導(dǎo)語：農(nóng)村土地論文：論城鄉(xiāng)土地運用的若干策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李太淼工作單位：河南省社會科學院

搞好社區(qū)的科學規(guī)劃

新型農(nóng)村社區(qū)不是原來意義上的新農(nóng)村，而是五級城鎮(zhèn)體系中的最基礎(chǔ)一級，是城鎮(zhèn)化的有機組成部分，因此，要堅持用城市思維規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。要高起點規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)。要依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、社會和人口等客觀實際，堅持傳統(tǒng)與現(xiàn)念相結(jié)合、外觀與環(huán)境相協(xié)調(diào)，突出地域特色，做到形式多樣、格調(diào)新穎。高度重視社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的文化藝術(shù)品位，努力提高社區(qū)建設(shè)質(zhì)量，注重規(guī)劃的科學性、可行性、長遠性，堅決避免重蹈“整治—亂建—再整治—再亂建”的惡性循環(huán)。要堅持因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不強求一致，不搞不切實際的“政績工程”。1．立足于宜居宜業(yè)，做到“三個盡量靠近”。宜居宜業(yè)，是社區(qū)的最基本功能，也是社區(qū)的生命力所在。就群眾角度講，只有安居，才能更好地休養(yǎng)生息;只有充分就業(yè)，才能有持續(xù)的經(jīng)濟收入、生活來源。就社會角度看，只有宜居宜業(yè)，社區(qū)才有存在和發(fā)展的價值，社會才會穩(wěn)定、和諧。要實現(xiàn)社區(qū)宜居宜業(yè)，就要在規(guī)劃時充分考慮氣候、地勢等自然環(huán)境因素，保證人們居住的安全、舒適;就要充分考慮地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)居民就業(yè)的需要。如何做到宜居宜業(yè)，許多地方都在探索。《河南日報》2012年5月22日報道:新鄉(xiāng)把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)化范疇，讓農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城，就地城鎮(zhèn)化，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)模先行、注重風貌、傳承文明、就業(yè)為本、量力而行、群眾自愿、循序進行”的原則，形成了“舊村完善型、村莊合并型、服務(wù)共享型、整體搬遷型”等多種建設(shè)模式。該市按照城鎮(zhèn)社區(qū)標準規(guī)劃建設(shè)，把全市3571個行政村規(guī)劃為900個新型農(nóng)村社區(qū)，而且特別注意強化產(chǎn)業(yè)支撐，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。新鄉(xiāng)依托原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，規(guī)劃建設(shè)27個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(含專業(yè)園區(qū))，建成區(qū)面積達144平方公里，輻射了全市半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1/3的行政村，入駐規(guī)模以上企業(yè)(項目)超過5000家，吸納農(nóng)村勞動力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)達52．5萬人。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)輻射不到的偏遠地方，首批規(guī)劃建設(shè)19個農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，全部建成后可吸納13萬農(nóng)民就業(yè)。在每個社區(qū)培育一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或高效農(nóng)業(yè)園區(qū)，并至少成立一個農(nóng)民專業(yè)合作社，形成“一區(qū)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)布局。目前入住社區(qū)的農(nóng)戶，從事二、三產(chǎn)業(yè)比重由入住前的49．8%提高到入住后的79．1%。舞鋼市采用園區(qū)帶動、城鎮(zhèn)輻射和遷村并點等模式，把就業(yè)帶動作為實現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)的保障。園區(qū)帶動，主要是通過園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展壯大，帶動社區(qū)農(nóng)民收入增長，引導(dǎo)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。城鎮(zhèn)輻射型，主要是利用城鎮(zhèn)近郊的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)集聚農(nóng)民圍繞小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)商和務(wù)工。遷村并點型，就是整合土地資源，引導(dǎo)集聚農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)，增加居民收入。許多地方在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中形成的“三個盡量靠近”思路值得借鑒?！叭齻€盡量靠近”，就是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要盡量靠近城市，盡量靠近中心城鎮(zhèn)，盡量靠近產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。為了最大限度地節(jié)約集約利用土地，最大限度地配套共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源，形成城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū)三個層次的科學合理的新型城鎮(zhèn)體系，各地在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，堅持科學規(guī)劃，實施合村并城、合村并鎮(zhèn)、合村并點，盡量將城郊村、鎮(zhèn)區(qū)周邊村、遠離產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的村合并靠攏到城、鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近，以便將來與城、鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自然連為一體。“三個盡量靠近”包含了基層干部群眾對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的認識和把握，體現(xiàn)了發(fā)展著眼長遠、面向未來、方便群眾、服務(wù)群眾，不斷滿足群眾多方面需求的務(wù)實精神。另外，有的地市在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)圍繞特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，在一些深山貧困地區(qū)圍繞特色旅游產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃形成了漂亮的新型農(nóng)村社區(qū)，這些經(jīng)驗都具有代表性，具有推廣和示范作用。2．搞好社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。與傳統(tǒng)的“無規(guī)劃、無設(shè)計、無基礎(chǔ)設(shè)施”、自然分散、建設(shè)無序的自然村落相比，新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該擁有比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。社區(qū)內(nèi)不僅道路、供電、供水、通信、網(wǎng)絡(luò)、有線電視、垃圾污水處理等各類基礎(chǔ)設(shè)施基本齊全，而且教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)網(wǎng)點、金融郵電和市政公用等各種公共服務(wù)設(shè)施也應(yīng)有盡有，以保證農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)和生活的需要。要綜合考慮生態(tài)宜居、自然景觀、傳統(tǒng)文化等因素，以及農(nóng)民承受能力、生活習慣等因素，制定既具有時代氣息，又體現(xiàn)地方特色的切實可行的社區(qū)建設(shè)詳規(guī)。要以“六通六有兩集中”為基本內(nèi)容，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升社區(qū)綜合服務(wù)功能。六通為:通自來水、電、柏油或水泥路、有線電視、寬帶、客運班車或公交車;六有為:有社區(qū)服務(wù)中心、文化健身廣場、標準化衛(wèi)生室、小學或幼兒園、農(nóng)家書屋、便民超市;兩集中為:垃圾集中收集處理、污水集中排放。原則上5000人以上的社區(qū)要配套建設(shè)1所小學，每個新型農(nóng)村社區(qū)要配套建設(shè)幼兒園。暫時沒有條件通暖氣和燃氣的社區(qū)，要預(yù)留位置和管網(wǎng)。社區(qū)要規(guī)劃建設(shè)污水集中排放及處理設(shè)施，靠近城鎮(zhèn)的社區(qū)采用區(qū)域統(tǒng)一處理方式，排放至污水處理廠集中處理;遠離城鎮(zhèn)的社區(qū)采用小型無動力或微動力污水處理技術(shù)，或采用生活污水凈化沼氣池、人工濕地、生物濾池等處理后達標排放或綜合利用。平原地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建筑面積不低于1．5平方米/人、綠地率不低于30%，丘陵山區(qū)可根據(jù)實際情況進行配套。3．要注意社區(qū)的長遠規(guī)劃。社會是在不斷發(fā)展變化的，這就需要在搞社區(qū)規(guī)劃時，盡量考慮到產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)培育、新企業(yè)組建、人口增長、新型服務(wù)業(yè)開展等對未來建設(shè)用地的需求，為以后發(fā)展留下空間。要堅持高起點規(guī)劃，努力興建“百年社區(qū)”。

嚴格控制社區(qū)建設(shè)用地使用標準

嚴格社區(qū)建設(shè)用地使用標準是堅持節(jié)約集約用地原則的必然要求。各地在這方面進行了積極探索，取得了不小成效，節(jié)約了大量土地。嚴格社區(qū)建設(shè)用地使用標準需要做好以下幾方面工作。1．社區(qū)建設(shè)應(yīng)當優(yōu)先利用閑置地。社區(qū)建設(shè)應(yīng)當優(yōu)先利用荒坡荒地廢棄地，盡量不占或少占耕地，嚴禁違反規(guī)劃占用基本農(nóng)田。如新密市按照占補平衡的原則，充分利用山地、丘陵地、廢棄地以及農(nóng)民搬入社區(qū)后拆除舊宅整理出的土地等，有效解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，提倡住宅向多層、高層發(fā)展，集約節(jié)約利用土地。截至2012年6月，全市正在建設(shè)和啟動建設(shè)的36個新型社區(qū)前期工程，規(guī)劃占地5200畝，可節(jié)約土地1．08萬畝。2．嚴格控制住宅住房面積。以往的農(nóng)村實行的是一家一戶一處宅基地，戶均用地往往占用面積較大，建設(shè)用地利用粗放、浪費嚴重。隨著人地矛盾加劇，各種建設(shè)用地需求急劇增長，這種狀況顯然不可持續(xù)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件、人均土地擁有量、居住人口規(guī)模、生產(chǎn)生活條件要求，本著舒適、便利、適當?shù)脑瓌t確定住戶的住宅建筑面積。人均住宅面積應(yīng)嚴格控制，有條件的地方可建設(shè)高層建筑，向空中要居住面積。同時，要因地制宜，一些偏遠地區(qū)、山區(qū)，建設(shè)用地供應(yīng)相對充足，可適當放寬居民的住宅面積。3．嚴格規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地面積。新型農(nóng)村社區(qū)必須建設(shè)必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施如醫(yī)院或衛(wèi)生所、學校、商場、文體活動中心等，一時建不起來的也必須留下建設(shè)空間。建設(shè)基礎(chǔ)公共設(shè)施，既要美觀、實用、規(guī)范，同時也要節(jié)約集約用地，不可粗放使用土地而造成不必要的浪費。4．嚴格規(guī)范市場經(jīng)營主體的建設(shè)用地。社區(qū)建設(shè)要依托產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要一些市場經(jīng)營主體主導(dǎo)或參與，而市場經(jīng)營主體主導(dǎo)或參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然需要一定量的建設(shè)用地。比如一些公司、企業(yè)、合作社需要建設(shè)辦公設(shè)施、工廠車間、倉儲設(shè)備等。對市場經(jīng)營主體的建設(shè)用地需求，既要積極創(chuàng)造條件給予支持，又要制定嚴格標準進行準入限制。要防止一些企業(yè)在經(jīng)營中盲目擴張建設(shè)用地、囤積建設(shè)用地以從中牟取暴利。

從宏觀上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)建設(shè)用地

盡管在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中節(jié)約出的建設(shè)用地可以通過“雙掛鉤”政策轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)建設(shè)用地，適當滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的用地需求，但必須嚴格用地標準，堅決防止新增建設(shè)用地的粗放使用和人為浪費。河南目前國家級和省級開發(fā)區(qū)建成工業(yè)用地平均投入強度分別為258．58萬元/畝、149．10萬元/畝，產(chǎn)出強度分別為488．82萬元/畝、239．18萬元/畝，普遍低于全國平均值。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)個別地方存在粗放利用現(xiàn)象，個別企業(yè)有占地圈地以謀取土地增值暴利的傾向。當前用地緊張與粗放浪費同時并存于各地。有的大賓館占地幾百畝，空蕩蕩的;有的新區(qū)圈地上千畝，至今沒上幾個大項目。這必須引起我們的高度重視并加以整治。1．嚴防地方政府的用地沖動。盡管政府手中多了一些用地審批指標，但依然要按照標準嚴格審批。對一些黨政事業(yè)單位的辦公用地，對廣場、文體活動場館等公共設(shè)施建設(shè)用地，一定要按程序按標準審批，切不可盲目貪大、浪費土地。2．嚴格規(guī)范工業(yè)建設(shè)用地標準，嚴防一些企業(yè)囤積土地。要在盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地的同時，對有新的建設(shè)用地需求的建設(shè)項目、入駐企業(yè)，要制定嚴格的用地標準，進行市場準入限制。對不符合土地使用標準的項目、企業(yè)不予審批。尤其是要嚴防一些企業(yè)借機占地圈地、轉(zhuǎn)手倒賣土地使用權(quán)，從中非法牟利。(1)要加大依法處理力度。對已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動工建設(shè)的應(yīng)繳納閑置費;連續(xù)兩年未使用的應(yīng)無償收回用地單位的土地使用權(quán)，交由原單位恢復(fù)耕種;工業(yè)用地投資強度低于規(guī)定標準的，折算后按比例收取土地閑置費;凡有閑置土地行為的企業(yè)，禁止參與競拍建設(shè)用地使用權(quán);對土地閑置的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，協(xié)調(diào)商業(yè)銀行不發(fā)放新開發(fā)項目貸款，告知證監(jiān)部門暫停批準其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。(2)要強化批后監(jiān)管職責。相關(guān)職能部門應(yīng)拿出主要精力，不間斷地對年度審批下達的建設(shè)用地指標使用情況，采取“對號入座”方式，逐單位、逐批次、逐宗地、逐項目實施跟蹤核查。發(fā)現(xiàn)虛報假批、改變用途、批少用多或達不到單位GDP建設(shè)用地面積限制標準的，要及時通報、問責和叫停，對清查出來的批而未供、低效用地和違法用地，統(tǒng)一建立土地后備資源儲備庫。(3)完善考評指標體系。應(yīng)從節(jié)地機制、節(jié)地標準、節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和評價體系等多個方面入手，統(tǒng)籌考慮和推進節(jié)約集約用地。要將市、縣及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)單位GDP用地消耗量，納入政府年度責任目標考核體系;將開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地節(jié)約集約利用評價結(jié)果，作為其用地計劃指標分配以及申請擴區(qū)或升級的重要依據(jù)，真正做到評價科學、考核嚴格、獎罰分明、問責到位，使有限的土地資源實現(xiàn)效益的最大化。3．嚴格規(guī)范城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地標準。要通過實行“人地掛鉤”政策，對城鎮(zhèn)居民的建設(shè)用地需求進行適當控制、調(diào)節(jié)。在對農(nóng)村社區(qū)居民住宅面積進行限制的同時，對城鎮(zhèn)居民的居住面積也必須進行適當限制，否則，不僅會引發(fā)新的巨大的社會不公，也不利于土地的節(jié)約集約利用。這個問題表面看似簡單，實際是個很深層次的問題，牽涉到土地制度的改革創(chuàng)新。要根據(jù)城鎮(zhèn)人口的規(guī)模、增長速度適度增加建設(shè)用地供應(yīng)。要制定人均居住面積基本標準，加大社會保障房建設(shè)，優(yōu)先滿足普通城鎮(zhèn)居民的住房需求。對那些已超出基本標準要求的一些居民的購房需求，要通過政策嚴格控制。

鼓勵農(nóng)民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長期流轉(zhuǎn)

搞好土地流轉(zhuǎn)有利于土地的節(jié)約集約利用，有利于改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，有利于把農(nóng)民從土地上解放出來，變成工人和自由職業(yè)者，因而有利于推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。沒有土地流轉(zhuǎn)的配合，農(nóng)民就不能改變傳統(tǒng)的一家一戶分散的小生產(chǎn)方式，就會給農(nóng)民的集中居住帶來不便。因此，要加快推進土地流轉(zhuǎn)。近年，土地流轉(zhuǎn)已在各地廣泛進行。但從整體上看，流轉(zhuǎn)地塊分散，不夠集中;流轉(zhuǎn)周期較短，不利于經(jīng)營主體長期經(jīng)營。目前，“轉(zhuǎn)包”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。大部分地區(qū)是通過“轉(zhuǎn)包”這種主要形式實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的，一般占到土地流轉(zhuǎn)面積的50%左右。轉(zhuǎn)包是農(nóng)民自發(fā)的、原始的低端流轉(zhuǎn)形式，也是目前最普遍的形式，但今后將大量萎縮。土地入股與租賃等流轉(zhuǎn)形式是土地流轉(zhuǎn)的高端形式，是農(nóng)村改革和土地制度改革發(fā)展到新的歷史時期的更高形式，目前尚處于探索、發(fā)展階段，其發(fā)展前景十分廣闊。要鼓勵農(nóng)民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長期流轉(zhuǎn)。農(nóng)民以出租形式、土地入股的股份制形式參與土地流轉(zhuǎn)，更有利于土地的集約利用、規(guī)模經(jīng)營，更有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，更有利于增加農(nóng)民收入，更有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，更有利于新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。要積極扶持和培育規(guī)模經(jīng)營主體，鼓勵規(guī)模流轉(zhuǎn)。

進一步完善“雙掛鉤”政策

根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定，一些地方對“雙掛鉤”政策進行了先行先試，并取得了一定成效。但也出現(xiàn)了一些對農(nóng)民補貼不到位、用地指標有所放松的問題。對此，應(yīng)制定更加詳細的政策，對用地指標的流轉(zhuǎn)進行嚴格控制。1．充分保障農(nóng)民群眾的權(quán)益。城鄉(xiāng)用地掛鉤，意味著原來屬于農(nóng)村的土地要在農(nóng)村用地與城鎮(zhèn)用地、集體土地與國有土地、耕地與建設(shè)用地等之間進行統(tǒng)籌置換。盡管這是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律使然，但作為世代以土地為命根子的農(nóng)民，必定面臨著土地占有量的相對減少，因此，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，作為原來土地所有者的農(nóng)民必須得到應(yīng)有的利益補償。要按照“原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，提高征地補償標準，探索更為有效的補償安置方式，優(yōu)先安排被征地農(nóng)民進城定居。在“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中建立嚴格的土地收益返還制度，明確土地收益的使用方向，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，確保土地收益中的適當部分真正用于農(nóng)村和農(nóng)民，促進城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)。土地利益補償主要包括兩方面:一是要給予農(nóng)民基本生活保障，使失去土地的農(nóng)民沒有生存的后顧之憂;二是要給予農(nóng)民合理的一次性利益補償。這種補償要有一個符合市場經(jīng)濟規(guī)律的基本標準。2．制定嚴格的土地使用標準。制定符合河南省實際的大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)節(jié)約集約用地標準，建立健全節(jié)約集約用地考核評價機制，積極探索節(jié)約集約用地新模式。通過具體城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活生態(tài)設(shè)施有效兼容、地上地表地下空間整體開發(fā)，有序推進城市土地二次開發(fā)，盤活存量建設(shè)用地，推動全省城鎮(zhèn)的緊湊發(fā)展、適度擴張。通過“人地掛鉤”政策試點的實施，優(yōu)化土地要素配置，促進建設(shè)用地向節(jié)約集約利用程度高的地方有序集中。在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，積極探索利用低丘緩坡等未利用土地資源，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)新空間。3．建立土地使用激勵約束機制。探索建立新增建設(shè)用地與節(jié)約集約用地相掛鉤的機制，將節(jié)約集約用地水平作為分配新增建設(shè)用地指標的重要依據(jù)。深入開展國土資源節(jié)約集約模范縣(市)和土地資源節(jié)約集約利用示范產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建活動，激勵城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提高土地利用效率。對土地利用效率高和節(jié)約集約用地工作搞得好的縣市區(qū)，在用地指標上予以傾斜。對土地利用效率低、節(jié)約集約用地工作不力的縣市區(qū)，相應(yīng)減少用地指標。鼓勵建設(shè)多層標準廠房。引入項目退出機制，對預(yù)留土地空間過大、造成土地閑置的項目予以調(diào)整。經(jīng)過土地整治、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等新增加的土地，在利用上應(yīng)注意以下幾點:首先，要按照占補平衡的要求恢復(fù)成耕地，并留下未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地空間，然后才可以置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)用地。其次，嚴格城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標審批。要設(shè)計出科學合理的用地標準，防止政府及企事業(yè)單位對建設(shè)用地的粗放使用。再次，搞好土地儲備工作，為以后發(fā)展留下空間。

創(chuàng)新和完善“人地掛鉤”政策

實行“人地掛鉤”是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的必然要求。要探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間“人地掛鉤”政策試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，城市建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤。筆者認為，“人地掛鉤”應(yīng)包括城鄉(xiāng)兩個方面。1．實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口數(shù)量(含流動人口)掛鉤。要正確處理土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系。堅持以人口城鎮(zhèn)化程度衡量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，以城鎮(zhèn)集聚人口數(shù)量的變化控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序的變化。不符合條件要求的城鎮(zhèn)不得盲目擴大建設(shè)用地規(guī)模。創(chuàng)新設(shè)計并充分利用土地政策，實現(xiàn)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民。2．實行農(nóng)村土地與人口掛鉤。這方面可出臺四個具體政策。一是對農(nóng)民承包的土地要進行義務(wù)規(guī)制。凡是長期在外工作或以經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主、不能親自耕種土地的農(nóng)民，要限期轉(zhuǎn)包或出租承包地，以防止農(nóng)地粗放經(jīng)營或撂荒。二是對農(nóng)民宅基地用地實行規(guī)制。凡是長期在城鎮(zhèn)居住生活，在城鎮(zhèn)購有房產(chǎn)、舉家遷入城市的農(nóng)民，宅基地上的住房應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)出售，村委會有權(quán)在規(guī)定期限內(nèi)收回宅基地。三是進入新社區(qū)的居民必須交出舊宅基地。四是擬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、享受城鎮(zhèn)居民一切待遇的村民，不能同時享有農(nóng)村宅基地分配權(quán)利，但可繼續(xù)保留承包地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)和惠農(nóng)政策享受權(quán)。

逐步推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化

關(guān)于農(nóng)村土地國有化，學界雖然已有人論及，但觀點論述顯得模糊。目前，將農(nóng)村所有土地都實行國有化并不現(xiàn)實，但逐步擴大國有化比例，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地國有化已是大勢所趨。逐步推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地國有化，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場一體化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、節(jié)約集約用地的重要基礎(chǔ)，也是解決建設(shè)用地使用中國有與集體所有矛盾的必然選擇。從法律上講，我國土地實行的是城鎮(zhèn)土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制，但從哲理上講，不論是國有土地還是農(nóng)村土地，全國公民都有在土地上生存、從土地上獲取生活資料的權(quán)利，所有制只是調(diào)節(jié)人們利益關(guān)系的杠桿、工具，是會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而改變的。農(nóng)村土地集體所有制在我國實行了許多年，發(fā)揮了重要作用，而且改革開放以來，農(nóng)村集體所有制的形式和內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，再如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村土地被征用改為國有制。如果從絕對量上看，農(nóng)村集體所有的土地面積在不斷減少，國有土地面積在不斷增加。我們無需為此驚訝，這是經(jīng)濟社會發(fā)展到現(xiàn)階段的一種必然要求。理論上，我們不能把集體土地國有化看作對農(nóng)民的一種剝奪。現(xiàn)實生活中所表現(xiàn)出的一些現(xiàn)象，已表明建設(shè)用地集體所有已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求。比如，農(nóng)村建設(shè)用地占用面積過大，亂拆亂建，使用粗放，缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，特別是“城中村”的出現(xiàn)，產(chǎn)生了一系列社會病，如妨礙政府的城市發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)生了龐大的食利階層，扭曲了利益分配，還有一些城郊村出現(xiàn)了屢禁不止的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象等，都反映出了建設(shè)用地集體所有的弊端，反映出了建設(shè)用地集體所有與國家所有的尖銳矛盾沖突。1．實行農(nóng)村建設(shè)用地國有化是必由之路。實行農(nóng)村建設(shè)用地國有化有以下好處:(1)有利于推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。農(nóng)村建設(shè)用地國有化是與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化同步進行的，也可以說，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化是農(nóng)村建設(shè)用地國有化的一個前提。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，國家、社會要投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要提供公共服務(wù)，然后農(nóng)民改為居民，享受基本公共服務(wù)。(2)有利于為工業(yè)用地提供空間。開展新型社區(qū)建設(shè)，合村并村，讓農(nóng)民“上樓”，能騰出大量土地。(3)有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃。這是很顯然的，國有化有利于合理開發(fā)利用土地，實行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和管理。(4)有利于推進城鄉(xiāng)土地市場一體化。有利于徹底解決農(nóng)民房產(chǎn)權(quán)問題和小產(chǎn)權(quán)房問題，開放農(nóng)村建設(shè)用地市場，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源。(5)有利于溢價歸公，搞好分配調(diào)節(jié)。按照溢價歸公的經(jīng)濟學原理，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和條件變化，不同地區(qū)的土地會產(chǎn)生巨大的級差地租，這種土地溢價自然要回歸國家而不能據(jù)為私有。只有這樣，才能發(fā)揮按勞分配的主導(dǎo)作用，防止利益分配扭曲，防止產(chǎn)生龐大的土地食利階層。2．推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化的主要途徑。主要途徑是:將符合條件的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地，通過對農(nóng)民實行一定的土地利益補償和對居民實行一定的土地利益分享，直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?1)用城市標準、城市理念建設(shè)標準化新農(nóng)村社區(qū)。重點是政府要提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。(2)實行村改居。村民改為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民各種待遇。(3)實行土地利益補償和土地利益分享。政府通過一定程序變社區(qū)土地集體所有為國家所有，與此同時，要對原來的農(nóng)村居民進行合理的利益補償，對社區(qū)居民實行土地溢價利益分享。3．推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化需要注意的問題。(1)國有化應(yīng)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)同步推進。要在社區(qū)建設(shè)中注重統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地;注重公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù);注重土地增值利益分享，確保農(nóng)民的合法權(quán)益;注重避免早期“城中村”社會病———大批食利者形成。(2)要逐步推進，示范帶動。凡是建設(shè)用地國有化的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民在保留農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的同時，享受諸多公共服務(wù)，同時可以分享地產(chǎn)增值利益。凡是未實行國有化的農(nóng)村建設(shè)用地，其宅基地審批、住宅建設(shè)、項目建設(shè)要受到嚴格控制。(3)要搞好建設(shè)用地國有與農(nóng)民土地承包經(jīng)營的制度銜接。建設(shè)用地國有，但耕地依然屬于集體所有，農(nóng)民擁有長期的承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民進入社區(qū)后，原有的村、組建制會打亂?？沙闪⑸鐓^(qū)土地管委會代行集體土地所有者職能。社區(qū)建設(shè)用地如何開發(fā)利用、社區(qū)所屬的集體農(nóng)地如何管理，需要探索建立一套新的機制。(4)要嚴格土地用途管制。在實行建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、耕地占補平衡的同時，要嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，為農(nóng)民發(fā)展留足空間。要通過立法和行政手段，對農(nóng)村社區(qū)用地面積、城鎮(zhèn)用地面積、工業(yè)用地面積、城鄉(xiāng)人均用地面積等進行最嚴格的管理和控制，最大限度地提高單位建設(shè)用地的使用效益。

搞好農(nóng)村宅基地和建房的審批

搞好農(nóng)村宅基地和住房的審批，直接關(guān)系到建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。今后，對不符合建設(shè)規(guī)劃、不符合建設(shè)用地使用標準的宅基地申請和建房申請，一律不予審批，以此推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進集中居住、高層居住。要堅持不在沒有規(guī)劃的地方建房子，不允許建沒有經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計的房子。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既要堅持節(jié)約集約用地原則，鼓勵和提倡集中連片、聯(lián)村建設(shè)，有條件的地方要建設(shè)多層或高層住宅，又要有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活。對規(guī)劃確定撤并的村莊，停止審批宅基地，禁止重建、擴建住宅。