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摘要：回顧海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升,對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。

上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對(duì)加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅(jiān)持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政,為國把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。

關(guān)鍵詞：加工貿(mào)易；監(jiān)管；模式

目錄

摘要…………………………………………………………………………1

一、我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變……………………………………3

二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)……………………………………7

三、國際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)………………………………9

四、我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的改進(jìn)措施……………………………………11

結(jié)束語………………………………………………………………………13

參考文獻(xiàn)……………………………………………………………………15

一、我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變

我國對(duì)加工貿(mào)易一直實(shí)行由外經(jīng)貿(mào)主管部門審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變:

(一)70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長期

加工貿(mào)易占全國進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門申請(qǐng)批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門的批件核發(fā)手冊(cè),企業(yè)憑手冊(cè)進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊(cè)、進(jìn)出口報(bào)關(guān)單、核銷表等為依據(jù)核銷結(jié)案,并結(jié)合下廠核查、核銷加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷均為手工作業(yè)。

(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期

加工貿(mào)易占全國進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿(mào)易合同和報(bào)關(guān)單數(shù)量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。

(三)90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)管理

90年代中期開始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺(tái)帳的實(shí)施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)加工貿(mào)易合同備案與核銷進(jìn)行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對(duì),進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實(shí)現(xiàn)全國加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。

同時(shí),海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實(shí)地監(jiān)管。如對(duì)進(jìn)口敏感商品實(shí)行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復(fù)審)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)審批”(經(jīng)辦人、科長、處長)作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗(yàn)、核銷量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗(yàn)比例,通過中期核查、下廠核銷來加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。

回顧海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升,對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對(duì)加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅(jiān)持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政,為國把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。

二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)

1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳制度的出臺(tái)及完善,以及海關(guān)計(jì)算機(jī)監(jiān)管的日益完備,加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒有完全遏止,國家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢(shì)頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面:

(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度

長期以來,我國對(duì)開展加工貿(mào)易實(shí)行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對(duì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅(qū)動(dòng)。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅(qū)動(dòng)下,利用加工貿(mào)易保稅且無貿(mào)易管制的便利,繞開我國對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動(dòng)力。但是,由于我國17%的進(jìn)口增值稅不會(huì)改變,因此仍會(huì)有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。

(二)加工貿(mào)易周期長、涉及部門多,監(jiān)管難度大

由于產(chǎn)品加工周期長,企業(yè)加工生產(chǎn)過程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場(chǎng)變化或經(jīng)營不善,出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣,造成進(jìn)口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無法核銷結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊,處理起來成本高,收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷是多年來海關(guān)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)問題。

(三)海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對(duì)不足

由于上述問題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查,法國負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬多人。但是當(dāng)前,我國從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,不斷增長的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺(tái)帳制度開始實(shí)施,在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管,但是由于是“空轉(zhuǎn)”,實(shí)際作用有限。1999年10月臺(tái)帳開始部分“實(shí)轉(zhuǎn)”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。

(四)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)不夠,未形成合力

加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門,共管格局雖初步形成,但仍然存在責(zé)任不清、難以落實(shí)的情況,對(duì)加工貿(mào)易的社會(huì)共管仍未有效形成合力。加工貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個(gè)部門對(duì)加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理,但每個(gè)部門的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營資格和生產(chǎn)能力,但是做不到,也不可能對(duì)每一家企業(yè)實(shí)施驗(yàn)廠,對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握;海關(guān)受種種限制,也無法保證對(duì)每一家企業(yè)下廠核查核銷。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。

(五)現(xiàn)行分類管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度

對(duì)于買地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對(duì)于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關(guān)難以處罰,國家稅款就會(huì)流失?，F(xiàn)行的企業(yè)分類管理等辦法,對(duì)這類走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管,保證國家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。

對(duì)加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢(shì),管理部門與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個(gè)不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度,但仍然沒有有效地遏止加工貿(mào)易走私,因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要。現(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門審批合同、海關(guān)備案核銷的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計(jì)劃,原有的按既定合同(計(jì)劃)生產(chǎn)和監(jiān)管的模式,與越來越多企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請(qǐng)“虛擬合同”,再根據(jù)實(shí)際情況予以變更,但是變更又相當(dāng)頻繁,且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個(gè)部門,均需要一定的時(shí)間,企業(yè)和各管理部門都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。

因此,監(jiān)管工作要實(shí)現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國加工貿(mào)易企業(yè)的出口競爭力,必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢(shì)的新的監(jiān)管模式。

三、國際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)

各國在對(duì)加工貿(mào)易中總結(jié)出了各自監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與模式。基本上可以分為四種模式。

一、加工貿(mào)易的管理模式

(一)封閉式管理模式

封閉式管理模式的基本做法是,只允許保稅進(jìn)口的料件在海關(guān)設(shè)置的區(qū)域內(nèi)活動(dòng)。這些區(qū)域包括出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)和保稅工廠或車間,以便于對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管,防止保稅料件和含有保稅料件的產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)。

管理工作的主要內(nèi)容在于:第一,根據(jù)國家政策與企業(yè)需要設(shè)置保稅空間,在保稅空間的邊界上設(shè)置特殊的海關(guān)機(jī)構(gòu);第二,審查、批準(zhǔn)進(jìn)入保稅空間的企業(yè);第三,對(duì)進(jìn)出保稅空間的料件進(jìn)行保稅管理,保證料件從境外或關(guān)外流入保稅空間、并流出到境外或關(guān)外去。

封閉式管理模式的好處在于:第一,管理對(duì)象的活動(dòng)范圍較為明確,易于海關(guān)在企業(yè)與料件兩個(gè)層面上對(duì)料件實(shí)施保稅監(jiān)管;第二,免去了對(duì)料件的稅費(fèi)征收成本;第三,為保稅空間中的企業(yè)經(jīng)營提供了降低成本、提高資本運(yùn)營效率的余地;第四,為保稅空間中的企業(yè)提供了經(jīng)營方面的便利。

封閉式管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,選擇范圍有限,當(dāng)保稅空間在區(qū)域、數(shù)量等方面擴(kuò)展時(shí),封閉型模式本身就會(huì)受到挑戰(zhàn),如我國加工貿(mào)易實(shí)踐中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)廠加工問題;第二,便利了來料或進(jìn)料的管理,但是,卻對(duì)國內(nèi)料件進(jìn)入保稅空間,參與加工貿(mào)易的生產(chǎn)過程形成了限制,這在一定程度上限制了國產(chǎn)化程度的提高以及向一般貿(mào)易轉(zhuǎn)化的機(jī)會(huì),從而限制了加工貿(mào)易對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更加廣泛的影響。

同樣屬于封閉型管理模式,實(shí)際意義上的保稅空間,如出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū),與觀念意義上的保稅空間,如保稅工廠或車間,二者的優(yōu)劣各有所長。

從封閉性管理模式的特點(diǎn)來看,主要適用于那些單純依賴于進(jìn)料或來料進(jìn)行加工的產(chǎn)品,以及那些單純依賴國內(nèi)加工成本優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品;適應(yīng)于那些國土面積較小的國家或地區(qū),隨著國土面積的增大,保稅空間的擴(kuò)展,管理的難度也隨之增大。

(二)先征后退管理模式

先征后退管理模式的基本做法是:對(duì)于那些用于出口產(chǎn)品加工的進(jìn)口料件,先行征收關(guān)稅,到產(chǎn)成品出口時(shí)再給予退還。

管理模式的主要工作內(nèi)容在于:對(duì)企業(yè)用于加工貿(mào)易的進(jìn)料進(jìn)行登記(這項(xiàng)工作可以看作是一般貿(mào)易活動(dòng)的一個(gè)組成部分,而不必計(jì)入工作內(nèi)容),對(duì)企業(yè)出口的產(chǎn)成品中所含進(jìn)口料件進(jìn)行判定,并給予退稅。這種模式屬于一種針對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行的管理。

先征后退管理模式的好處在于:第一,就其管理過程本身來說,非常簡便,只要在出口時(shí),按照企業(yè)提供的產(chǎn)品所含進(jìn)口料件的記錄依法進(jìn)行;第二,直接避免了保稅情況下,進(jìn)口料件非法進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)銷售與企業(yè)偷逃稅款的可能;第三,這種模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于,為企業(yè)銷售產(chǎn)品提供了兩種靈活的選擇,如果國內(nèi)市場(chǎng)飽和,可以選擇國際市場(chǎng),還能夠獲得退稅的好處,不然的話,企業(yè)就必須在進(jìn)口料件時(shí)確定其產(chǎn)成品的銷售市場(chǎng),此外,也有助于解決加工貿(mào)易中轉(zhuǎn)廠加工的問題。

先征后退管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,關(guān)稅的征收與退還加大了海關(guān)部門的工作量;第二,喪失了政策效力,即加工貿(mào)易企業(yè)從這種模式中沒有得到經(jīng)濟(jì)上的利益以及通關(guān)上的便利,從而無法實(shí)施對(duì)企業(yè)從事加工貿(mào)易的積極推動(dòng),換一句話說,這種模式只是一種管理模式,而不是一種政策;第三,對(duì)確實(shí)開展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)的守法企業(yè),的確增加了經(jīng)營成本。

先征后退管理模式適用于那些比較容易判定其用料標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,同時(shí),作為一種政策,如果旨在為企業(yè)提供選擇銷售市場(chǎng)的靈活性,則這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于其他模式。

(三)第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管模式

擔(dān)保模式的基本做法是:在企業(yè)進(jìn)口料件時(shí),海關(guān)保留對(duì)進(jìn)口料件征稅的權(quán)利,但暫不征稅,由進(jìn)口企業(yè)提供擔(dān)保。企業(yè)提供的擔(dān)保形式多種多樣,既可以由銀行或保險(xiǎn)公司對(duì)稅收資金擔(dān)保,也可以由企業(yè)用自己的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押。

擔(dān)保模式的主要工作除了正常的保稅內(nèi)容之外,還要發(fā)生涉及提供擔(dān)保的一系列內(nèi)容,如我國對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)要求開具銀行保證金臺(tái)帳,就是一種擔(dān)保的保稅監(jiān)管模式。顯然,擔(dān)保的必要性在于降低保稅的風(fēng)險(xiǎn),保障保稅料件在加工后隨產(chǎn)成品出口。換一句話說,就是在保稅料件非法直接進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)銷售或隨產(chǎn)成品進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)銷售的情況較為嚴(yán)重時(shí),采取的一項(xiàng)補(bǔ)救措施。

擔(dān)保管理模式的優(yōu)點(diǎn)是:為避免保稅料件偷逃稅款,保證國家稅收,促進(jìn)加工貿(mào)易政策的有效性增加了一道保險(xiǎn)。

擔(dān)保管理模式的弱點(diǎn)是:第一,在貫徹加工貿(mào)易的促進(jìn)政策方面打了一個(gè)折扣,企業(yè)從保稅中獲得的經(jīng)濟(jì)利益,如減少資金占用、削減財(cái)務(wù)費(fèi)用開支,有所減少,這對(duì)于產(chǎn)業(yè)利潤水平空間不大的經(jīng)營活動(dòng)來說,可能會(huì)形成致命的沖擊;第二,增加了加工貿(mào)易經(jīng)營活動(dòng)的復(fù)雜程度和交易成本,這對(duì)于時(shí)效性較高的加工貿(mào)易來說,其影響也可能是毀滅性的。

擔(dān)保模式適用于信譽(yù)難于判定或信譽(yù)較低的企業(yè)所從事的加工貿(mào)易活動(dòng)。

(四)開放式管理模式

開放式管理模式的基本做法是:通過海關(guān)與企業(yè)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)海關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)口料件到產(chǎn)成品出口的全程控制。一般都認(rèn)為,實(shí)施這種模式的基本條件是要求海關(guān)擁有完備的信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),要求企業(yè)有較高的守法意識(shí)。但是,從企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的根本驅(qū)動(dòng)力來看,開放式管理模式要求國家的關(guān)稅稅率水平與處罰成本之間形成一種有效的約束機(jī)制,這是實(shí)施開放式管理模式所需要的本質(zhì)條件。

開放式管理模式的優(yōu)點(diǎn)在于:第一,有充分信息的保證,管理過程透明度高,能夠?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行全程控制;第二,有技術(shù)手段的支持,能夠有效地控制保稅風(fēng)險(xiǎn);第三,技術(shù)手段替代了其他為降低風(fēng)險(xiǎn)采取的手段,為企業(yè)節(jié)約了加工貿(mào)易的運(yùn)營成本,提高了通關(guān)效率。

開放式管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,適用范圍受技術(shù)與設(shè)備條件限制,資金與技術(shù)不足的發(fā)展中國家難以甚至無法大面積采用;第二,缺乏彈性,要求企業(yè)需要在進(jìn)口料件時(shí)事先明確其復(fù)出口的選擇,使海關(guān)啟動(dòng)對(duì)進(jìn)口料件的全程監(jiān)控程序,對(duì)于原計(jì)劃在國內(nèi)銷售的進(jìn)口料件,因市場(chǎng)環(huán)境變化,需要重新進(jìn)入國際市場(chǎng)時(shí),會(huì)引發(fā)多方面的問題。

開放式管理模式代表著對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的方向,適用于加工貿(mào)易傾向明確的企業(yè)進(jìn)口活動(dòng)。

(五)各種監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

從目前世界各國的實(shí)踐來看,大多數(shù)國家對(duì)用于加工貿(mào)易的進(jìn)口料件所采取的主要形式是設(shè)立出口加工區(qū)。

選擇對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的模式,要根據(jù)當(dāng)前加工貿(mào)易發(fā)展的特點(diǎn)與目的來進(jìn)行。首先,要解決對(duì)加工貿(mào)易保稅料件的監(jiān)管。根據(jù)加工貿(mào)易的發(fā)展將會(huì)以跨國公司的內(nèi)部貿(mào)易為主的趨勢(shì)來看,其貿(mào)易流程在各國之間的走向是相對(duì)固定的,因此,要把監(jiān)管模式與促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展的政策結(jié)合在一起,考慮政策為加工貿(mào)易活動(dòng)帶來的效益。從這一點(diǎn)出發(fā),封閉型管理模式、開放式管理模式和擔(dān)保模式是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。其次,一種監(jiān)管模式還需要體現(xiàn)出加工貿(mào)易政策對(duì)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀要求,便利通關(guān)、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、提高國產(chǎn)配套能力、通過技術(shù)帶動(dòng)作用向一般貿(mào)易轉(zhuǎn)化等,包括為企業(yè)提供一種隨機(jī)決策的制度環(huán)境。從這一點(diǎn)出發(fā),先征后退管理模式因其所具有的靈活性,可能是較好的選擇。

二、加工貿(mào)易監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展加工貿(mào)易是當(dāng)今世界各國的一項(xiàng)重要活動(dòng),既有美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家,也有像韓國這樣的新興工業(yè)化國家,更有印度、阿拉伯聯(lián)合酋長國這樣的發(fā)展中國家。它們的做法與經(jīng)驗(yàn)各有所長。

(一)美國的模式

美國對(duì)加工貿(mào)易的組織形式是外貿(mào)加工區(qū),其管理具有兩個(gè)特點(diǎn):

第一,以一種公共設(shè)施的性質(zhì)由海關(guān)來監(jiān)管的外貿(mào)加工區(qū)。既然是公共設(shè)施,因此,每個(gè)港區(qū)都可以設(shè)立,其監(jiān)管的費(fèi)用開支由經(jīng)營者償付給海關(guān)。在政府層面上,設(shè)立了外貿(mào)加工區(qū)委員會(huì),主席由商務(wù)部長擔(dān)任。

第二,通過法律將產(chǎn)品分為特準(zhǔn)外國產(chǎn)品、非特準(zhǔn)外國產(chǎn)品、特準(zhǔn)國內(nèi)產(chǎn)品和非特準(zhǔn)國內(nèi)產(chǎn)品,進(jìn)行分類的政策管理,享受不同的海關(guān)政策待遇。特準(zhǔn)與非特準(zhǔn)的區(qū)別在于,是否獲得執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)可以享受的估價(jià)與稅則分類,在加工區(qū)與關(guān)境之間流動(dòng)。

此外,在一些特殊的情況下,外貿(mào)加工區(qū)委員會(huì)可以根據(jù)外貿(mào)加工區(qū)的經(jīng)營者的申請(qǐng)建立一個(gè)具有特殊用途的分區(qū),作為外貿(mào)加工區(qū)的附屬區(qū)由單個(gè)公司經(jīng)營管理。由于對(duì)外貿(mào)加工區(qū)的政策力度感到不足,建立附屬分區(qū)的趨勢(shì)強(qiáng)盛。

(二)歐盟的模式

歐盟對(duì)加工貿(mào)易(稱為進(jìn)境加工)的指導(dǎo)思想之一是在審批加工貿(mào)易時(shí),權(quán)衡加工貿(mào)易企業(yè)與其他生產(chǎn)企業(yè)之間的利益關(guān)系,并鼓勵(lì)以歐盟內(nèi)部的料件制造產(chǎn)品出口。因而,對(duì)進(jìn)口料件的管理政策具有較高的靈活性。

第一,歐盟的管理模式分為保稅與退稅兩種體制。保稅方式是指允許一些非歐盟成員的貨物在進(jìn)境時(shí)暫不繳納關(guān)稅和國內(nèi)其他稅款,這種方式主要適用于那些在進(jìn)口時(shí)可以確定其加工后的產(chǎn)品將在歐盟以外進(jìn)行銷售的料件;退稅方式是指允許貨物在進(jìn)口時(shí)保留在加工后復(fù)出口退還已征稅款,這種方式主要適用于那些在進(jìn)口時(shí)無法明確其加工后產(chǎn)品是否銷往關(guān)境之外的料件。

第二,歐盟對(duì)進(jìn)境貨物或加工產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移(也就是我們所說的深加工結(jié)轉(zhuǎn)問題)進(jìn)行了變通的管理方式,允許進(jìn)境加工許可證持有人在保持加工記錄的情況下,在記錄中進(jìn)行登記的變通程序,其特點(diǎn)在于,在連續(xù)的記錄中,由下一個(gè)環(huán)節(jié)的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三,即使在保稅體制下,歐盟的模式也為進(jìn)口料件的內(nèi)銷提供了制度空間,在企業(yè)支付進(jìn)口應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)如補(bǔ)交關(guān)稅及遲納利息之后,可以轉(zhuǎn)為正式進(jìn)口,進(jìn)入內(nèi)部市場(chǎng)流通。

此外,政策還允許進(jìn)行料件串換,即以歐盟產(chǎn)品替代進(jìn)口的料件進(jìn)行加工;允許先出后進(jìn),即在急需的條件下,串料出口,再進(jìn)口相應(yīng)的料件;允許異地進(jìn)出境等。為加工貿(mào)易提供了寬松的政策環(huán)境。

(三)日本的模式

日本對(duì)雙向的加工貿(mào)易均有規(guī)定,對(duì)企業(yè)從事加工貿(mào)易活動(dòng)的管理較為寬松,但是對(duì)保稅空間有著較為詳盡的規(guī)定。

第一,雙向的加工貿(mào)易。順委托加工即委托加工出口,逆委托加工即委托加工進(jìn)口。前者是指日本企業(yè)接受國外企業(yè)的原料等,加工組裝成品后,交付給國外的企業(yè),收取一定的手續(xù)費(fèi)。后者是指日本企業(yè)向國外企業(yè)提供原料等,加工組裝成品后,進(jìn)口到日本,向國外企業(yè)支付加工費(fèi)。委托加工進(jìn)口與我國的境外加工貿(mào)易并不相同。

第二,保稅空間的種類。共有5類,即指定保稅地區(qū)、保稅存放地區(qū)、保稅工廠、保稅展覽會(huì)、綜合保稅地區(qū)。

第三,根據(jù)不同的情況實(shí)施不同的監(jiān)管模式。在保稅工廠與綜合保稅地區(qū),對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策;在指定地區(qū)之外,對(duì)1年內(nèi)加工復(fù)出口的實(shí)行施擔(dān)保免稅政策,對(duì)進(jìn)口納稅并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)加工復(fù)出口的實(shí)行先征后退的政策。

(四)其他國家在加工貿(mào)易管理中一些做法

韓國加工貿(mào)易管理模式的特點(diǎn),在于對(duì)參與加工貿(mào)易過程的投入品規(guī)定了1年內(nèi)按照復(fù)出口的期限減免關(guān)稅,對(duì)用于加工貿(mào)易的減免稅進(jìn)口原材料給予退稅,同時(shí),在必要時(shí),可以在貨物進(jìn)口時(shí),要求提供相當(dāng)于減免稅款或憑保證金同意分期納稅的擔(dān)保。

墨西哥的加工貿(mào)易以加工裝配為主,其根本原因是毗鄰美國。在兩國邊境上,集中了大批從事加工裝配的企業(yè),美國方面從事資本密集型的工序,墨西哥方面從事勞動(dòng)密集型的工序,形成了按照要素稟賦及比較成本優(yōu)勢(shì)的國際分工。墨西哥實(shí)施了出口加工區(qū)的制度安排,加工裝配業(yè)務(wù)所需的進(jìn)口設(shè)備及料件等可以免征關(guān)稅。

印度加工貿(mào)易的政策具有較高的指向性,明確規(guī)定用于生產(chǎn)出口產(chǎn)品的進(jìn)口產(chǎn)品,以及向完全出口型企業(yè)提供的產(chǎn)品,可以免除全部關(guān)稅和附加稅。

阿拉伯聯(lián)合酋長國建立的哈雷亞自由貿(mào)易區(qū)為區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供了極其寬松的制度環(huán)境。允許建立外商獨(dú)資企業(yè),免除進(jìn)出口關(guān)稅,免征全部的公司所得稅和個(gè)人所得稅,對(duì)資本與利潤流出不設(shè)任何限制。

東盟一些國家如印度尼西亞、泰國,對(duì)加工貿(mào)易的管理以出口加工區(qū)為主。印度也采取了自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)的制度安排,其管理模式與其他國家的出口加工區(qū)相近。

國際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié):有些國家對(duì)加工貿(mào)易的管理制定了特殊的政策,有些國家則把加工貿(mào)易作為出口加工區(qū)中企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的內(nèi)容之一,只對(duì)出口加工區(qū)制定了相應(yīng)的管理政策,而沒有具體指向加工貿(mào)易活動(dòng)來制定相應(yīng)的政策。從這種制度安排的差異中我們可以看出,同樣是加工貿(mào)易,由于各個(gè)國家對(duì)它的看法不同,管理的方式也就不同。這也就是說,加工貿(mào)易不僅僅是一種特殊的貿(mào)易方式,而且還是一種參與國際分工、參與全球經(jīng)濟(jì)的重要形式,而后者更具有普遍的意義。

四、我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的改進(jìn)措施

對(duì)加工貿(mào)易的管理模式進(jìn)行調(diào)整。我國目前對(duì)加工貿(mào)易的開放式監(jiān)管模式不利于對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，加工貿(mào)易企業(yè)法律意識(shí)淡漠，因而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)走私嚴(yán)重、管理成本高昂等問題。這些問題已經(jīng)引起我國海關(guān)的重視。措施之一就是在大連等地設(shè)立出口加工區(qū)，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施封閉式的監(jiān)管。對(duì)于區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)將改革加工貿(mào)易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)。實(shí)現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報(bào)關(guān)，一次審單，一次查驗(yàn)”的通關(guān)要求。具體做法有：(1)海關(guān)對(duì)加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時(shí)監(jiān)管制度?？诜謩e設(shè)立貨物和人員進(jìn)出通道。(2)海關(guān)對(duì)加工區(qū)企業(yè)采用計(jì)算機(jī)管理模式。海關(guān)與區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關(guān)手續(xù)；加工區(qū)海關(guān)與口岸海關(guān)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。(3)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)不實(shí)行加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)帳制度，取消《登記手冊(cè)》，海關(guān)改用電子帳簿管理，實(shí)行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對(duì)區(qū)內(nèi)與境外之間進(jìn)、出的貨物，實(shí)行“備案制”管理，貨物進(jìn)（出）口時(shí)，由企業(yè)填寫《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)口（出口）貨物報(bào)關(guān)單》作貨物進(jìn)（出）口申報(bào)。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進(jìn)（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關(guān)報(bào)關(guān)并在卡口查驗(yàn)放行?？梢灶A(yù)料，隨著出口加工區(qū)模式的實(shí)行，加工貿(mào)易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來說，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關(guān)方面來說，這種方式更有利于實(shí)施有效監(jiān)督，減少利用加工貿(mào)易進(jìn)行走私的作為。這種方式是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但是在實(shí)施這些新措施時(shí)，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。首先，我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國特殊國情和對(duì)外開放模式，加工貿(mào)易在我國外貿(mào)進(jìn)出口中所占比重和總體規(guī)模遠(yuǎn)高于一般國家，從事加工貿(mào)易的企業(yè)點(diǎn)多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負(fù)載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿(mào)易走私也不能從根本上解決走私問題。應(yīng)該看到，走私的根源是過高的關(guān)稅壁壘和眾多的驗(yàn)關(guān)壁壘造成的進(jìn)口商品國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的嚴(yán)重扭曲，這種價(jià)格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿(mào)易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會(huì)有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關(guān)稅壁壘和減少驗(yàn)關(guān)壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大開放和管理體制與管理方式的市場(chǎng)化改革，使我國經(jīng)濟(jì)逐步與世界接軌，國內(nèi)外價(jià)格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿(mào)易發(fā)展提供良好環(huán)境。

結(jié)束語

今后我國加工貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則應(yīng)是：繼續(xù)鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，注意增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值；揚(yáng)長避短，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進(jìn)外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

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