也不能因此一概不需吸納公眾參與環(huán)評(píng)工作。對(duì)于受到建設(shè)工程通過(guò)環(huán)境而間接受到影響的人群———諸如經(jīng)濟(jì)利益受到損害，或者身心健康受到影響，或者居住環(huán)境的舒適性、安全性和美感遭受侵害等———也應(yīng)成為與建設(shè)工程有利害關(guān)系的人，從而有權(quán)利參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之中。有學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，除專(zhuān)業(yè)人員、業(yè)主和政府部門(mén)以外的所有與項(xiàng)目有關(guān)和對(duì)項(xiàng)目感興趣的社會(huì)成員、組織都屬于公眾參與所應(yīng)考慮的公眾范圍。例如，那些把擬議項(xiàng)目看作是對(duì)地方社區(qū)傳統(tǒng)和文化的威脅的人會(huì)對(duì)項(xiàng)目感興趣，或者認(rèn)為擬議項(xiàng)目產(chǎn)生的某些問(wèn)題會(huì)直接影響到他們的價(jià)值觀，那么他們也應(yīng)成為環(huán)評(píng)公眾參與的主體。[10]筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)將使公眾參與的范圍過(guò)于寬泛，雖有利于促進(jìn)行政過(guò)程的民主化，但因其邊界模糊難以操作，特別是對(duì)未能實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的判斷難以確證，不應(yīng)成為一項(xiàng)法律規(guī)則。（三）明確未能實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評(píng)法律后果。前文已述及，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)環(huán)評(píng)的法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定涉及公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位不考慮公眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任?！董h(huán)評(píng)法》第32條僅對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而未評(píng)價(jià)”設(shè)定了法律責(zé)任，但對(duì)于評(píng)價(jià)的過(guò)程和效果卻缺乏法律責(zé)任的約束。這使得公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒(méi)有法律責(zé)任制度作保障。因此，建議在《環(huán)評(píng)法》以及配套規(guī)范中規(guī)定，對(duì)于建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)而未征求的，或者未對(duì)公眾意見(jiàn)給予合理解釋或者提出解決方案的，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批部門(mén)不得批準(zhǔn)，違者給予行政處分。法律后果必須建立在明確的行為模式基礎(chǔ)之上。而對(duì)于環(huán)評(píng)未能實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的判斷，在法律上是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。在實(shí)踐中，公眾參與的方式不同，公眾意愿體現(xiàn)的程度也不大相同。根據(jù)學(xué)者們的研究，公眾參與的程度大體可以劃分為完全沒(méi)有參與、象征性參與以及權(quán)力性參與三個(gè)不同的等級(jí)。最有效的公眾參與當(dāng)然是權(quán)力性參與，即對(duì)項(xiàng)目的計(jì)劃與實(shí)施能夠產(chǎn)生決定性作用。象征性參與則要求公眾真實(shí)參與到環(huán)評(píng)中來(lái)，發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)，并且公眾的質(zhì)疑應(yīng)能得到合理的回應(yīng)。然而實(shí)踐中大量的所謂公眾參與實(shí)際上屬于“完全沒(méi)有參與”，科學(xué)家和政府官員聯(lián)合起來(lái)控制聽(tīng)證、主導(dǎo)討論，“參與”異化成了“接受”，失去了公眾參與的意義。因此，這種完全沒(méi)有參與的程度顯然屬于無(wú)效參與。但要求所有的公眾參與都達(dá)到權(quán)力性參與的程度在我國(guó)當(dāng)前民主政治條件下似乎也不現(xiàn)實(shí)。因此，筆者主張，只要達(dá)到象征性參與的程度，即可認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了公眾有效參與。未能實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評(píng)法律后果應(yīng)主要針對(duì)完全沒(méi)有參與的情形。（四）通過(guò)司法保障公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利。目前，我國(guó)司法機(jī)關(guān)也在積極推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的環(huán)境資源案件審判模式，為司法機(jī)關(guān)介入環(huán)境公共事務(wù)奠定了基礎(chǔ)?！霸诜ㄖ紊鐣?huì)，訴訟是人們保護(hù)自己的權(quán)利的基本形式和最后保障，凡是缺乏司法救濟(jì)的場(chǎng)合便無(wú)權(quán)利可言?！盵11]我國(guó)現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度因缺乏法律責(zé)任的保障而不具備可訴性，從而使環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序也只能是流于形式。因此，法律應(yīng)當(dāng)賦予公眾以參與權(quán)受到侵犯為由提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)力。司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公眾參與程序的審查，有助于強(qiáng)化公眾在風(fēng)險(xiǎn)決策中的地位。目前我國(guó)法院在環(huán)境行政訴訟中對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行審查時(shí)，存在重形式、輕實(shí)質(zhì)的問(wèn)題，即對(duì)公眾參與一般只是進(jìn)行形式審查，而不涉及參與的實(shí)質(zhì)效果。今后法院在審判實(shí)務(wù)中應(yīng)逐漸加強(qiáng)對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查，即公眾意見(jiàn)是否得到充分表達(dá)，不同意見(jiàn)是否得到充分辯論，以及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾意見(jiàn)是否作出充分而合理的回應(yīng)。對(duì)于不具有真實(shí)公眾參與的、未嚴(yán)格依照程序進(jìn)行的虛假的公眾參與，應(yīng)認(rèn)定環(huán)評(píng)無(wú)效。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)工程在現(xiàn)代社會(huì)中的意義，絕不能僅從工程技術(shù)的角度去理解，而要把建設(shè)工程還原為人類(lèi)為實(shí)現(xiàn)自由而全面發(fā)展，在與大自然的適應(yīng)關(guān)系中將自我意志作用于客觀環(huán)境的產(chǎn)物。因此，建設(shè)工程并不是價(jià)值中立的事物，而是蘊(yùn)含了并反映著特定時(shí)期人類(lèi)社會(huì)的價(jià)值觀念，從而與哲學(xué)、政治、法學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科有著廣泛而緊密的聯(lián)系。正因如此，建設(shè)工程環(huán)評(píng)既是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題，它不僅需要科技的支撐，還需要民主與法治的基石。在這一理念之下，如何讓建設(shè)工程更加契合于保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)健康的時(shí)代話(huà)語(yǔ)，如何讓政府對(duì)建設(shè)工程的管理更加符合現(xiàn)代治理理論中的民主要求，應(yīng)當(dāng)成為工程法學(xué)研究中的一個(gè)極具理論價(jià)值和實(shí)踐意義的課題。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，不僅是保護(hù)公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)的重要途徑，也是確保行政權(quán)力得以公正、公開(kāi)、公平行使的重要途徑，更是保障公正、適當(dāng)?shù)沫h(huán)境管理得以實(shí)現(xiàn)的必要手段。但是，我國(guó)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)對(duì)此環(huán)節(jié)的規(guī)定仍過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，還沒(méi)有形成相對(duì)完善的環(huán)評(píng)法律體系。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與所存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)加快《環(huán)評(píng)法》配套規(guī)范的修訂，進(jìn)一步細(xì)化完善公眾參與的制度，制定公眾參與環(huán)評(píng)的程序機(jī)制，同時(shí)在內(nèi)容上應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，并從強(qiáng)化環(huán)評(píng)部門(mén)法律責(zé)任的角度增加公眾參與的有效性。

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作者:梁晨 單位:湖南理工學(xué)院