導(dǎo)語：建設(shè)項目變更環(huán)評影響評價建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:對建設(shè)項目發(fā)生工程變更的環(huán)境影響評價管理存在的問題進(jìn)行梳理，比較了部分行業(yè)及部分省市的變更環(huán)評管理，從技術(shù)和管理層面提出建設(shè)項目變更環(huán)評管理的幾點建議，以健全建設(shè)項目重大變動環(huán)境管理制度，適應(yīng)“十三五”環(huán)境影響評價改革。

關(guān)鍵詞:建設(shè)項;工程變更;環(huán)境影響評價;建議

建設(shè)項目因發(fā)生重大變動而重新報批環(huán)境影響評價文件，一般稱為變更環(huán)評或補充環(huán)評［1］?！董h(huán)境影響評價法》第二十四條［2］及《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十二條［3］規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件?！董h(huán)境保護部關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦〔2015〕52號)規(guī)定:建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護措施五個因素中的一項或一項以上發(fā)生重大變動，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)的，界定為重大變動［4］。屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護驗收管理。在實際操作過程中，由于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰、重大變動環(huán)評文件重新報批的時間節(jié)點不統(tǒng)一、重大變動環(huán)評文件形式不規(guī)范等問題，導(dǎo)致環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。規(guī)范建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價管理，從源頭預(yù)防因工程變動造成不必要的后續(xù)環(huán)境補救措施，對補齊環(huán)境影響評價制度短板具有重要意義。

1建設(shè)項目環(huán)評變更存在的問題

1.1重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰。2015年以來，生態(tài)環(huán)境部相繼了水電、水利、火電等24個行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單，分行業(yè)給出了建設(shè)項目重大變動的判定條件，但這些判定條件與環(huán)辦〔2015〕52號文“且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)”的判定原則在某些情況下出現(xiàn)錯位。例如某高速公路設(shè)計變更使原來毗鄰自然保護區(qū)實驗區(qū)的路由調(diào)整遠(yuǎn)離保護區(qū)，橫向位移超過200m的路段累計長度超過原線路的30%，聲環(huán)境敏感目標(biāo)較原路由大幅減少，按照高速公路重大變動界定清單，此種類型可界定為重大變更，但工程變更并未加重生態(tài)環(huán)境和聲環(huán)境的不利環(huán)境影響，判定為重大變動將與實際情況不相符。這些問題的出現(xiàn)，根源在于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。而對于尚未重大變動清單的行業(yè)，在判定建設(shè)項目是否屬于重大變動時更多地依賴于主觀判定。重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，直接導(dǎo)致不同主體對同一變動事項的判定結(jié)果出現(xiàn)較大出入。設(shè)計單位、原環(huán)評單位及提早介入的驗收調(diào)查單位，因為與建設(shè)單位存在直接利益關(guān)系，某種程度上不能客觀判定工程變動是否為重大變動;地方各級生態(tài)環(huán)境部門也因擔(dān)心被行政追責(zé)而不敢作為，或偏嚴(yán)格作出判定，客觀上加大了科學(xué)判定重大變動的難度。1.2重新報批環(huán)評的時間節(jié)點不統(tǒng)一?！董h(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》均明確規(guī)定，發(fā)生重大變動的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)在其開工前重新報批環(huán)評文件，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的按照“未批先建”情形處置。但現(xiàn)實操作中，由于建設(shè)單位對環(huán)保法律法規(guī)及相關(guān)程序了解不足、界定項目是否涉及重大變更難度較大、工程建設(shè)工期時間緊張等多方面原因，加之生態(tài)環(huán)境部門的事中事后監(jiān)管鏈條不完備、力度不到位、覆蓋不完整，大部分建設(shè)單位重新報批環(huán)評文件時變更工程已經(jīng)開工甚至已經(jīng)竣工，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點實際上被擴大化，未批先建案例日益增多。例如環(huán)境保護部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1666號)、《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1708號)等。同時，如何清晰界定重新報批環(huán)評和環(huán)境影響后評價也是制約環(huán)評制度有效落實的難點之一?！董h(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定:在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價。從法條的規(guī)定看，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點應(yīng)當(dāng)在原環(huán)評批準(zhǔn)之后、項目開工之前發(fā)生重大變動的;后評價的時間節(jié)點應(yīng)當(dāng)是在項目開工后的建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批環(huán)評文件情形的。但《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》將開展后評價的時間節(jié)點界定為“編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目在通過環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后”，該條款規(guī)定內(nèi)容與《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定明顯不一致，導(dǎo)致項目開工建設(shè)到竣工驗收期間建設(shè)項目發(fā)生變更的環(huán)境影響評價管理缺位。1.3變更環(huán)評文件形式不規(guī)范。目前，國家有關(guān)變更環(huán)評管理的相關(guān)法律法規(guī)并未明確變更環(huán)評的文件形式，例如生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于淮南～南京～上海1000千伏交流輸變電工程變動環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2017〕26號)、《關(guān)于陜京四線輸氣管道工程變更環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2016〕127號)、《關(guān)于南京地鐵三號線工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2014〕213號)、《關(guān)于山西河坡發(fā)電有限責(zé)任公司“上大壓小”熱電聯(lián)產(chǎn)異地新建工程(變更)補充環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2014〕93號)、《關(guān)于深圳市地鐵2號線東延線工程環(huán)境影響補充報告的批復(fù)》(環(huán)審〔2011〕19號)，同為工程變更重新履行環(huán)評手續(xù)的建設(shè)項目，分別出現(xiàn)了“工程變動環(huán)境影響報告書”“工程變更環(huán)境影響報告書”“工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書”“工程(變更)補充環(huán)境影響報告書”以及“環(huán)境影響補充報告”等多種形式。變更環(huán)評文件形式的不規(guī)范導(dǎo)致了環(huán)評單位編制內(nèi)容的差異化理解，涉及重大變動重新報批環(huán)評文件按規(guī)定應(yīng)該是對整個項目進(jìn)行重新評價，但是以“補充環(huán)評報告書”“變更環(huán)評報告書”或者“環(huán)評補充報告”出現(xiàn)時，容易誤解為僅需對變更工程部分進(jìn)行重新評價。目前，建設(shè)項目變更環(huán)評文件形式主要是根據(jù)地方生態(tài)環(huán)境行政主管部門意見進(jìn)行，尚無統(tǒng)一規(guī)定。綜上所述，隨著初步設(shè)計及施工圖方案的深入、選址選線受地質(zhì)環(huán)境影響、市場因素變化導(dǎo)向等原因，項目在實際建設(shè)過程中不可避免會進(jìn)行選址選線、總平面布置、生產(chǎn)工藝及環(huán)保設(shè)施措施的調(diào)整、優(yōu)化、變動，而涉及重大變動的建設(shè)項目對于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)、重新報批環(huán)評文件的時間、環(huán)評文件形式等的認(rèn)識和理解并未統(tǒng)一，導(dǎo)致變更環(huán)評制度管理效能難以有效發(fā)揮。

2變更環(huán)評管理的建議

2.1清晰界定變更環(huán)評時間、文件形式。涉及重大變動的建設(shè)項目主要分為兩種情形，一是原環(huán)評批復(fù)后，在工程初步設(shè)計或施工圖設(shè)計階段，部分工程設(shè)計發(fā)生重大變動，整體工程并未開工建設(shè)，此類項目重新報批環(huán)評文件可在變動內(nèi)容實施前完成;二是原環(huán)評批復(fù)后，工程設(shè)計階段不涉及重大變動且工程已開工建設(shè)，但在建設(shè)過程中因地質(zhì)災(zāi)害、交叉工程、征地拆遷等客觀原因?qū)е逻^程中工程發(fā)生重大變動，此類項目因已開工建設(shè)，或因工期要求苛刻無法中間停工，工程開工建設(shè)前完成變更環(huán)評手續(xù)難度大。變更環(huán)評的時間按照現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)理解應(yīng)是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項目建設(shè)過程中發(fā)生重大變動的工程開工建設(shè)前，“未批先建”“未報先建”應(yīng)依照新環(huán)保法作出相應(yīng)處罰。然而這樣“一刀切”的管理模式與實際情況卻不完全相適宜，建議分類別對變更環(huán)評時間要求予以明確，差異化管理變更環(huán)評也是進(jìn)一步做好簡政放權(quán)的“減法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”的具體體現(xiàn)。對于變更環(huán)評的文件形式，在原環(huán)評文件后追加變更二字較宜，不宜出現(xiàn)補充環(huán)評、補充報告等形式。2.2進(jìn)一步規(guī)范變更環(huán)評分類管理。重大變動的界定原則中“且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)”的主觀性較強，部分省份為進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理，優(yōu)化、規(guī)范行政審批程序，促進(jìn)項目建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，制定了地方性重大變動界定清單及變更環(huán)評技術(shù)要求。例如，上海市環(huán)保局2016年10月了《上海市建設(shè)項目變更重新報批環(huán)境影響評價文件工作指南(2016年版)》［5］，江蘇省環(huán)保廳2015年10月了《關(guān)于加強建設(shè)項目重大變動環(huán)評管理的通知》(蘇環(huán)辦〔2015〕256號)［6］，重慶市環(huán)保局2014年12月了《重慶市建設(shè)項目重大變動界定程序規(guī)定》(渝環(huán)發(fā)〔2014〕65號)［7］，上述省市都不同程度明確了不同項目類型不同情形重大變動的界定條件、界定主體及變更文件編制內(nèi)容要求。建設(shè)項目變動情況的界定是變更項目環(huán)評工作深度的依據(jù)及決定性因素［8］，否則建設(shè)項目開工建設(shè)到一定程度才發(fā)現(xiàn)工程變更界定存在問題，對工程施工進(jìn)度影響較大。目前建設(shè)項目涉及重大變動的管理是兩端管理，發(fā)生重大變動的且導(dǎo)致不利環(huán)境影響加重的重新報批環(huán)評文件，其余則納入竣工環(huán)保驗收管理。那么是否可以認(rèn)為涉及重大變動但未導(dǎo)致不利環(huán)境影響顯著的，以及不涉及重大變動但存在工程變更的情形，也全部納入竣工環(huán)保驗收管理;還是需要以補充環(huán)評或者補充報告的形式將變更工程的環(huán)境影響進(jìn)行分析后報備生態(tài)環(huán)境行政主管部門。這些內(nèi)容均需要在變更環(huán)評管理中進(jìn)一步明確。2014年4月，環(huán)境保護部辦公廳《關(guān)于征求〈輸變電工程建設(shè)項目重大變動界定及處理原則〉意見的函》(環(huán)辦函〔2014〕479號)［9］中，將輸變電工程建設(shè)項目重大變動按照工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)等4類11項進(jìn)行管理，并規(guī)定輸變電工程項目變更重新報批環(huán)評文件的原則為:(一)輸變電工程變更如包括三項或三項以上重大變動的，應(yīng)開展該建設(shè)項目的全面環(huán)評并重新報批環(huán)評文件;(二)包括兩項及以下重大變動的，應(yīng)開展該項目的補充環(huán)境影響評價并報批補充環(huán)評文件;(三)工程變更不構(gòu)成重大變動，或雖界定為重大變動，但對環(huán)境影響是向有利方向變化的，可納入竣工環(huán)境保護驗收一并解決。上述文件根據(jù)不同情形明確重新報批環(huán)評、補充環(huán)評和納入竣工環(huán)保驗收的條件，筆者認(rèn)為能較為有效地指導(dǎo)變更環(huán)境影響管理。基于建設(shè)項目存在工程變更的情況頻繁且復(fù)雜，建議將變更環(huán)評進(jìn)行分類簡化管理，同時明確建設(shè)項目是否存在重大變更的責(zé)任界定主體，切實發(fā)揮變更環(huán)評的實際作用，而非流于形式。2.3明確規(guī)范變更環(huán)評重點內(nèi)容。變更環(huán)評是建設(shè)項目發(fā)生變更前，依法對變更工程的選址選線及其實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，判斷原環(huán)評提出的環(huán)保措施的可行性，并根據(jù)變更工程增補環(huán)保措施。變更環(huán)評的重點是對工程變更前后的方案及其環(huán)境影響進(jìn)行定量和定性的對比分析，以判斷工程變更后的環(huán)境可行性，其難度往往較新建項目更大［1］。根據(jù)近年來建設(shè)項目變更環(huán)評的審批情況，總結(jié)出四個方面變更環(huán)評的重點內(nèi)容，一是回答重新報批環(huán)評文件的原因，工程發(fā)生重大變動且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)的情況應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)分析;二是論證工程變更的環(huán)境合理性，變更環(huán)評內(nèi)容應(yīng)對項目變更后現(xiàn)有工程情況做進(jìn)一步梳理分析，明確工程重大變動前后整體工程的環(huán)境影響變化;三是重點把握重大變動工程選址選線環(huán)境論證、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境風(fēng)險防控等方面的內(nèi)容;四是重點分析重大變動導(dǎo)致環(huán)境保護目標(biāo)的變化及其環(huán)境影響的變化，并對所采取的環(huán)保措施與原環(huán)評文件進(jìn)行對比分析。針對目前環(huán)評“虛胖”、內(nèi)容過多的弊病，本著優(yōu)化環(huán)評文件內(nèi)容、實現(xiàn)環(huán)評瘦身的管理目標(biāo)，建議簡化未變更工程的環(huán)評內(nèi)容，對于未發(fā)生重大變動工程部分的環(huán)境現(xiàn)狀及影響預(yù)測分析、已經(jīng)開工建設(shè)未涉及重大變動的工程施工期環(huán)境影響，以及已完工工程的環(huán)境保護措施有效性評估等相關(guān)內(nèi)容建議在竣工環(huán)境保護驗收或者后評價中落實完善。變更環(huán)評主要針對變更工程部分的環(huán)境影響評價也是縮短環(huán)評時間周期的有利措施。

3結(jié)語

目前，環(huán)保部正在推動環(huán)評制度“十三五”改革，強化事中事后監(jiān)管，根據(jù)新修訂的《環(huán)境影響評價法》，變更項目環(huán)評依然是環(huán)保部門法律層面的行政許可事項之一，因此界定好建設(shè)項目環(huán)評的重大變動，抓住變更環(huán)評的評價重點，從源頭做好環(huán)境污染的預(yù)防工作，依然是建設(shè)項目環(huán)境管理的重要工作內(nèi)容。進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項目環(huán)境影響評價變更管理，對充分發(fā)揮環(huán)境影響評價從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，推動實現(xiàn)“十三五”綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體目標(biāo)意義深遠(yuǎn)。

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［9］環(huán)境保護部辦公廳．關(guān)于征求〈輸變電工程建設(shè)項目重大變動界定及處理原則〉意見的函［EB/OL］．2016－04－25．

作者:藍(lán)平 晏司 單位:1.云南省生態(tài)環(huán)境工程評估中心 2.云南省環(huán)境科學(xué)學(xué)會