導(dǎo)語(yǔ)：清末城市自治思想論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

開放基層政權(quán)、實(shí)行地方自治是清末社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼聲,也是清政府籌備立憲的重要舉措?？疾飚?dāng)時(shí)的輿論傾向以及自治活動(dòng)的實(shí)施,可以發(fā)現(xiàn)側(cè)重城市推行地方自治的明確軌跡。

思想界更是依據(jù)西方國(guó)家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn),將城市自治視為實(shí)現(xiàn)政治民主化的根基所在,積極要求推進(jìn)城市自治,改革城市政治。作為尋求社會(huì)政治改良的方案,城市自治思想還與20世紀(jì)中國(guó)近代城市化進(jìn)程相伴隨,成為城市近代化在政治訴求方面的主要內(nèi)容,影響著城市的發(fā)展走向。盡管城市自治的實(shí)施效果與理想相去甚遠(yuǎn),但客觀上有助于近代城市的發(fā)展,成為推動(dòng)近代城市發(fā)展的主觀精神動(dòng)力。

一

地方自治是資本主義國(guó)家的一種地方管理制度,是西歐封建社會(huì)城市自治傳統(tǒng)在近代的發(fā)展和演變。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后,地方自治思想隨著對(duì)西方議會(huì)制度的介紹傳入中國(guó)。近年來,學(xué)界對(duì)晚清地方自治思想的研究相對(duì)比較充分,對(duì)清末城市自治運(yùn)動(dòng)也多有涉及①,但是對(duì)清末城市自治思想的形成、流變及其對(duì)20世紀(jì)較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)中國(guó)城市發(fā)展走向的影響尚缺乏梳理,本文擬在此宏觀角度作些努力。

城市自治思想盡管形成于清末,然而對(duì)西方

①研究晚清地方自治思想的論著有沈懷玉:《清末西洋地方自治思想的輸入》,臺(tái)灣中研院近史所集刊第8期(1979年10月);丁旭光:《近代中國(guó)地方自治研究》,廣州出版社1993年版等。研究清末城市自治運(yùn)動(dòng)的論文有吳桂龍:《清末上海地方自治運(yùn)動(dòng)述論》,載《紀(jì)念辛亥革命七十周年青年學(xué)術(shù)討論會(huì)論文選》下冊(cè),中華書局1983年版;朱英:《戊戌至辛亥地方自治的發(fā)展———湖南保衛(wèi)局與上?？偣こ叹种容^》,載《近代史研究》1999年第4期等。

城市自治制度的介紹卻開始于19世紀(jì)50～60年代,與西洋地方自治思想的輸入幾乎同步。從自強(qiáng)新政開始,相繼走出國(guó)門、身歷目睹域外城市文明的駐外使臣和留學(xué)生中已有人注意到國(guó)外獨(dú)特的城市管理制度。1866年斌椿游歷歐洲后,對(duì)英國(guó)的城市自治制度就有簡(jiǎn)略介紹:“英屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn),皆公舉一人司地方公事,如古治郡者然。”[1](p118)曾紀(jì)澤到倫敦后,對(duì)英國(guó)的城市管理制度也有所留意,記有:“英之各城皆有城主,能賞罰城中之民??惟每城歲一易主?！盵2](p70)1876年,任駐英副使的劉錫鴻在《英軺私記》中對(duì)英國(guó)城市自治制度作了較為詳盡的介紹,涉及城市自治機(jī)構(gòu)的人事構(gòu)成、選舉辦法、職責(zé)范圍、經(jīng)費(fèi)來源、任期限制、就職儀式等內(nèi)容,較為符合英國(guó)城市自治制度的實(shí)際。這也是駐外使臣詳細(xì)介紹城市自治制度的文獻(xiàn)。需要注意的是,劉錫鴻在對(duì)比英國(guó)的城市自治制度與中國(guó)古代的鄉(xiāng)遂里正制時(shí),還隱然表露出對(duì)英國(guó)城市自治制度欣賞、贊許的態(tài)度。[3](p138～140)

郭嵩燾也記錄有倫敦的城市自治制度。他注意到英國(guó)“在一千一百八十年后,設(shè)立倫敦買阿爾衙門,令民自選”的史實(shí)。[4](p370)買阿爾(mayor)即市長(zhǎng)。他經(jīng)過實(shí)地考察認(rèn)為:“推原其立國(guó)本末,所以持久而國(guó)勢(shì)益張者,則在巴力門議政院有維持國(guó)是之義;設(shè)買阿爾治民,有順從民愿之情。二者相持,是以君與民交相維系,迭盛迭衰,而立國(guó)千余年終以不敝,人才學(xué)問相承以起。此其立國(guó)之本也?！闭撜呓?jīng)常引用其中關(guān)于議政院的論述來說明郭嵩燾的西方議會(huì)民主觀念,卻忽視了他對(duì)于城市自治制度的重要論述。其實(shí),郭嵩燾認(rèn)為巴力門(parliament)和買阿爾同是英國(guó)立國(guó)之本,所以他在談?wù)撚?guó)政治制度時(shí)總是把二者并舉。如他講:“巴力門君民爭(zhēng)政,互相殘殺,百數(shù)年久而后定,買阿爾獨(dú)相安無(wú)事,亦可知為君者之欲易逞而難戢,而小民之情難拂而易安也?！盵4](p373)以此說明提倡民權(quán)容易受到人民的支持,政權(quán)有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。郭嵩燾對(duì)英國(guó)政治制度的剖析是深刻的,以城市自治為核心的地方自治制度正是資本主義國(guó)家基層民主政治的支柱,而議會(huì)則是建立在地方自治民主制度上的中央議決機(jī)關(guān),二者在英國(guó)政治體制中相互維系,缺一不可。在郭嵩燾看來,巴力門和買阿爾相對(duì)比,城市自治制度比國(guó)家議院更具有穩(wěn)定性,更能反映民意從而得到民眾支持。

此后,張德彝、洪勛、宋育仁等也陸續(xù)記錄有國(guó)外的城市自治制度。但除郭嵩燾對(duì)城市自治制度的認(rèn)識(shí)達(dá)到一定深度外,絕大多數(shù)人士對(duì)城市自治在西方國(guó)家民主政治中的地位尚缺乏認(rèn)識(shí),只是偶爾流露出贊許的態(tài)度,還沒有提及在國(guó)內(nèi)仿行。值得注意的是,在近代中國(guó)尋求救亡圖存出路的焦慮和期盼中,最早走向了世界、內(nèi)心又萌動(dòng)著對(duì)城市文明新知的知識(shí)分子,很自然地要將城市的發(fā)展進(jìn)步與國(guó)家的政治制度相聯(lián)系。這種著眼于國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)需要考察域外城市的傾向,是近代知識(shí)分子城市觀念的顯著特點(diǎn)。[5]這從他們走出國(guó)門之始對(duì)國(guó)外城市自治制度的大量介紹中體現(xiàn)出來。這種認(rèn)知思路的發(fā)展,使得城市自治思想到清末大力倡行地方自治時(shí),伴隨著先進(jìn)人士城市觀念的深入及對(duì)西方政治制度認(rèn)識(shí)的深化而日益凸現(xiàn)。

二

“清季以來,談國(guó)是者,咸以地方自治為立國(guó)之基礎(chǔ)?！盵6](p840～841)從戊戌時(shí)期開始倡行的地方自治思想,到20世紀(jì)初年達(dá)到高潮。在對(duì)地方自治的討論中,以周官鄉(xiāng)遂之制、漢代鄉(xiāng)亭之制、朱子呂氏鄉(xiāng)約遺規(guī)等舊制來附會(huì)近代地方自治制度的言論相當(dāng)普遍?？涤袨榧匆愿鞯嘏d辦的團(tuán)練、善堂、書院等地方事務(wù)來證明中國(guó)也有“純乎地方自治”[7]。與這種將近代地方自治制度與中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)官制度混同的認(rèn)識(shí)不同,梁?jiǎn)⒊?jīng)過1903年到美洲新大陸的短暫游歷,提出了對(duì)近代地方自治明顯高人一籌的見解。

梁?jiǎn)⒊乜疾炝嗣绹?guó)的地方自治原則。

美國(guó)獨(dú)立以來,殖民地時(shí)期受英國(guó)政治制度影響而形成的以市鎮(zhèn)為單位的地方自治傳統(tǒng)向全國(guó)推廣。19世紀(jì)末,隨著美國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展,城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日漸重要,城市獲得的自治權(quán)限也越來越大。[8](p146)20世紀(jì)初時(shí),城市不僅是美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心,而且是美國(guó)民主政治的集中體現(xiàn)。梁?jiǎn)⒊磸拿绹?guó)城市這一視窗敏銳地發(fā)現(xiàn),城市自治制度是其民主政治的基礎(chǔ),從而第一次準(zhǔn)確觸及到西方民主制度乃至地方自治制度的實(shí)質(zhì)。他得出的結(jié)論是:“故美國(guó)之共和政體,非成于其國(guó),而成于組織一國(guó)之諸省;又非成于其省,而成于組織一省之諸市。必知此現(xiàn)象者,乃可以論美國(guó)之政治;必具此現(xiàn)象者,乃可以效美國(guó)之政治。”[9](p160)在此,梁?jiǎn)⒊瑴?zhǔn)確地闡述了城市自治與美國(guó)政治制度之間的關(guān)系,指出城市自治是美國(guó)民主制度的根基。

梁?jiǎn)⒊^而對(duì)美國(guó)的華人社會(huì)群體進(jìn)行了考察,結(jié)果令他頗感失望,認(rèn)為華人只“有族民資格而無(wú)市民資格”。他闡述說:“竊嘗論之,西方阿利安人種之自治力,其發(fā)達(dá)固最早。即吾中國(guó)人之地方自治,宜亦不弱于彼。顧彼何以能組成一國(guó)家而我不能?則彼之所發(fā)達(dá)者市制之自治,而我所發(fā)達(dá)者族制之自治也。試游我國(guó)之鄉(xiāng)鎮(zhèn),其自治規(guī)模,確有不可掩者。即如吾鄉(xiāng),不過區(qū)區(qū)二三千人耳,而其立法行政之機(jī)關(guān),秩然不相混。他族亦稱是。若此者,宜其為建國(guó)之第一基礎(chǔ)也。乃一游都會(huì)之地,則其狀態(tài)之凌亂,不可思議矣。凡此皆為族民不能為市民之明證也,吾游美洲而益信?！盵9](p144～145)梁?jiǎn)⒊⒁獾?缺乏市制自治傳統(tǒng)、無(wú)市民資格的華人即便以個(gè)人資格在美國(guó)“最自由之大市”生活“,顧其所赍來,所建設(shè)者,仍舍家族制度外無(wú)他物;且其所以維持社會(huì)秩序之一部分者,僅賴此焉”。這一缺陷乃“數(shù)千年之遺傳,植根深厚”,非朝夕之功所能改觀,所以他提醒說:“為國(guó)民向?qū)д?不可不于此三致意也?！盵9](p145)可見他對(duì)此的重視程度。梁?jiǎn)⒊酵砟耆詧?jiān)持中西分屬族制自治和市制自治的思想。在所著《中國(guó)文化史》的社會(huì)組織篇中,對(duì)比中西鄉(xiāng)治和都市制度時(shí),他又多次重申了“歐洲國(guó)家,積市而成;中國(guó)國(guó)家,積鄉(xiāng)而成。

故中國(guó)有鄉(xiāng)自治而無(wú)市自治”的觀點(diǎn)。[10](p52)西方的市制自治與中國(guó)的族制自治使之在歷史發(fā)展道路上析為兩途,梁?jiǎn)⒊诖藴?zhǔn)確地區(qū)分開了中西地方自治的不同精神旨趣。西方的地方自治肇始于城市,受歐洲中世紀(jì)政治結(jié)構(gòu)中“政教分離”、城市與國(guó)家二元對(duì)立等歷史傳統(tǒng)的影響,在相對(duì)獨(dú)立、自由的自治城市里最先出現(xiàn)社會(huì)束縛松動(dòng)、自由意識(shí)伸張、市民社會(huì)興起等社會(huì)變動(dòng),并由此形成資本主義的近代民主國(guó)家;而在中國(guó)大一統(tǒng)的政治格局中,城市完全處于國(guó)家的控制之下,市民受到政府的嚴(yán)格約束,無(wú)法產(chǎn)生相對(duì)獨(dú)立的自治城市,也不會(huì)有享受一定政治特權(quán)及經(jīng)濟(jì)、法律等權(quán)利的自治市民。中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)主要是由封閉的宗族組成,雖然宗族內(nèi)部有較為嚴(yán)密的組織,但是宗族之間實(shí)際上處于高度分散的無(wú)組織狀態(tài),無(wú)法凝聚成一個(gè)社會(huì)。鄉(xiāng)村的宗族又是由封建統(tǒng)治的政治基礎(chǔ)———士紳來控制,缺乏政治意義上的獨(dú)立性,因此和封建城市一樣難以產(chǎn)生廣泛而深刻的社會(huì)變動(dòng),以推動(dòng)中國(guó)向近代社會(huì)轉(zhuǎn)型。[11]梁?jiǎn)⒊軌蛲高^美國(guó)城市表象,準(zhǔn)確把握中西地方自治的實(shí)質(zhì)性差異,其思想之敏銳令人嘆服。梁漱溟先生評(píng)價(jià)說,梁?jiǎn)⒊谟蚊榔陂g對(duì)中西地方自治的“略點(diǎn)”一二“,雖于中西社會(huì)演進(jìn)之兩條路,尚未言之深切著明,而所見正自不差了”。[12](p254)綜上所述,梁?jiǎn)⒊瑥拿绹?guó)城市的發(fā)展歷程,認(rèn)識(shí)到西方的城市自治傳統(tǒng)是建立近代民主國(guó)家的基礎(chǔ),而中國(guó)的自治傳統(tǒng)是族制自治,與西方的自治精神大相徑庭。這表明他對(duì)近代地方自治的實(shí)質(zhì)以及城市和地方自治的內(nèi)在關(guān)系有比同時(shí)代人深刻得多的認(rèn)識(shí)和理解。理解的深入勢(shì)必推動(dòng)國(guó)內(nèi)的地方自治運(yùn)動(dòng)向新的階段發(fā)展。

三

在20世紀(jì)初年要求推行地方自治的輿論中,有相當(dāng)多的人士受到梁?jiǎn)⒊鞘杏^念的影響,自覺地將城市與地方自治聯(lián)系在一起,呼吁以城市為重心實(shí)施地方自治。不過,這一時(shí)期鼓吹地方自治者的思想比較蕪雜,其城市自治思想既明顯受到梁?jiǎn)⒊鞘杏^念的影響,但又接受有康有為等認(rèn)為的西方近代地方自治中國(guó)古已有之的觀念?？傊腔ビ腥∩?糅雜中西地方自治的差異。不過,爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)以城市為主導(dǎo)的地方自治是此后地方自治運(yùn)動(dòng)發(fā)展的潮流。如有論者主張應(yīng)在城市中推行地方自治,“內(nèi)參朱子呂氏鄉(xiāng)約之遺規(guī),外取列國(guó)市府議會(huì)之新律,合之以吾國(guó)之內(nèi)情,酌之以今日之現(xiàn)勢(shì),定為成憲,俾天下相與遵守”,以此奠定立憲之基。[13]建議地方自治先在城市實(shí)行的依據(jù)是:“美國(guó)立國(guó)之初,其中數(shù)州,自治之治,亦僅先行之都市?！闭撜哌€以周官鄉(xiāng)遂之制附會(huì)法、德等國(guó)的市制,主張“今用周官之古意,仿諸國(guó)之新制,參酌損益,先行之于都市”,則地方自治“順而易成”。[14]有論者直接指出:“今日欲求真實(shí)立憲之制,漸次成立,在勢(shì)誠(chéng)不得不汲汲于地方自治矣?！薄皠t今欲求自治,著乎之點(diǎn),即不可不先從事于市政?！盵15]主張先實(shí)行城市范圍內(nèi)的地方自治,以此改變專制制度。

從清末地方自治運(yùn)動(dòng)的開展情況看,城市范圍內(nèi)的地方自治是主流,各地自治運(yùn)動(dòng)主要倚重城市來推行。在最早自發(fā)興辦地方自治的上海,當(dāng)?shù)丶澤淌茏饨缬绊懺谌珖?guó)率先設(shè)立自治性質(zhì)的城廂內(nèi)外總工程局,主持局務(wù)的李平書、祝承桂等堪稱為城市自治運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)。[16](p271)

光緒三十四年十二月,地方自治運(yùn)動(dòng)由各地自發(fā)舉辦,轉(zhuǎn)入在清政府的督導(dǎo)下全面推行階段。為減少阻力、盡快見效,各地官紳有意識(shí)地主要圍繞城市推行地方自治。社會(huì)輿論根據(jù)國(guó)民智識(shí)低下、國(guó)土遼闊、風(fēng)俗懸殊等客觀情況,也提倡“宜于各省省會(huì)與夫市鎮(zhèn)之繁盛者,先令實(shí)行地方自治之制。行之?dāng)?shù)年,有成效矣,各省人士見聞日習(xí),政才日裕。且既有模范可以近取而則效也,則可漸推而行之府縣鄉(xiāng)村。十年以往,教育愈興,民智愈啟,自治之制,自可遍行于通國(guó),而無(wú)復(fù)紛擾之虞”。[14]各省官員多是選擇繁盛城市試辦地方自治,以開化風(fēng)氣。如湖北“,借武、漢兩府為試辦自治之地,使人民咸曉然于職務(wù)范圍之所在,然后推行尊辦,庶不致法立弊生,徒滋紛擾”[17](p769)。直隸“,查清苑縣為省會(huì)首善之區(qū),已飭令組織城議事會(huì)、董事會(huì),為各屬模范,以利推行而期普及”[17](p809)。就各省地方自治的辦理情況看,城鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立普遍比鄉(xiāng)村自治機(jī)構(gòu)提前完成。安徽在宣統(tǒng)二年已將全省“城廂自治一律辦齊”。[17](p782)同年,湖北“各屬城治之自治公所,已據(jù)報(bào)告,一律成立,自治研究所亦次第開辦”。[17](p785)城鎮(zhèn)自治實(shí)際走在了鄉(xiāng)村自治的前面。

由于辛亥革命爆發(fā),清末城市自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展并不充分。盡管如此,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),到辛亥革命爆發(fā)前,全國(guó)已成立的城市自治公所超過850個(gè),鎮(zhèn)自治公所超過530個(gè),鄉(xiāng)自治公所在1970個(gè)以上。[18](p92～93)考慮到當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)數(shù)量的懸殊比例,完全可以認(rèn)定,地方自治運(yùn)動(dòng)的重心是城鎮(zhèn)而非鄉(xiāng)村,城市自治運(yùn)動(dòng)是清末地方自治運(yùn)動(dòng)的主體。

四

清末城市自治運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)城市的近代化進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。作為地方自治的附屬物,《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著近代市制被引進(jìn)中國(guó),第一次以法律形式將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分為兩個(gè)行政系統(tǒng)。市制作為地方自治的重要內(nèi)容與附屬的性質(zhì)在近代中國(guó)長(zhǎng)期存在,地方自治運(yùn)動(dòng)的興衰決定著市制的起伏。自治運(yùn)動(dòng)和近代城市發(fā)展就這樣緊密地聯(lián)系在一起。

民國(guó)學(xué)者在檢討中國(guó)的市制歷史時(shí),曾明確指出清末政治改革中將市制與地方自治進(jìn)行自覺聯(lián)系這一影響深遠(yuǎn)的趨勢(shì)。顧敦鍒?jiān)凇吨袊?guó)市制概觀》中,分析了“向來重鄉(xiāng)治而忽市政”的傳統(tǒng)在清末被大大改變的原因。他認(rèn)為,這是受到西洋三種影響所致:一是“交通頻繁,商業(yè)逐漸發(fā)達(dá)”;二是“機(jī)器的輸入,工廠并設(shè)”。這兩種原因使中國(guó)出現(xiàn)了城市化啟動(dòng)并緩慢發(fā)展的跡象。

西洋影響的第三種原因“是最大的原因,那就是德謨克拉西的影響”。他具體闡釋說:“清末,內(nèi)政不修,外交失敗。有識(shí)之人,咸知非取法西洋,革新政治,不足以圖存。”晚清新政運(yùn)動(dòng)“與市政有極大的關(guān)系。原來所謂西洋政治,就是立憲政治;立憲政治,就是民主政治,民主政治的初步,就是地方自治;而市政的推行,就是地方自治的一部分的工作”。[19]顧敦鍒?jiān)诖酥该?中國(guó)近代對(duì)市政開始注意,關(guān)鍵因素在于受西方民主思想的影響。20世紀(jì)初的有識(shí)之士在探索救亡圖存方略時(shí),找到了地方自治特別是城市自治這一西方民主政體的根基,從而自覺地將民主政治與作為地方自治重要構(gòu)成部分的市政緊密相聯(lián),將實(shí)現(xiàn)民主政治的愿望寄托在爭(zhēng)取城市自治之上。

清末各地以城市為中心建立的自治機(jī)構(gòu),采用了西方議行分立的組織體制。議決機(jī)關(guān)為議事會(huì)、執(zhí)行機(jī)關(guān)為董事會(huì),兩者互相監(jiān)督,是大眾參與政治的重要環(huán)節(jié)。民主選舉、議行分立等民主化因素在城市最先出現(xiàn),對(duì)推進(jìn)城市政治近代化具有積極作用。在地方官員的監(jiān)督下,以日益城市化了的紳商為主體的推動(dòng)力量,關(guān)注近代城市的發(fā)展,積極參與城市公共事務(wù)。他們的活動(dòng)以及城市的自身優(yōu)勢(shì),使得自治運(yùn)動(dòng)開展得有聲有色。個(gè)別大城市自治機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限已經(jīng)包括財(cái)政、工務(wù)、警務(wù)、學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、司法等。[20](p635)1909年成立的漢口各區(qū)基層自治機(jī)關(guān),已具有對(duì)地區(qū)性公益事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)限,儼然是城市基層政權(quán)。[21](p100)城市自治機(jī)構(gòu)的權(quán)限日趨擴(kuò)大,適應(yīng)了清末以來隨著近代城市化的啟動(dòng)和快速發(fā)展,城市生活日益復(fù)雜化和多樣化,迫切需要有相應(yīng)的市政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)城市管理職責(zé)、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的客觀要求。然而也應(yīng)看到,清末的地方自治運(yùn)動(dòng)是以官治色彩較濃的日本地方管理制度為樣板,其宗旨是協(xié)調(diào)官府和民間的關(guān)系,以民治輔助官治。城市自治機(jī)構(gòu)作為官治的附屬和補(bǔ)充,要受到地方各級(jí)官府的監(jiān)督和嚴(yán)重掣肘,在專制權(quán)力面前始終處于受控狀態(tài)和弱勢(shì)地位,無(wú)法成為擁有獨(dú)立行政權(quán)的一級(jí)政權(quán)實(shí)體。事實(shí)上,清末以市民自治為基礎(chǔ)興辦市政的模式和以官府操縱控制、排斥民主化因素為特征舉辦市政的模式一直處于沖突狀態(tài),這種對(duì)立發(fā)展到民國(guó)初年,終以地方自治運(yùn)動(dòng)的被扼殺而告終。

民國(guó)初年,縣級(jí)以下的基層組織仍沿用清末舊制,繼續(xù)推行地方自治,但是延續(xù)時(shí)間相當(dāng)短暫。袁世凱為復(fù)辟帝制,重申地方自治的宗旨是“輔佐官治,振興公益”“,決非離官制而獨(dú)立”,他還詆毀各自治團(tuán)體“良莠不齊,平時(shí)把持財(cái)政,抵抗稅捐,干預(yù)詞訟,妨礙行政”,并于1914年3月“,著各省民政長(zhǎng)通令各屬,將各地方現(xiàn)設(shè)之各級(jí)自治會(huì)立予停辦”[22](p83～84)!至此,清末民初的地方自治運(yùn)動(dòng)遭到專制權(quán)力的扼殺,“市制也不再存在”[23](p324)。盡管此后內(nèi)務(wù)部頒布有《地方自治試行條例》及《施行細(xì)則》,分調(diào)查整理、提倡與實(shí)行三個(gè)時(shí)期,但“實(shí)屬故意延宕時(shí)日,毫無(wú)施行自治之決心也”。[24](p26)該條例一直未能實(shí)行“,地方自治運(yùn)動(dòng)大受頓挫”。[25](p705)五

近代先進(jìn)人士對(duì)以地方自治為核心的民主政治的追求是長(zhǎng)期不懈的,其主流又是追求城市自治,培養(yǎng)市民的自治精神。這種政治民主化城市優(yōu)先發(fā)展的思路一直貫穿于近代市政史中,并在20世紀(jì)20年代更加明顯地凸現(xiàn)出來。1921年7月,北京政府公布《市自治制》,恢復(fù)了市的行政建制。此外,聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)中,南方頒布的省憲均有關(guān)于市制的規(guī)定。這些都直接刺激和誘發(fā)了人們壓抑已久的地方自治熱情,城市自治運(yùn)動(dòng)又開始重新活躍。時(shí)人有言:“故年來地方自治之聲浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民復(fù)因種種需要與刺激,感覺創(chuàng)辦市政之必要,于是乎市制度乃極為一般人所注目。”[26](p2)北京市民為反對(duì)官府督辦市政,還拒交警捐,要求提前設(shè)立市自治會(huì),由市民自辦市政。[27][28]由此不難看出,當(dāng)時(shí)人們對(duì)實(shí)現(xiàn)城市自治和改革城市政治制度有濃厚的興趣。

在20世紀(jì)20年代國(guó)內(nèi)地方自治運(yùn)動(dòng)再度高漲,城市化進(jìn)程迫切需要城市行政近代化的背景下,一批青年留學(xué)生受美國(guó)19世紀(jì)末20世紀(jì)初市政改革運(yùn)動(dòng)的影響,希望在國(guó)內(nèi)通過推行城市自治、改善市政體制的途徑來實(shí)現(xiàn)改良全國(guó)政治、建立真正民治國(guó)家的目標(biāo)。他們推動(dòng)國(guó)內(nèi)城市發(fā)展和城市自治運(yùn)動(dòng)的基本信念是:“都市自治為培養(yǎng)民主國(guó)民自治之智識(shí)而達(dá)成真正民治之階?！盵26](p1)“市自治系地方自治之中心,為厲行民治者,必先著眼之點(diǎn)?！盵29](p1)“市自治制度是自由國(guó)家的精華。一個(gè)國(guó)家雖可以建設(shè)自由政府的體制,若沒有市自治制度,不能有自由精神?！盵30]他們希望依靠市民,通過城市改革推進(jìn)政治民主化進(jìn)程的構(gòu)想,無(wú)疑代表了新型知識(shí)分子探索實(shí)現(xiàn)民主政治的新路徑。

如果將20世紀(jì)20年代這批留學(xué)知識(shí)分子的思想路徑,和清末城市自治思想以及清末民初地方管理體制的變遷趨勢(shì)聯(lián)系起來考察,就會(huì)發(fā)現(xiàn),這一新路徑是清末已經(jīng)顯露出來的,以地方自治為核心的政治民主化側(cè)重城市優(yōu)先發(fā)展趨勢(shì)的歷史延續(xù)。20年代的這批留學(xué)知識(shí)分子,不僅像梁?jiǎn)⒊菢訌臍W美各國(guó)城市發(fā)展歷程中認(rèn)識(shí)到西方民主,而且還從以美國(guó)為代表的歐美各國(guó)市政改革潮流中汲取思想資源。可以認(rèn)為,正是由于他們的城市觀念具有豐富的時(shí)代內(nèi)涵,所以比清末先進(jìn)人士對(duì)城市的認(rèn)識(shí)有所深化,而美國(guó)市政改革運(yùn)動(dòng)正是影響這批留學(xué)知識(shí)分子城市觀念的最重要的時(shí)代性因素。從城市改革入手推進(jìn)城市自治,實(shí)現(xiàn)民主政治目標(biāo),在他們那里已是日益明晰的思想路徑。它基本決定了此后中國(guó)市政的發(fā)展走向。

值得注意的是,20世紀(jì)20年代的這批留學(xué)知識(shí)分子對(duì)不可抗拒的城市化趨勢(shì),以及對(duì)工業(yè)化以來城市在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中日益重要的地位和作用,具有較為深刻的認(rèn)識(shí),把握住了社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。他們還表達(dá)出以城市為中心,以推動(dòng)市政改革為途徑促進(jìn)中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展與進(jìn)步的期盼。①

綜合以上可以發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)20年代這批留學(xué)知識(shí)分子的信念和追求既有歷史繼承的一面,如對(duì)以城市自治為主要內(nèi)容的民主政治的探索方面始終與清末保持著連續(xù)性;但更多的則體現(xiàn)

①關(guān)于這批留學(xué)知識(shí)分子的城市觀念及其對(duì)市政體制改革的探索,參閱趙可:《20世紀(jì)20年代新型知識(shí)分子城市觀念的變遷———以歸國(guó)留學(xué)生為中心的考察》,載《社會(huì)科學(xué)研究》2003年5期。

出歷史超越和發(fā)展的一面,這集中體現(xiàn)在,他們從以美國(guó)為代表的歐美先進(jìn)國(guó)家城市發(fā)展鮮活的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中認(rèn)識(shí)到城市的主體地位,以及從世界性市政改革浪潮中受到啟發(fā)而構(gòu)建的通過市政改革推動(dòng)近代中國(guó)民主化、工業(yè)化和城市化社會(huì)變革的道路上。近代中國(guó)的新陳代謝使他們?nèi)〈饲迥┟癯醯氖考濍A層成為推動(dòng)城市近代化進(jìn)程的新興社會(huì)力量。而20世紀(jì)經(jīng)過市政改革后的美國(guó)城市也取代了日本,成為中國(guó)城市近代化發(fā)展的效仿目標(biāo)。以此為標(biāo)志,中國(guó)城市近代化進(jìn)程已經(jīng)越來越密切地和世界城市的發(fā)展趨勢(shì)相聯(lián)系,主動(dòng)融入世界城市發(fā)展潮流之中。

20世紀(jì)20年代崛起的城市近代化新興推動(dòng)力量,對(duì)從城市改革入手實(shí)現(xiàn)民主政治目標(biāo)新路徑的積極鼓吹,為推動(dòng)近代城市發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。在市政改革思潮的影響下,全國(guó)各大中城市在20年代以后,相繼展開以健全城市政府職能、強(qiáng)化城市管理、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的市政改革運(yùn)動(dòng),促進(jìn)了大中城市的發(fā)展和城市近代化水平的提升。但是在國(guó)民政府高度的中央集權(quán)和官治專制下,以城市自治為核心的地方自治無(wú)法實(shí)現(xiàn),城市政治民主化進(jìn)程長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后。留學(xué)知識(shí)分子所追求的,以市自治為核心培養(yǎng)市民自治精神,最終實(shí)現(xiàn)民主政治,并以城市為中心帶動(dòng)社會(huì)全方位變革的理想目標(biāo),在殘酷的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中不得不歸于幻滅。

從清末初露端倪至民國(guó)時(shí)期明顯凸顯的城市自治思想,是20世紀(jì)知識(shí)分子在認(rèn)同近代城市文明的過程中,所找到的通過城市自治改革社會(huì)政治的方案,它在政府的有限度扶持下付諸了一定的實(shí)踐。近代知識(shí)分子基于由城市自治道路實(shí)現(xiàn)民主政治目標(biāo)的理念,而傾注于20世紀(jì)城市近代化進(jìn)程的濃厚民主化指向,使近代城市發(fā)展越發(fā)明晰地具有以追求實(shí)現(xiàn)民主政治為核心內(nèi)容和目標(biāo)指向的主觀精神動(dòng)力。

城市史學(xué)家亨利?皮雷納指出:城市應(yīng)理解為一個(gè)特殊的社會(huì),具有法人的資格,并擁有自己特有的法律和制度。這種制度的精髓就是城市自治。[31](p35)現(xiàn)代城市具有與中世紀(jì)和近代城市一脈相承的屬性,實(shí)行市民自治的市政體制已被公認(rèn)為是現(xiàn)代市制的基本特征。城市可以在一定區(qū)域內(nèi),由當(dāng)?shù)厝嗣褡孕羞x舉組織地方政府,對(duì)地方公共事務(wù)實(shí)行自主管理。但是近代被引進(jìn)中國(guó)的市制卻長(zhǎng)期發(fā)育不良,城市自治原則被執(zhí)政當(dāng)局嚴(yán)重漠視,特別是國(guó)民黨政權(quán)建立后,更是用“黨治”面目出現(xiàn)的官治完全取代市民自治。此后的市制基本上只是一種城市型行政建制,其結(jié)果不僅忽略了城市生活特有的公開性、自由性,而且不利于吸引市民關(guān)心地方政治和參與地方公共事務(wù),延滯了基層民主政治的發(fā)展。民國(guó)時(shí)期著名的政治學(xué)家陳之邁指出:西洋人在討論地方自治的時(shí)候以都市為注意集中點(diǎn),“中國(guó)的情形似乎與此相反,一般論地方自治的人多以注意力集中于鄉(xiāng)村自治,對(duì)于都市自治反不十分注意”。[32](p150)將都市自治“只視為一種附庸,而不認(rèn)其為主體。在西方國(guó)家中,都市人民自治的程度比鄉(xiāng)村為高,在我國(guó)則反是。因?yàn)槲覀冊(cè)谟懻摰胤阶灾蔚臅r(shí)候往往忘卻了都市。這是很奇怪的現(xiàn)象,其造因恐怕唯有求之于幾千年的意識(shí)”。[32](p143)

從世界經(jīng)驗(yàn)來看,自治創(chuàng)始于城市,并在城市中日臻完善?；鶎用裰骶褪窃诔鞘兄型ㄟ^市民自治率先發(fā)展并推廣開來的,城市自治扮演著基層民主搖籃的角色。城市在推動(dòng)基層民主建設(shè)方面比鄉(xiāng)村更具優(yōu)勢(shì)和潛質(zhì),“都市是領(lǐng)導(dǎo)著鄉(xiāng)村向自治的大路上走的”。[32](p150)隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加速發(fā)展,城市居民自治和城市社區(qū)建設(shè)的重要性正前所未有地被社會(huì)所承認(rèn)。政治民主化城市優(yōu)先發(fā)展的思路在新的歷史條件下又一次凸現(xiàn)出來。盡管中國(guó)缺乏歐洲中世紀(jì)那樣悠長(zhǎng)的城市自治歷史傳統(tǒng),但清末以來的城市自治思想及實(shí)踐,使城市具有的以追求實(shí)現(xiàn)民主政治為目標(biāo)指向的主觀精神動(dòng)力,仍是當(dāng)今健全城市基層自治組織、完善城市基層民主制度、建設(shè)新型城市社區(qū)可供發(fā)掘的寶貴資源。

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