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摘要：保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。在生態(tài)文明建設領域，2020年是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的收官之年，從評估情況看，相關指標大連是能夠如期完成的。對我市未來的發(fā)展而言，如何通過建立健全長效機制，系統(tǒng)深入推進污染防治，建成“美麗大連”，至關重要。體制機制不健全是大連市污染問題未能得到根本性解決的主要原因。在梳理借鑒國內外其他地區(qū)構建與運作污染防治機制所取得的經(jīng)驗（包括汲取其教訓）的基礎上，立足大連市情，我們提出建立完善我市污染防治長效機制的總體思路和對策建議。

關鍵詞：大連；污染防治；長效機制；可持續(xù)發(fā)展

近年來隨著大連城市化進程不斷加快，人們對物質能源、居住、基礎設施的需求大大增加，直接或間接地刺激了重化工業(yè)的快速發(fā)展，進而造成生態(tài)環(huán)境壓力增大，主要表現(xiàn)在大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染等各類污染問題較突出，不僅給居民的身心健康和日常生活帶來了不利影響，也制約著城市未來的發(fā)展。當前正處于全面建成小康社會的決勝階段，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、全面提高環(huán)境質量成為廣大人民群眾的熱切期盼。2018年5月在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關”［1］。要根治大連的各類污染問題，必須構建污染防治長效機制，依靠制度扎實推進水、大氣、土壤、固廢等污染防治工作，這既是關乎能否按期全面建成小康社會的一件大事，更關系到大連人民的身心健康、人居環(huán)境安全和未來城市可持續(xù)發(fā)展。

一、體制機制不健全是污染問題未能得到根本性解決的主要原因

近年來，大連采取了一系列政策措施推進“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”、農(nóng)村環(huán)境連片整治、固體廢物污染治理及海洋環(huán)境保護，取得了較明顯的成效，但總體看成效尚不穩(wěn)固，大氣污染、水污染、近海海域污染、固廢污染依然比較突出。毋庸諱言，這些問題與大連在治理污染的制度安排、執(zhí)行落實等方面仍存在不足有很大關系。實際上，繼2013年9月以來國務院陸續(xù)“大氣十條”“水十條”“土十條”之后，大連出臺了一系列治理大氣、水、土壤污染的政策文件，但尚未形成比較系統(tǒng)完整的制度體系，而且多數(shù)缺乏配套的執(zhí)行機制，包括監(jiān)督約束機制。大連防治污染的思路還是較多地局限于末端治理，對源頭治理和過程控制重視不夠，沒有從粗放的經(jīng)濟增長方式這一引發(fā)環(huán)境問題的真正源頭抓起，特別體現(xiàn)在與污染防治密切相關的考核評價、空間規(guī)劃、資金投入、科技創(chuàng)新、社會參與等體制機制仍不完善。（一）對“重經(jīng)濟輕環(huán)境”的行為缺乏有效的制衡機制。大連市資源環(huán)境保護的有效制衡機制尚未形成，難以對決策者形成監(jiān)督和約束。一方面是缺乏科學合理的政績考核體系。現(xiàn)行政績考核評價制度仍傾向于經(jīng)濟增長優(yōu)先，多把GDP、招商引資項目作為主要指標，很少考慮環(huán)境績效包括節(jié)能減排績效指標，這很容易誤導各級官員不顧資源環(huán)境和自然狀況，大干快上高能耗、高污染項目以博取政績的短期行為。另一方面，相關配套制度缺失或不完善，比如沒有建立領導干部任期環(huán)境質量責任制；或者雖建立制度但缺乏有效實施機制等，例如大連市政府于2013年1月了《綠色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，但迄今該規(guī)劃基本沒有得到落實和執(zhí)行，制度缺失或不完善難以對官員忽視環(huán)境的決策行為形成強有力的約束。（二）城市經(jīng)濟轉型相對滯緩，粗放式發(fā)展尚未扭轉。大連的能源結構和產(chǎn)業(yè)結構不夠“綠化”，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展尚未形成規(guī)模。從能源結構看，近年來，大連在發(fā)展核能、太陽能、風能、生物質能等方面取得了長足進步，但至今能源消費結構仍以煤為主，清潔能源占比較小，加之能源利用率偏低，成為造成冬春季大氣污染的主要因素。從三次產(chǎn)業(yè)結構看，雖然近幾年來大連一直在進行經(jīng)濟結構調整，但三次產(chǎn)業(yè)中第二產(chǎn)業(yè)的比重與沈陽等其他多數(shù)副省級城市相比仍然偏高。從工業(yè)內部結構看，大連市重“重”輕“輕”的問題較為突出。第二產(chǎn)業(yè)是以重化工業(yè)為主，重工業(yè)與輕工業(yè)的比重為7∶3，而且重工業(yè)呈現(xiàn)繼續(xù)加大的趨勢。此外，大連支柱型企業(yè)的研發(fā)投入占銷售收入的比例不足1%，落后于其他城市和全國平均水平?？萍妓讲桓撸瑒?chuàng)新能力不足，這樣的重化工業(yè)必然是資源能源消耗很大，污染排放也相對較高。另外，大連的循環(huán)經(jīng)濟雖然在企業(yè)、園區(qū)、社會各層面都有一些進展，但仍主要停留在工業(yè)企業(yè)層面的“小循環(huán)”，個別園區(qū)在一些循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈建設上取得了一定的成效，但這些循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條的延展度、市場化、生態(tài)化程度還有待提高?？傮w來看，大連市的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展仍處于“塊狀化”“碎片化”狀態(tài)，難以對城市經(jīng)濟轉型起到促進和支撐作用。（三）環(huán)境經(jīng)濟政策缺位，難以發(fā)揮市場調節(jié)作用。與“命令———控制”式的傳統(tǒng)行政手段相比，環(huán)境經(jīng)濟政策具有靈活、實施成本低、效果較持久等優(yōu)點，而且與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”不同，環(huán)境經(jīng)濟政策更容易形成對各類市場主體的內在約束力量。當前大連市的環(huán)境管理手段仍以政府行政干預和控制為主，包括對現(xiàn)有污染企業(yè)要求限期治理、關停并轉，對新建企業(yè)要求實行“三同時”制度等，相比而言經(jīng)濟手段用得較少，甚至在很多領域環(huán)境經(jīng)濟政策常常是缺位的。這種主要依靠行政手段進行強制性干預的環(huán)境管理，難以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，結果那些本可以通過市場和社會解決的環(huán)境問題全由政府“一肩扛”了，不可避免地會出現(xiàn)“干預失靈”、環(huán)保效果不佳、經(jīng)濟效率低甚至“尋租”等問題。（四）環(huán)境科技水平不高，未形成對污染防治的支撐作用?？萍际墙鉀Q資源緊缺和環(huán)境污染問題最有力的手段。盡管近些年來大連在依靠科技進步和轉變發(fā)展方式方面取得了一些成就，但總體來看，現(xiàn)有的資源綜合利用技術裝備和環(huán)保產(chǎn)品技術水平不高，缺少具有自主知識產(chǎn)權的環(huán)保技術集成和裝備，也缺乏一些促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設的共性或關鍵技術，產(chǎn)業(yè)技術的一些關鍵領域仍存在較大的對外技術依賴性，難以對提升污染治理水平形成強有力的支撐。（五）公眾環(huán)保意識不高，環(huán)保參與較薄弱由于自上而下的決策模式依然占據(jù)主流，公眾的資源節(jié)約和環(huán)境保護意識整體還比較低，他們參與環(huán)保的方法和技術操作仍不完善等原因，當前大連市公眾參與環(huán)保的范圍和規(guī)模都很有限，參與水平不高，參與能力不足，這些都使得公眾難以對政府的污染防治行政行為和企業(yè)環(huán)境違法行為發(fā)揮有效的監(jiān)管和制約作用，也不利于污染防治政策的實施和生態(tài)文明建設的推進。

二、國內外其他地區(qū)污染治理機制的構建與運作實踐經(jīng)驗

（一）浙江的污水治理機制———“五水共治”與河長制。浙江省自2013年底開始啟動“五水共治”，充分發(fā)揮河長制（湖長制）的體制機制優(yōu)勢，環(huán)境治理與生態(tài)保護取得顯著成果?！拔逅仓巍睂嵤┢吣甓鄟恚憬某鞘泻诔羲w清零，國家消除劣Ⅴ類水質斷面任務提前3年完成，“河長制”與“水十條”考核在全國名列前茅，治水工作走在全國前列。浙江的實踐經(jīng)驗可概括為以下四方面：1.貫徹落實“山水林田湖草是生命共同體”原則。浙江的“五水共治”即把治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水作為一項系統(tǒng)工程來抓，充分貫徹落實了生態(tài)文明思想中“山水林田湖草是生命共同體”這一重要指導原則。浙江提出“五水共治”，其實質就是把水視為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)進行治理，以避免過去分割式環(huán)境管理體制造成的顧此失彼的弊病，用科學的理念和方法統(tǒng)籌推進節(jié)水用水治水及排澇防洪工作，取得了事半功倍的效果，既促進經(jīng)濟轉型又改善環(huán)境惠及民生。2.建立引導全民參與的治水社會行動體系?！昂娱L制”是浙江省五水共治的制度創(chuàng)新和關鍵之舉。2013年11月，浙江省委省政府出臺《關于全面實施河長制，進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，在實踐中逐漸形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的河長制體系。河長制不僅全省各地、各部門的干部參與了，共青團也在助力實行治水的段長制，同時還鼓勵企業(yè)也參與進來，產(chǎn)生了企業(yè)家河長。此外，還有民間河長護河隊、護河志愿者、保潔員和觀察員，他們都是水環(huán)境的守護者。各地還以“五水共治”村規(guī)民約、門前“三包”責任書等形式，建立健全河道保潔機制，推進保潔市場化，建立專業(yè)保潔隊伍和保潔收費機制；推進保潔制度化，用村規(guī)民約等制度加強引導，發(fā)動老百姓參與治水、人人保潔。3.細化考核評價制度，把每項責任落實到人。根據(jù)河流的性質，分別確定不同級別的“河長”及責任單位。浙江8萬多條大小河流，每條河都立了河長制公示牌，牌子上有河道的名稱、長度，河長的姓名、職務、聯(lián)系部門、任務，以及舉報電話等。河長制考核實行月點評、季通報、年考核以及不定期抽查相結合的方式。考核內容包括管理機制、整治工作及整治效果等方面。對考核結果優(yōu)秀的予以公開表彰、返回個人交納的保證金并給予一定激勵；對考核不合格、整改不力的河長，給予行政約談、通報批評、扣減保證金、年度考核“一票否決”、不予提拔任用等處罰。除對河長進行考核外，還出臺了河道網(wǎng)格員考核辦法及河道保潔員考核辦法。4.以科技手段作為污水治理的重要支撐。研發(fā)建立河長制管理信息系統(tǒng)，對各河長履職情況進行網(wǎng)上巡查，電子化考核。浙江各地依托環(huán)保系統(tǒng)，實現(xiàn)了河長制管理信息平臺、各類APP與微信平臺等全覆蓋，搭建了融信息查詢、信訪舉報、政務公開、公眾參與等功能為一體的智慧治水大平臺。通過建設河長制管理信息系統(tǒng)，建立河道信息檔案，實時追蹤河道治理信息，加大信息公開力度，接受社會公眾監(jiān)督。（二）上海的生活垃圾分類與垃圾治理制度。上海作為中國最大的經(jīng)濟中心城市，有2428.14萬常住人口，在全國城市生活垃圾產(chǎn)生量排名中上海常年位列前二，垃圾問題是其污染治理中的難題。上海是我國自2000年起最早試點推行垃圾分類的8個城市之一，但由于精細化管理不到位、成本難以控制、各方重視程度不夠、公眾參與不足等原因，垃圾分類的進展并不理想。直到2019年7月1日正式開始實施《上海市生活垃圾管理條例》，標志著上海垃圾分類納入法治框架，進入強制分類階段。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截至今年10月底，上海市1.3萬多個居住區(qū)的分類達標率由去年底的15%提高到80%。上海的成功經(jīng)驗在于：1.以精細化管理促進形成垃圾“一分到底”的分類體系。上海在20年的垃圾分類探索中，逐漸認識到：垃圾分類的關鍵是要通過建立“分類投放-分類收集-分類轉運-分類利用-分類處置”各環(huán)節(jié)高效銜接的生活垃圾分類體系，做到環(huán)環(huán)相扣、“一分到底”。所以上海近年來在推進“一分到底”上逐步完善配套制度：一是源頭上建立二次分類和督導制度。由居民進行初次垃圾分類投放，然后由經(jīng)過培訓合格的環(huán)衛(wèi)工人、保潔員、居委會阿姨、志愿者等“督導員”進行二次分類，以確保分類正確率。二是定時定點投放制度。實施定時定點投放有利于把散發(fā)的、隨意的投放行為變成一種有規(guī)范的、受管理的投放行為，以便對居民履行垃圾分類義務進行有效的監(jiān)管。為了能讓早出晚歸的上班族也能順利履行垃圾分類義務，還同時設置了“誤時投放點”。三是建立垃圾全程分類信息平臺和各環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督機制。今年啟用了上海生活垃圾全程分類信息平臺，實時反映16個區(qū)各作業(yè)環(huán)節(jié)的垃圾數(shù)量、分類質量、生產(chǎn)調度等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了對垃圾路徑的全程追蹤。此外，建立了各環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督機制，例如，規(guī)定垃圾清運車的工人如果發(fā)現(xiàn)垃圾沒有分類則可以拒絕運走，小區(qū)督導員若發(fā)現(xiàn)垃圾清運車欲將分類垃圾混裝，則可以舉報或拒絕讓車拉走。五是增強末端處理能力?！稐l例》實施后，濕垃圾接收量顯著增加，部分再生資源處理中心的狀態(tài)已經(jīng)由“吃不飽”變成了“吃不了”。為此上海正在大力推廣應用通過生化處理的方式實現(xiàn)沼氣發(fā)電或形成肥料的資源化利用技術，提升末端處理能力，使?jié)窭馁Y源化能力基本做到和源頭分類形成的濕垃圾產(chǎn)生量完全匹配。2.建立激勵約束機制，鼓勵市民全員參與。上海積極推進綠色帳戶激勵機制，對主動進行垃圾分類的居民給予積分獎勵，并通過“分類可積分，積分可兌換，兌換可獲益”的基本路徑，鼓勵、引導更多的居民參與生活垃圾的源頭分類。到目前為止，綠色賬戶網(wǎng)站上的市民注冊量達到了近4.3萬人次。在靜安區(qū)，積分獎勵已經(jīng)可以兌換區(qū)中心醫(yī)院的專家號、游泳券、舞蹈課程、垃圾桶、飯店抵用券等公共服務、消費優(yōu)惠或者實物。禮物雖小卻是一種導向，可喚起公眾的參與熱情。在約束機制方面，根據(jù)《上海市生活垃圾管理條例》，針對個人違反該條例相關條文的情況，可處以人民幣50元以上200元以下罰款。另外，上海市正在建立完善垃圾分類時效測評機制，在居民區(qū)實行榮辱榜、紅黑榜的評價機制，形成“分類是光榮、不分類是丟臉”的氛圍，以此推動居民自覺進行垃圾分類。3.運用科技創(chuàng)新手段，提高垃圾分類綜合效率?！熬G色賬戶”是上海市在垃圾分類激勵機制上的創(chuàng)新，也是一種互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類的科技創(chuàng)新手段。上海市各區(qū)還利用多種科技創(chuàng)新手段大力推進垃圾分類。例如，奉賢區(qū)創(chuàng)新升級了移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立了可回收物物聯(lián)網(wǎng)可追溯系統(tǒng)。松江、嘉定區(qū)運用生活垃圾全程分類信息管理平臺，實現(xiàn)了可回收物的相關數(shù)據(jù)、信息共享和實時監(jiān)控。浦東新區(qū)、徐匯、黃浦、嘉定等區(qū)探索打造“一網(wǎng)統(tǒng)管-城市大腦-智慧文明”的智能化垃圾分類管理應用體系。為解決“源頭不分類、混裝混運”的難題，上海市開發(fā)運營了“垃圾全程分類信息平臺”，平臺可實現(xiàn)生活垃圾分類清運處置的實時數(shù)據(jù)顯示、生活垃圾全程追蹤溯源、垃圾品質在線識別三項功能。通過在垃圾清運車上裝芯片、安裝GPS和稱重系統(tǒng)，應用人工智能技術，判定垃圾分類質量及出現(xiàn)問題的責任方，杜絕“混裝混運”，也推進“不分類不收運”原則落地，為城市垃圾分類精細化管理提供了基礎。（三）日本的土壤污染治理經(jīng)驗與教訓。從上世紀初開始，日本最大的財閥集團之一三井集團下屬的三井礦業(yè)在神岡礦山開采鉛鋅礦，鉛鋅礦冶煉產(chǎn)生的副產(chǎn)品鎘隨著未處理的廢水排放到神通川，污染了沿河兩岸。從河流到土壤再經(jīng)由食物鏈到達居民體內，使富山縣居民深受“痛痛病”的侵襲長達60多年。1970年以來，日本開始采取各種措施治理和修復該地區(qū)的土壤，取得了一定成效，他們的一些土壤治理經(jīng)驗值得借鑒：1.通過健全法律強化民眾監(jiān)督。鎘污染受害者自發(fā)成立痛痛病對策協(xié)議會，行使監(jiān)督權，制定了由受害者監(jiān)督企業(yè)的公害防止協(xié)定，根據(jù)這個條約，每年由受害者、律師、科學家、研究人員組成調查團，對三井公司的生產(chǎn)狀況進行一次全面調查，他們可以檢查工廠的每一道工序，包括排污口和污水凈化設施，調查團只要有懷疑，隨時可以委托專家對三井公司的生產(chǎn)狀況進行調查，所有費用由三井負擔。經(jīng)過多年的監(jiān)督，神通川鎘含量已經(jīng)恢復到安全狀態(tài)。2.依法推動污染治理。1968年“痛痛病訴訟團”成立，將三井金屬礦業(yè)告上法庭。1972年富山縣地方法院一審判決原告勝訴，要求三井礦業(yè)不僅對患者進行醫(yī)療救助，而且要賠償全部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失，并負擔土壤修復的全部費用。法律訴訟的勝利倒逼日本政府出臺措施進行污染治理，陸續(xù)制定出臺了相關法律。例如，1967年日本政府，制定了公害對策基本法。1971年制定《土地污染防治法》，對土壤污染防治，對保護農(nóng)用地和農(nóng)作物做了規(guī)定。3.專家評估論證治理方案。日本科學家們在1975年向政府提出了“客土法”修復方案，也即置換土壤，從神岡山區(qū)取走干凈的土，把鎘土埋到25厘米深的地下。這樣做的依據(jù)是，通過研究證明水稻根系不能到達25厘米以下的土壤，所以科學家們主張在分界線上填充一層堅硬的物質。1977年富山縣政府主導實施，開始大規(guī)模土壤修復計劃，取得了較明顯的成效。當然，對我們來說，與借鑒經(jīng)驗相比，日本修復土壤的一些教訓更應當汲取并避免。首先，必須看到，“客土法”治理不是真正的修復。被污染的土壤仍然埋在地下，只不過被埋得更深而已。所以嚴格來說這不叫修復，而叫“客土”，這種修復方式不宜推廣應用。另外，這種修復方式費用太高。過去40年的土壤修復費用（截至2013年）約420億日元，折合人民幣將近30億?；ㄙM高卻未達到真正的修復效果，這是我們必須避免的。

三、建立健全大連污染防治長效機制的總體思路和對策建議

（一）總體思路。綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、教育等多種手段多管齊下，促使政府、企業(yè)、公眾三方主體的節(jié)能減排行動形成合力，進行“預防+綜合治理+修復”的立體式污染防治。首先，大連污染防治要從粗放的經(jīng)濟增長方式這一引發(fā)環(huán)境問題的真正源頭抓起，將轉變經(jīng)濟發(fā)展方式作為根治污染問題的良方，由過去的注重末端治理轉向注重源頭治理和全過程控制。其次，要立足大連實際，抓住核心問題、重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。核心問題是結構問題，包括能源結構和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化問題。重點領域是三大耗能大戶：工業(yè)、建筑和交通。關鍵環(huán)節(jié)是綠色技術創(chuàng)新。再次，必須從建立和完善各種配套制度入手，著力解決干部政績考核、環(huán)境治理手段、綠色科技、公眾參與等領域存在的一些制度性障礙，建立政府、企業(yè)、公眾共治的長效性機制促進污染防治與生態(tài)修復。（二）對策建議。1.建立健全資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系。構建綠色發(fā)展體系的著力點是促進經(jīng)濟綠色低碳循環(huán)發(fā)展，推進能源資源全面節(jié)約，引導公眾綠色生活。建議相關制度設計以優(yōu)化能源結構和產(chǎn)業(yè)結構為主線，以大力推進循環(huán)經(jīng)濟為抓手，以發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色交通為載體，加快推動城市經(jīng)濟綠色化轉型。一是完善鼓勵清潔能源優(yōu)先入網(wǎng)等制度，要求電網(wǎng)優(yōu)先消納風能、太陽能、生物質能等清潔能源，并重點做好清潔能源入網(wǎng)的預測工作和補貼落實工作。二是鼓勵儲能技術規(guī)模化應用。要求所有新能源發(fā)電站必須配套儲能設備。三是制定智慧能源發(fā)展規(guī)劃。以“大電網(wǎng)+分布式能源網(wǎng)絡+綜合能效管理”為路徑制定智慧能源發(fā)展規(guī)劃，再造能源利用體系。加快推進能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，實現(xiàn)多種能源的源、網(wǎng)、荷、儲協(xié)同發(fā)展，促進清潔能源就地消納［2］。四是出臺扶持引導發(fā)展綠色建筑、深化既有建筑節(jié)能改造的制度，推廣建設集“低耗能、零碳排放、清潔能源、零廢棄物、生物多樣性、低碳交通”為一體的綠色低碳住宅小區(qū)，促進微網(wǎng)建設和戶用分布式光伏項目發(fā)展［3］。五是打造綠色交通體系。制定出臺優(yōu)先發(fā)展公共交通、優(yōu)化交通資源配置、加強交通管理、發(fā)展新能源汽車、引導市民綠色出行等政策制度，減少交通擁堵，進而減少機動車尾氣污染。六是建立健全《大連市綠色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》的配套落實機制，扶持重點綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化轉型。七是完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展機制，構建由企業(yè)層面的“小循環(huán)”+園區(qū)層面的“中循環(huán)”+社會層面的“大循環(huán)”組成的多層次循環(huán)圈，為綠色產(chǎn)業(yè)的培育和壯大提供一個強有力的支撐平臺。2.健全有關環(huán)境保護、污染治理的地方性法規(guī)體系。目前大連市關于環(huán)境保護的地方性法規(guī)體系不夠健全，仍存在立法中的執(zhí)行機制缺位或者不夠合理、執(zhí)法主體缺少監(jiān)督機制和法律責任追究機制、重資源開發(fā)而忽視生態(tài)保護等問題。建議借鑒國內外城市先進的環(huán)保法理念和體系，破舊立新，制定和完善有利于大連節(jié)能減排的環(huán)保地方性法規(guī)，包括建立綠色環(huán)境標志制度、健全綠色技術標準、環(huán)境污染賠償與責任追究、環(huán)境公益訴訟制度等法規(guī)、制度、標準體系。同時，在完善立法的基礎上，要強化環(huán)境保護的執(zhí)法力度并健全法律監(jiān)督體系，特別是加大節(jié)能減排的法律監(jiān)督力度，以確保大連污染防治工作是在人與自然、城市發(fā)展與生態(tài)保護和諧共生的基礎上有序推進。3.建立鼓勵領導干部推進污染防治的考核評價體系。首先，構建考核指標體系。研究制定一套符合大連實際的節(jié)能減排和污染防治考核指標體系，既要有當前能夠看得見效果的指標，也要增加將來才能看得見的“預期政績”指標。在實際考核時，對優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等不同類型區(qū)域的領導干部，考核的經(jīng)濟指標與環(huán)境指標的比重應有所不同。其次，實行環(huán)境影響評價制度前置?？紤]到大部分政府官員并不具備環(huán)境保護的專業(yè)知識，所以，僅僅在考核評價指標體系中加重環(huán)保指標的比重是遠遠不夠的，必須把環(huán)境影響評價制度引入政府各部門的規(guī)劃和決策體系中，以避免規(guī)劃和決策對環(huán)境產(chǎn)生無法彌補（或糾正成本過高）的影響。另外，嚴格執(zhí)行政府官員環(huán)境問責制度。大連已于2017年5月《大連市黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則（試行）》，但關鍵是要出臺配套的保障機制真正落實這一《實施細則》，給政府官員戴上一個“緊箍咒”，使其在做任何決策時必須考慮到該決策對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，從而在政府官員中普遍形成綠色政績觀和環(huán)保責任觀念。4.建立和完善有利于促進污染防治的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。一是環(huán)境財政支出政策，包括建立多元化環(huán)保投入機制，完善政府綠色采購制度，優(yōu)化財政補貼政策和建立環(huán)境財政資金使用績效考核機制。二是環(huán)境收費政策。近期可通過適當調高污水處理費征收標準，對垃圾實行差別化收費等，增強經(jīng)濟杠桿對企業(yè)和市民污染環(huán)境行為的調節(jié)和約束作用。三是綠色信貸政策。以區(qū)域性金融中心建設為依托，鼓勵銀行構建促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的金融支持體系，一方面，對“雙高、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)能潛在過?！钡男袠I(yè)從嚴控制貸款投放，另一方面，加大對有效益的低排放低污染項目、節(jié)能環(huán)保改造項目、環(huán)保產(chǎn)品和技術研發(fā)的支持力度。5.構建推進污染防治的科技支撐體系。要推進污染防治，必須進一步強化科技的引領和支撐作用。一是加大節(jié)能減排和污染治理的科技投入。政府要增加對相關基礎性研究、共性或關鍵技術領域方面的投入，同時，積極構建穩(wěn)定的制度性科技融資渠道，引導企業(yè)有針對性地進行相關技術領域的研發(fā)，使之成為科技研發(fā)的主體。二是積極推進重點領域科技專項研究。針對當前大連市污染領域的突出問題，優(yōu)先安排制約污染治理和節(jié)能減排的重大或共性技術，積極推進重點領域科技專項研究，包括新能源開發(fā)與應用、控制技術、智能電網(wǎng)系統(tǒng)、多種能源協(xié)同連接的統(tǒng)一標準體系等。三是加強污染防治的科技人才隊伍建設。建立健全相關科技人才的激勵和保障政策，用科學合理的方法評價和考核人才，在項目經(jīng)費、工作條件、生活待遇等方面完善相關措施，采取多種形式，吸引、留住和用好優(yōu)秀的環(huán)?？萍既瞬拧Ｋ氖羌訌娢廴痉乐慰萍己献髋c交流。以產(chǎn)學研一體化模式充分調動全市各方面研究污染防治和節(jié)能減排技術的科技力量，形成廣泛的科技協(xié)作網(wǎng)絡。鼓勵高校、科研院所與企業(yè)進行產(chǎn)學研一體化合作，對大氣、水、土壤等污染診斷、風險管控、治理與修復等技術加強研究并推進科研成果有效轉化應用。健全環(huán)境質量監(jiān)測及大數(shù)據(jù)分析評估系統(tǒng)，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析技術，為各類污染的精準治理與生態(tài)修復提供依據(jù)。同時，開展大連與國內其他地區(qū)及國際間的合作研究、技術交流，引進消化相關先進技術和管理經(jīng)驗，促進污染治理與生態(tài)修復。6.建立政府、企業(yè)、公眾共治的社會行動體系。污染防治需要社會各界人士達成共識，積極參與，因此，構筑政府、企業(yè)、公眾共治的社會行動體系至關重要。一是推行鼓勵政府機關率先垂范的制度。政府要充分發(fā)揮“引領者、倡導者、踐行者”的作用，率先在政府機關開展節(jié)能降耗、綠色辦公、垃圾分類行動，包括全面執(zhí)行政府綠色采購、對辦公樓進行照明系統(tǒng)節(jié)能改造、倡導政府工作人員節(jié)水、節(jié)電、節(jié)油、節(jié)約辦公用品，強制實施垃圾分類等。二是健全多層面開展節(jié)能減排和生態(tài)文明教育的機制。建立環(huán)保、經(jīng)濟、宣傳、教育、科技等多部門聯(lián)動，政府、企業(yè)、社區(qū)、學?！八奈灰惑w”的生態(tài)文明宣教機制，依托黨校（行政學院）的教學資源，把節(jié)能減排、垃圾分類、保護生態(tài)環(huán)境等相關要求作為干部培訓的重要內容，使區(qū)域行政部門、各級領導干部強化生態(tài)環(huán)保意識。同時，要求中小學、企業(yè)培訓學校、社區(qū)大學等各類學校把生態(tài)文明作為德育教育的重要內容，加強生態(tài)道德觀的培養(yǎng)。三是建立激勵機制，多樣化開展社區(qū)節(jié)能減排、垃圾分類活動。在街道、社區(qū)，經(jīng)常組織節(jié)能家庭評選、垃圾分類有獎競賽、舊物交換和捐贈會等活動，引導居民積極參與節(jié)水節(jié)電、垃圾分類、廢物回收利用等節(jié)能減排行動，樹立綠色消費意識和養(yǎng)成綠色消費習慣。通過推動形成政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的社會行動體系，實現(xiàn)環(huán)境污染共治，提高污染治理效率。

參考文獻：

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［2］鄭雪梅.大連智慧能源發(fā)展思路及推進建議［J］.大連干部學刊，2018（6）.

［3］鄭雪梅.北方城市怎樣發(fā)展低碳建筑［J］.環(huán)境經(jīng)濟，2012（5）.

作者:鄭雪梅 單位:中共大連市委黨校經(jīng)濟學教研部