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內(nèi)容提要：行政慣例是行政機(jī)關(guān)在處理行政事務(wù)中形成的慣常性做法,具有反復(fù)適用性,非成文表現(xiàn)形式,對(duì)行政機(jī)關(guān)具有直接拘束力特點(diǎn)。根據(jù)"舉重明輕"原則,司法可以審查效力高于行政規(guī)范的行政規(guī)章,就更可以審查效力位階等同于行政規(guī)范的行政慣例。只有在審查具體行政行為過(guò)程中,當(dāng)事人雙方對(duì)上位法規(guī)范沒(méi)有異議時(shí),才能附帶審查行政慣例的合法性。審查行政慣例的標(biāo)準(zhǔn)是上位法優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)、憲法基本人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)以及基本權(quán)價(jià)值位序衡量標(biāo)準(zhǔn)。審查行政慣例要避免忽略憲法的基本人權(quán)原則,也要避免對(duì)行政慣例進(jìn)行合法性和適當(dāng)性的全面審查。

關(guān)鍵詞：行政慣例;合法性;司法審查

一、問(wèn)題的緣起

案例:2006年3月1日凌晨3點(diǎn)多,19歲的韓萱與20歲的羅驚回到了她們居住的小區(qū)北京潘家園松榆東里22號(hào)。之后不到4點(diǎn)鐘朋友打其電話(huà)無(wú)人接聽(tīng),懷疑兩人在房?jī)?nèi)煤氣中毒,便撥打110電話(huà)報(bào)警要求破門(mén)救人。到場(chǎng)民警以破門(mén)"不合程序"要負(fù)法律責(zé)任為由,在9個(gè)小時(shí)內(nèi)未采取措施救助,致使兩個(gè)女孩嚴(yán)重一氧化碳中毒,有可能會(huì)成為植物人。為此,兩女孩的父母以"行政不作為"為由,起訴北京市公安局,訴稱(chēng)由于北京市公安局朝陽(yáng)分局潘家園派出所民警在救助時(shí)的失職,致兩人在9個(gè)小時(shí)內(nèi)沒(méi)得到救助,導(dǎo)致慘劇發(fā)生。派出所負(fù)責(zé)人則表示,民警"完全依法辦案","辦案程序的合法性毋庸質(zhì)疑",其理由是:報(bào)警人是求助報(bào)警,而非刑事報(bào)警;若沒(méi)有得到房東的許可,警察不得破門(mén)而入;雖然報(bào)警稱(chēng)屋內(nèi)有人煤氣中毒,但并不能確定屋內(nèi)有人,所以依照程序警察不能破門(mén)。〔1〕

如果不考慮原告的訴訟請(qǐng)求,僅就本案分析,是否構(gòu)成行政不作為不應(yīng)成為本案的焦點(diǎn),學(xué)界關(guān)于行政不作為的含義已經(jīng)達(dá)成共識(shí),在此沒(méi)有爭(zhēng)議。警察實(shí)施救助方式或者程序的法律依據(jù)才是法院審查的關(guān)鍵。"求助報(bào)警,警察不破門(mén)而入"這個(gè)慣例與法律、規(guī)章的規(guī)定是否矛盾?法院是否要適用?法院在適用前是否要對(duì)之審查?那么,首先就要對(duì)這個(gè)警察所遵守的"程序"進(jìn)行定性,然后判斷其效力。

按照《中華人民共和國(guó)警察法》第21條的規(guī)定,實(shí)施救助是警察的職責(zé),"未得到房東許可不得破門(mén)而入"、"破門(mén)不合程序"等救助具體規(guī)則在《警察法》中沒(méi)有具體規(guī)定,法律沒(méi)有明文規(guī)定,也沒(méi)有相關(guān)的行政法規(guī)或者行政規(guī)章規(guī)定。對(duì)求助報(bào)警不破門(mén)而入的作法卻在反復(fù)適用,在行政法規(guī)和行政規(guī)章甚至行政規(guī)范中都未見(jiàn)規(guī)定。警察對(duì)之深信不疑卻又沒(méi)有明文規(guī)定,但具有拘束力的一貫做法是什么?可否對(duì)之司法審查?

作為法律適用的主體,行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章,以及自己制定的規(guī)范性文件,甚至?xí)勒毡緳C(jī)關(guān)內(nèi)部的行政慣例,這些對(duì)行政機(jī)關(guān)都有拘束力。法院在審查行政行為合法性時(shí)依據(jù)法律和法規(guī),對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件(行政規(guī)范)進(jìn)行合法性審查,然后再?zèng)Q定是否適用。本案中"求助報(bào)警,警察不破門(mén)而入"對(duì)警察有拘束力,在法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中沒(méi)有規(guī)定的這種慣常做法,是否構(gòu)成行政慣例?因此需要回答什么是行政慣例,其效力如何,法院是否要對(duì)之審查?

二、行政慣例的界定

(一)行政慣例的含義

行政慣例,是指行政機(jī)關(guān)在處理行政事務(wù)中,基于長(zhǎng)期的行政實(shí)踐,而形成的慣常性做法。〔2〕142大陸法系國(guó)家稱(chēng)之為行政先例,一般將行政先例納入行政法的不成文法淵源部分予以說(shuō)明,其成立要件是:客觀上,必須有長(zhǎng)期的及一般的慣行存在,即反復(fù)適用;形式上,該慣行有作為法規(guī)的可能性,亦即其內(nèi)容充分、明確、特定。臺(tái)灣學(xué)者林騰鷂認(rèn)為,行政先例,是行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)之慣行,在法規(guī)不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時(shí),實(shí)務(wù)上常為公務(wù)員所引用?！?〕66

目前我國(guó)學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為行政法的法源包括制定法法源和非制定法法源,其中制定法法源包括憲法與法律,地方性法規(guī)與自治條例、單行條例,行政立法,條約和協(xié)定;非制定法法源包括法律解釋、判例、習(xí)慣和慣例、行政法理?！?〕44-61我國(guó)行政法的淵源日益接近大陸法系的法律淵源,傾向于仿效德國(guó)。制定法法源與成文法淵源的表現(xiàn)形式基本一致,非制定法法源與不成文法淵源表現(xiàn)形式基本一致,只是前者強(qiáng)調(diào)了制定主體,后者立足于文本的表現(xiàn)形式。

實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)大量依據(jù)不成文的行政慣例做出行政行為,案例中的"完全依法辦案"中"法"的范圍,包括不成文的行政慣例(或者行政先例)。要認(rèn)定某一做法是否構(gòu)成行政慣例,就要分析具體的慣常做法是否具有行政慣例的兩個(gè)特征,即反復(fù)適用以及作為法規(guī)的可能性,本案中"求助報(bào)警,警察不能破門(mén)"這種做法沒(méi)有明文的行政規(guī)范,但卻長(zhǎng)期得到遵守,行政機(jī)關(guān)認(rèn)可了該種做法具有法的明確性,因此這種慣常性做法構(gòu)成了行政慣例。就我國(guó)的行政實(shí)踐而言,行政慣例的存在已經(jīng)并非是個(gè)別現(xiàn)象。行政慣例的不同之處在于,它是沒(méi)有形成法規(guī)范前的一種狀態(tài),是一種不成文的法源。行政慣例作為行政法的法源,直接約束行政機(jī)關(guān),間接約束行政相對(duì)人。

(二)行政慣例的特點(diǎn)

1.行政慣例是行政主體的慣行。習(xí)慣和慣例的詞義本身并無(wú)大的區(qū)別。在作為法源形式使用時(shí),則指兩種不同的法源形式,作為行政法法源的習(xí)慣主要指社會(huì)習(xí)慣,而慣例則指行政主體實(shí)施行政行為的某種習(xí)慣。習(xí)慣主要是調(diào)整私法關(guān)系的法源,它作為行政法法源通常指作為實(shí)質(zhì)淵源而不作為形式淵源。英美法系國(guó)家,特別是英國(guó),行政慣例在行政法淵源中占有重要的地位;而法國(guó)、日本等,行政慣例作為法源的情況較少,且在行政慣例相對(duì)固定后,往往以判例或制定法取而代之。〔4〕60

2.行政慣例沒(méi)有成文的規(guī)定。行政慣例是行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)形成的慣常性做法,沒(méi)有成文的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)制定的成文規(guī)定,如國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方規(guī)章和部委規(guī)章、行政規(guī)范。立法上我國(guó)只從主體上對(duì)行政立法進(jìn)行分類(lèi),來(lái)確定其效力的高低,沒(méi)有從立法的內(nèi)容上區(qū)分效力的范圍。大陸法系,比如德國(guó)、日本等,將行政立法區(qū)分為法規(guī)命令和行政規(guī)則。法規(guī)命令〔5〕33和行政規(guī)則都是行政立法,但是法規(guī)命令規(guī)定的內(nèi)容是相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù),需法律授權(quán),具有外部效力;而行政規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù),無(wú)需法律授權(quán),僅具有內(nèi)部效力。而我國(guó)學(xué)理上所指的行政規(guī)范是指各級(jí)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策,在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令的總稱(chēng)。行政規(guī)范沒(méi)有法律法規(guī)的明確授權(quán),因此不應(yīng)規(guī)范公民的權(quán)利義務(wù),只能規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)及其權(quán)利義務(wù),不具有外部效力,相當(dāng)于大陸法系的行政規(guī)則。而行政慣例所規(guī)范的內(nèi)容,同樣因?yàn)闆](méi)有法律法規(guī)的明確授權(quán),不能規(guī)范公民的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)行政規(guī)范沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分所規(guī)范的內(nèi)容是針對(duì)外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),還是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政規(guī)范畢竟沒(méi)有法律法規(guī)的授權(quán),"法定權(quán)限內(nèi)"的范圍還應(yīng)限于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事項(xiàng),即使是這樣的內(nèi)部事項(xiàng),也具有間接的外部效力,會(huì)影響到相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。因此,行政規(guī)則和行政慣例的區(qū)別就在于是否有成文的規(guī)定,行政慣例沒(méi)有成文的規(guī)定,沒(méi)有法律的授權(quán),約束的主體主要是行政機(jī)關(guān),間接拘束行政相對(duì)人。

3.行政慣例系在行政機(jī)關(guān)反復(fù)繼續(xù)進(jìn)行處理中形成。行政慣例產(chǎn)生于具體的行政行為中。人們會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn),行政慣例是具體行政行為嗎?一個(gè)矛盾就是:行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政慣例作出具體行政行為,在行政行為依據(jù)中沒(méi)有成文規(guī)范體現(xiàn),具體的行政慣例都隱藏在行政行為中。但是行政慣例不是具體行政行為,它是具體行政行為的依據(jù)。行政慣例具有反復(fù)適用性,行政行為反映行政慣例,卻不是行政慣例。

4.行政慣例的效力來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的確信。行政機(jī)關(guān)的工作人員確信某一做法具有法的拘束力,則可以承認(rèn)該具有習(xí)慣法地位的行政慣例存在,行政機(jī)關(guān)也受其拘束。行政慣例是行政機(jī)關(guān)處理某類(lèi)事務(wù)的慣常做法,因此其效力應(yīng)該是對(duì)行政機(jī)關(guān)有拘束力,行政機(jī)關(guān)也確信這樣的慣例有拘束力。但行政慣例對(duì)法院沒(méi)有拘束力,盡管行政慣例是行政法的淵源之一,就像行政規(guī)則是行政法的淵源一樣,都屬于行政機(jī)關(guān)的自我拘束。法院在審查時(shí),先審查行政慣例是否存在,再審查行政慣例的合法性,法院對(duì)此有最終的判斷權(quán)。

5.行政慣例對(duì)行政機(jī)關(guān)有直接的拘束力,對(duì)相對(duì)人有間接的拘束力。行政機(jī)關(guān)基于對(duì)行政慣例的法的確信力,在依據(jù)行政慣例作出行政行為時(shí),該行政行為對(duì)相對(duì)人有公定力、不可變更力、執(zhí)行力和不可爭(zhēng)力,〔6〕53-98行政行為的這些效力對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了拘束力,這樣體現(xiàn)在行政行為中的行政慣例就間接地約束了行政相對(duì)人。

三、行政慣例納入司法審查的法理基礎(chǔ)

(一)行政慣例的效力位階相當(dāng)于行政規(guī)范

在成文法源之各位階,皆可能成立習(xí)慣法,并具有該成文法源之位階。不成文法的內(nèi)容和適用地區(qū)決定其效力位階。"因此,不僅有制定法位階之''''習(xí)慣法'''',有時(shí)亦可能有憲法位階之''''憲法習(xí)慣法'''',或自治規(guī)章(自治條例)位階之''''地方習(xí)慣法''''。在成文法源及不成文法源間有法規(guī)范沖突時(shí),亦依其位階決定應(yīng)適用之法規(guī)范。"〔7〕98也就是行政慣例的內(nèi)容決定了其效力位階。

行政慣例規(guī)范的是行政機(jī)關(guān)的行為,沒(méi)有法律法規(guī)的授權(quán)不應(yīng)直接規(guī)范行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),行政慣例應(yīng)是行政規(guī)范(行政規(guī)則)的不成文的表現(xiàn)形式,其法源上的效力位階就等同于行政規(guī)范(行政規(guī)則)的效力位階。因此,行政慣例不能和行政法律和法規(guī),甚至規(guī)章相沖突,否則無(wú)效。

行政訴訟法中明確法院審理行政案件依據(jù)法律法規(guī)、參照規(guī)章,意味著規(guī)章以下的規(guī)范性文件即行政規(guī)范,法院可以審查并決定是否適用;法院可以審查規(guī)章以下行政規(guī)范這些成文法的淵源,對(duì)于不成文法淵源的效力位階等同于行政規(guī)范(行政規(guī)則)的行政慣例,也可以審查并決定是否適用。行政慣例的效力位階低于法律、法規(guī)和規(guī)章,法院也要在審查之后決定是否適用。

盡管不能對(duì)抽象行政行為單獨(dú)提起訴訟,但在對(duì)具體行政行為的個(gè)案審查中,法官有權(quán)對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查并選擇適用,一定程度上突破了行政訴訟的受案范圍。"一般情況下,由于規(guī)范性文件在實(shí)際工作和實(shí)際管理活動(dòng)中發(fā)揮著一定作用,法院在審理行政案件時(shí)不可能無(wú)視它的存在,事實(shí)上一般對(duì)其加以審查并參照適用。"〔8〕196

(二)依據(jù)"舉重明輕"原則,法院有權(quán)對(duì)行政規(guī)范和行政慣例進(jìn)行審查

所謂"舉重明輕"的原則,就是指如果較重(較多的)被允許時(shí),則較不重要的(較少的)愈是被允許?？枴だ瓊惔膶?舉重明輕"解釋為:"如依法律規(guī)定,對(duì)構(gòu)成要件A應(yīng)賦予法律效果R,假使法定規(guī)則的法律理由更適宜(與A相類(lèi)似的)構(gòu)成要件B的話(huà),法效果R''''更應(yīng)''''賦予構(gòu)成要件B。"〔9〕265我國(guó)《行政訴訟法》將"法律適用"的"法"的外延狹義的理解為法律和法規(guī),法律僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律;而法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī);至于規(guī)章,包括部委規(guī)章和地方性規(guī)章,法院對(duì)規(guī)章有權(quán)經(jīng)過(guò)審查后決定是否適用。行政訴訟受案范圍排除對(duì)抽象行政行為的審查,在訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)將規(guī)范性文件作為證據(jù)提交時(shí),法院必然要審查該行政規(guī)范,也就是如果允許法院對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行審查。依據(jù)"舉重明輕"原則,那么對(duì)于效力低于行政規(guī)章的行政規(guī)范(行政規(guī)范性文件),就更應(yīng)接受司法審查,進(jìn)而效力位階相當(dāng)于行政規(guī)范的行政慣例同樣可以接受司法審查。

(三)行政機(jī)關(guān)法律適用的特點(diǎn)決定了行政慣例

司法審查的必要行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)會(huì)優(yōu)先適用低位階的規(guī)范,更多的情況是會(huì)首先適用自己本部門(mén)的一些行政規(guī)范(規(guī)范性文件),依照自己的行政慣例作出行政行為,即所謂的適用優(yōu)先原則。這種行政機(jī)關(guān)法律適用和司法機(jī)關(guān)法律適用順序倒置的特點(diǎn),決定了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范和行政慣例需要進(jìn)行司法審查。否則很難客觀公正地審查依據(jù)行政慣例和行政規(guī)范作出的具體行政行為,不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。

本案中警察做到了立即趕赴現(xiàn)場(chǎng),行政機(jī)關(guān)不構(gòu)成行政不作為這一點(diǎn)很楚。警察對(duì)危難情形僅僅是等待,有沒(méi)有義務(wù)采取各種有效和可行的方案,或者在他認(rèn)為的幾種方案中進(jìn)行選擇和衡量的義務(wù)呢?行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí),首先想到的是行政規(guī)范或者行政慣例,其次才是行政規(guī)章,最后是行政法規(guī)和法律。而法院司法審查適用法律時(shí)恰恰從高位階的法律開(kāi)始到低位階的行政規(guī)范。因此法院在審查該具體行政行為時(shí)先需要對(duì)其適用的行政慣例進(jìn)行司法審查。

四、審查行政慣例的條件、標(biāo)準(zhǔn)及注意問(wèn)題

(一)審查行政慣例的條件

1.對(duì)行政慣例的審查附帶于行政行為的合法性審查之中。法院不能對(duì)沒(méi)有影響權(quán)益的行政慣例進(jìn)行審查,而只能審查體現(xiàn)這個(gè)行政慣例的具體行政行為。當(dāng)判斷行政行為是否合法以行政慣例的合法性為前提時(shí),審查行政慣例才成為可能。法院在審查行政行為時(shí),行政機(jī)關(guān)以行政慣例作為證明其行為合法的依據(jù),這時(shí)法院才可以附帶審查該行政慣例的合法性,即法院只是在個(gè)案中附帶性查。

2.行政行為屬于法院的受案范圍。對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中形成的行政慣例,司法權(quán)不能主動(dòng)去審查。司法權(quán)是被動(dòng)的,不是主動(dòng)的,司法權(quán)的發(fā)動(dòng)要依靠當(dāng)事人的起訴。但當(dāng)事人的起訴要滿(mǎn)足一定的條件法院才會(huì)受理,即要求滿(mǎn)足訴的成立要件。這就要求行政行為屬于法院的受案范圍,才有可能對(duì)行政慣例進(jìn)行審查。

3.雙方對(duì)上位法沒(méi)有爭(zhēng)議,僅對(duì)行政慣例有爭(zhēng)議。當(dāng)原被告雙方對(duì)行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有爭(zhēng)議時(shí),行政機(jī)關(guān)的行為同時(shí)又依據(jù)行政慣例作出,雙方對(duì)行政慣例的合法性產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí),法院不對(duì)行政慣例的合法性作出判斷,就無(wú)法對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判斷,此時(shí)行政慣例的審查成為必要。

(二)審查行政慣例的標(biāo)準(zhǔn)

法院的判決是針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求,對(duì)行政行為合法與否的判斷。行政慣例作為行為的依據(jù),對(duì)其合法性的判斷只能放在裁判文書(shū)的理由部分予以說(shuō)明,不能放在判決主文部分。"人民法院在判決的正文中,不宜直接引用行政規(guī)范性文件的條文,但在判決的理由部分,可以指出具體行政行為所依據(jù)的合法的行政規(guī)范性文件。"〔4〕176在判決理由中,要依據(jù)下列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政慣例的合法與否予以判斷。

1.上位法效力優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)效力較高的法律規(guī)范授權(quán)給效力較低的行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章和行政規(guī)范時(shí),效力較低的規(guī)范性文件與較高效力的規(guī)范發(fā)生沖突時(shí),優(yōu)先適用效力高的法律規(guī)范。行政慣例的效力位階等同于行政規(guī)范,低于法律、行政法規(guī)及行政規(guī)章,因此,當(dāng)行政慣例與法律、行政法規(guī)及行政規(guī)章發(fā)生沖突時(shí),優(yōu)先適用上位法。行政慣例因違背上位法而被認(rèn)定為違法。

2.憲法基本人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。行政法是憲法的具體化,行政慣例不能違背憲法的基本人權(quán)原則。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政慣例進(jìn)行審查時(shí),當(dāng)行政慣例往往沒(méi)有具體的法律或者法規(guī)可以依循時(shí),法院如果認(rèn)為該行政慣例違法而撤銷(xiāo)該具體行政行為,或因?yàn)樵撔姓T例無(wú)法可依而認(rèn)定該行為完全合法,此時(shí)法院非此即彼的判決會(huì)顯得過(guò)于武斷。行政慣例雖然不違反具體的法律法規(guī)某一條款,但可能會(huì)違背憲法原則或者行政法的基本原則,此時(shí)法官應(yīng)該依據(jù)這些原則確認(rèn)該行政慣例違法。那么對(duì)于"救助報(bào)警,警察不可以破門(mén)而入"的行政慣例,可以審查該慣例是否符合憲法的基本人權(quán)原則、行政法的基本原則。

3.基本權(quán)價(jià)值位序衡量標(biāo)準(zhǔn)。"基本權(quán)價(jià)值位序衡量原則",就是指在私人間基本權(quán)沖突須對(duì)之衡量時(shí),如涉及兩種不同的基本權(quán),依據(jù)該原則判斷那種權(quán)利更符合憲法的基本價(jià)值秩序。對(duì)于憲法的基本價(jià)值秩序,須從國(guó)家總體價(jià)值秩序的旨意來(lái)看,如保障人性尊嚴(yán)、民主法治原則,基本權(quán)可能序列化出"價(jià)值位序"。"求助報(bào)警,警察不破門(mén)而入"這個(gè)慣例,是行政機(jī)關(guān)在衡量不同私權(quán)利的前提下作出的決定。有學(xué)者指出憲法中"基本權(quán)第三人效力"問(wèn)題,也就是基本權(quán)之效力是否及于私人間的問(wèn)題。"基本權(quán)第三人效力"是比較片面的,在私法關(guān)系上,雙方都有基本權(quán),不存在一方有而另一方?jīng)]有基本權(quán)的問(wèn)題,而是一個(gè)基本權(quán)的沖突與衡量的問(wèn)題。在這里警察的救助行為要衡量生存權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),面對(duì)這兩種憲法上的基本權(quán),究竟孰輕孰重?

生存權(quán)包括生命之尊重和生活之延續(xù)。"生命權(quán)的尊重,涉及到國(guó)家制度對(duì)公民生命所抱持的態(tài)度,包括國(guó)家制度本身對(duì)公民生命之態(tài)度及其對(duì)公民有關(guān)生命權(quán)觀點(diǎn)的容許程度。"〔10〕211財(cái)產(chǎn)權(quán)之憲法保障,同時(shí)是為了保障了人格發(fā)展自由,因?yàn)樨毨У娜耸呛茈y有發(fā)展人格的余地,所以說(shuō)"無(wú)產(chǎn)者無(wú)恒心"。當(dāng)生命遭遇財(cái)產(chǎn),生命權(quán)遭遇財(cái)產(chǎn)權(quán),有兩種理論可供選擇。第一,"基本權(quán)價(jià)值位序衡量原則,亦即應(yīng)衡量何種基本權(quán)更符合憲法的基本價(jià)值秩序。此種衡量包括基本權(quán)競(jìng)合時(shí),所可主張之所有基本權(quán);又此種衡量的前提,須吾人肯認(rèn)各基本權(quán)間,憲法有將其價(jià)值序列化之意。"〔10〕211第二,"基本權(quán)核心接近理論",即"私人基本權(quán)沖突,若涉及同質(zhì)的基本權(quán),則考慮何人之基本權(quán)更接進(jìn)該基本權(quán)之核心",〔10〕243哪個(gè)基本權(quán)更接進(jìn)人性尊嚴(yán)之保障,則哪個(gè)基本權(quán)便具有優(yōu)先的地位。無(wú)論從那一種理論出發(fā),我們都會(huì)發(fā)現(xiàn),生命權(quán)是憲法保障的人權(quán)存在的前提,也更接進(jìn)于"人性尊嚴(yán)";而財(cái)產(chǎn)權(quán)則是人格權(quán)發(fā)展的保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。因此,生命權(quán)無(wú)論如何都具有優(yōu)先的地位。行政機(jī)關(guān)在權(quán)利保障時(shí)沒(méi)有考慮到這點(diǎn),犯了不可原諒的錯(cuò)誤。

(三)審查行政慣例要避免兩種傾向

第一,法院二次適用"法"僅限于法律、法規(guī)的具體條文規(guī)定,忽略行政法的基本原則以及憲法的基本人權(quán)原則。盡管法院有權(quán)在審查具體行政行為時(shí)可以同時(shí)審查行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、行政規(guī)范、行政慣例是否與上位法相沖突,如果沖突就不予適用,但是往往會(huì)出現(xiàn)一種情況就是:行政機(jī)關(guān)制定具體的規(guī)章和行政規(guī)范沒(méi)有上位法可以依循,或者上位法規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)概括,判斷下位法是否合法于法無(wú)據(jù),那么就會(huì)出現(xiàn)法律的漏洞,這個(gè)時(shí)候法官是否要無(wú)條件尊重承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的規(guī)章、行政法規(guī)、行政慣例?法官要依據(jù)行政法的基本原則,甚至憲法原則(例如:基本人權(quán)原則),來(lái)判斷規(guī)章、行政法規(guī)、行政慣例是否符合這些原則,如果符合則予以適用;如果不符合基本原則,則不予適用。

第二,法院的司法權(quán)無(wú)限擴(kuò)大至適當(dāng)性審查的強(qiáng)度,對(duì)行政慣例進(jìn)行合法性和適當(dāng)性的全面審查。這樣就會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)過(guò)多地干涉行政權(quán)。這樣會(huì)使行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中出現(xiàn)兩種不好的現(xiàn)象:一種是行政機(jī)關(guān)在行為時(shí)會(huì)縮手縮腳;另一種是消極怠工,不作為,結(jié)果就會(huì)使得行政喪失效率。當(dāng)人大立法出現(xiàn)缺位,行政機(jī)關(guān)以行政立法的方式彌補(bǔ)時(shí),對(duì)行政立法、行政慣例的監(jiān)督完全依靠人大是不現(xiàn)實(shí)的。司法權(quán)應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)督的功能,實(shí)現(xiàn)合法性審查;同時(shí)要注意司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題,只有在不干涉行政權(quán)的情況下,有當(dāng)事人訴之利益的存在,在對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查的同時(shí),才能審查行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范和行政慣例。

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