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通過回顧土地利用總體規(guī)劃的歷史變化過程，分析現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的問題和矛盾，提出新一輪規(guī)劃修編中需要解決的問題和一些編制方法。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃修編探討

土地利用總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實(shí)土地管理法的重要手段。隨著土地管理作為國家宏觀調(diào)控手段運(yùn)用的不斷深入，不可避免地對作為土地管理依據(jù)的土地利用總體規(guī)劃編制提出更高要求，正值現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃修編之際，對規(guī)劃修編方法進(jìn)行探討，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程

第一輪覆蓋全國范圍的土地利用總體規(guī)劃編制工作于1987年開始展開，到1992年前后在全國普遍推開，規(guī)劃的目標(biāo)年為2000年。該輪規(guī)劃主要思路是借鑒農(nóng)業(yè)區(qū)劃成果、國土規(guī)劃成果和聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》，以控制建設(shè)用地總規(guī)模，協(xié)調(diào)各部門用地需求為重點(diǎn)，提出實(shí)現(xiàn)“一保吃飯，二保建設(shè)”的規(guī)劃目標(biāo)。

第二輪土地利用總體規(guī)劃是在1997年全國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和嚴(yán)格保護(hù)耕地的環(huán)境和政策背景下，結(jié)合中央《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》和修訂《土地管理法》的需要，在全國范圍內(nèi)開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作（即現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃）。該輪規(guī)劃基期年為1997年，規(guī)劃目標(biāo)年為2010年，并遠(yuǎn)景展望至2030年。其重要特點(diǎn)是形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)程及規(guī)劃控制指標(biāo)體系，建立了鄉(xiāng)、縣、市、省和國家的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和管理方法，為保護(hù)耕地尤其是強(qiáng)化對基本農(nóng)田的保護(hù)，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設(shè)用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施，加強(qiáng)了對耕地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)，保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)合理的用地需求，一定程度上帶動(dòng)了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化了生產(chǎn)力布局，提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策制度因素的影響導(dǎo)致規(guī)劃適用性不足，規(guī)劃管理的風(fēng)險(xiǎn)與難度加大，由于在規(guī)劃理念上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，對保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會(huì)的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。

二、新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予我們的使命。

1.新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動(dòng)態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，必須緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2．新的規(guī)劃理論:空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)大膽借鑒和吸收相鄰學(xué)科如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等的相關(guān)理論。

（1）空間規(guī)劃理論

土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃對用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編要由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時(shí)序，并通過較大比例尺的地圖如用1：1萬確定城鎮(zhèn)合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要,又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源,在正確的管理下,可以不斷更新和利用。反之,它會(huì)退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用,要限制在土地人口承載力的限度內(nèi),同時(shí)采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域),確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。

土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。三、新的規(guī)劃方法

要做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

1.評價(jià)方法

規(guī)劃實(shí)施評價(jià)：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從目前開展的情況來看，效果并不理想，原因是國土資源部并沒有給出一個(gè)較為詳細(xì)的評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法，各地只能按照自己的理解進(jìn)行，表格、數(shù)據(jù)五花八門，無法進(jìn)行匯總和統(tǒng)計(jì)。因此，有必要統(tǒng)一和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的指標(biāo)體系和評價(jià)方法。

環(huán)境影響評價(jià)：按照我國去年頒布實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。但如何進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，還需要進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。

2．系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然?？梢赃\(yùn)用不同的規(guī)劃方法來解決，按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。

3.應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)

本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，提高規(guī)劃管理水平，從而提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平。

這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地理信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)普及遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段,使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。同時(shí),基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等，因此,要特別重視將決策支持系統(tǒng)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過人-機(jī)交互系統(tǒng),為決策者對半結(jié)構(gòu)化問題進(jìn)行有效決策支持,提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

4．公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國家的宏觀規(guī)劃,其編制應(yīng)該是各級(jí)人民政府的事情,而不是國土資源管理部門的部門規(guī)劃,因此,規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導(dǎo),各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會(huì)群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主向以政府規(guī)劃部門和社會(huì)重要研究機(jī)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)的分配和確定，規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調(diào)。

四、還需要把握的幾點(diǎn)

1．必須尋找一個(gè)能夠滿足土地利用總體規(guī)劃管理功能的地理信息系統(tǒng)平臺(tái)；

2．土地利用規(guī)劃體系中的各級(jí)規(guī)劃必須在同一個(gè)平臺(tái)上聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行；

3．可以與土地管理其他業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)成果順利接口；

4．必須能夠按需要的時(shí)段要求，及時(shí)動(dòng)態(tài)反映規(guī)劃實(shí)施情況，如規(guī)劃指標(biāo)定位情況、規(guī)劃指標(biāo)使用數(shù)量、規(guī)劃發(fā)展實(shí)施空間情況等；

5．運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)成本低廉，操作界面親切。