導(dǎo)語：水務(wù)局城市水資源管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

這是一篇在水資源管理上提出了很多新的思路和方法的佳作。原發(fā)表于《中國水利報(bào)》。為使更多的讀者能從中受到啟發(fā)，給地方機(jī)構(gòu)改革提供思路和借鑒，作者特作了修改，在本刊再次發(fā)表。

目前，地方機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，為了對全國城市水資源管理體制改革提供借鑒。1999年我到陜西、北京、黑龍江、深圳、天津、美國圖森、法國巴黎和德國，考察了這些國家和省市的城市水務(wù)管理體制。

隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全球氣候變遷，水資源在世界范圍內(nèi)已成為稀缺資源。水資源這種稀缺資源的優(yōu)化配置是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，以工程建設(shè)為主的工程水利向以資源優(yōu)化配置和環(huán)境生態(tài)平衡為系統(tǒng)目標(biāo)的資源水利轉(zhuǎn)變勢在必行。資源水利的分析基礎(chǔ)是以流域?yàn)橄到y(tǒng)，對大氣水、地表水、地下水和污水進(jìn)行系統(tǒng)分析和統(tǒng)一規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上科學(xué)地開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)。因此，一些發(fā)達(dá)國家已提出應(yīng)該把歷史上以戰(zhàn)爭為基礎(chǔ)的省區(qū)界線改為以流域劃分。

聯(lián)合國組織近年一再強(qiáng)調(diào)大城市水資源是世界水資源問題中的重點(diǎn)，而管理又是城市水資源問題的核心。我國京津滬三大直轄市都是缺水地區(qū)，北京、上海屬人口壓力缺水地區(qū)，北京人均水資源不足300立方米，上海人均水資源不足200立方米，天津更屬于生態(tài)缺水地區(qū)（即自然水生態(tài)不平衡），人均水資源僅153立方米，都屬于極度缺水。北京、天津和上海三大直轄市地域狹小，僅是河流流域的一部分，都要依靠外來水源。北京、天津周邊地區(qū)水資源都十分緊缺；上海境內(nèi)雖有滾滾長江水流過，但水質(zhì)取決于上游，水質(zhì)型缺水問題已很嚴(yán)重。要解決京津可持續(xù)發(fā)展的水資源保障問題，建立以流域統(tǒng)一管理為指導(dǎo)思想的水務(wù)局城市水務(wù)管理體制，從而在城市中實(shí)現(xiàn)工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變是當(dāng)務(wù)之急。

一、什么是水務(wù)局

主席說：“要加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)”。水務(wù)局就是在城市區(qū)劃內(nèi)防洪、水資源供需平衡和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理體制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。國際上普遍認(rèn)為現(xiàn)代城市要建立統(tǒng)一管理的道路網(wǎng)、電力網(wǎng)、水網(wǎng)和信息網(wǎng)四大網(wǎng)絡(luò)，水網(wǎng)是至關(guān)重要的一環(huán)。水務(wù)局管理體制的科學(xué)基礎(chǔ)是水資源以流域?yàn)榛A(chǔ)的系統(tǒng)管理思想，發(fā)達(dá)國家城市大多建立這種機(jī)構(gòu)管理城市水資源，取得了好的實(shí)踐效果。例如巴黎對水事務(wù)的統(tǒng)一管理被認(rèn)為是世界上最好的，得到聯(lián)合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)12億元，1993年又發(fā)澇災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失14億元，自借鑒香港經(jīng)驗(yàn)1993年成立水務(wù)局以來取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉(xiāng)一體化的水務(wù)局管理體制，洛川縣城日供水量從800噸增加到4000噸，年水費(fèi)收入由20萬元增加到100萬元。黑龍江自1999年推行水務(wù)局體制，已經(jīng)取得積極成效。

1、城市區(qū)域不是流域，為什么要水務(wù)局來管？

目前國內(nèi)外城市區(qū)劃都不以流域?yàn)榛A(chǔ)，而目前行政管理以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。法國議會甚至討論：過去的行政區(qū)劃考慮的是戰(zhàn)爭，以河、山分界，今后應(yīng)改為以流域分界。在此，在行政區(qū)劃內(nèi)盡可能大的范圍內(nèi)統(tǒng)一管理水資源，就是盡可能地遵循“加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)”的原則。

2、為什么在城市區(qū)域內(nèi)要城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管水？

從未來趨勢看，大城市區(qū)劃內(nèi)城鄉(xiāng)一體化是必然趨勢，水是聯(lián)系城鄉(xiāng)的紐帶，更要一體化管理。

江主席說管水就是三件大事，防洪，保證水資源供需平衡，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，從這三件大事來看都需要城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理。

防洪顯然需要城鄉(xiāng)一體化管理。

當(dāng)前城市范圍不斷擴(kuò)大，和幾十年前不同，上海和天津的主要水源地都不再在城區(qū)，僅從水源地保護(hù)和供水來看，就必須城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理才能保證供需平衡。

城區(qū)地域狹窄，人口密集，不能構(gòu)成科學(xué)的生態(tài)圈，更談不上生態(tài)平衡，必須城鄉(xiāng)一體化考慮。北京和上海的上游污染都觸目驚心，如果上游污染治理和本村治理水平不在一個(gè)數(shù)量級，顯然是事倍功半，甚至徒勞無功。因此不僅要城鄉(xiāng)一體化管理，還要在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一與上游省區(qū)協(xié)調(diào)。

3、水務(wù)局歸什么口和名稱并不是問題的核心

目前困擾各城市成立水務(wù)局的重要問題是歸水利、歸農(nóng)口、歸城建口、還是歸計(jì)委口，這并不是問題的實(shí)質(zhì)，可以因地制宜處理。當(dāng)務(wù)之急是依法、依政府三定方案進(jìn)行水資源的統(tǒng)一管理。同時(shí)名稱也不是主要問題，目前國際上（如德國、荷蘭）也有叫水務(wù)委員會（Waterboard）的，下設(shè)行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

二、目前大城市水資源管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國很多地方的水資源管理都是“多龍管水，政出多門”。如有的地方是水利局、地質(zhì)礦產(chǎn)局、規(guī)劃局、公用局、市政局、地礦局和建委五龍管水；水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用；工作交叉，責(zé)任不清；政企不分，效益不佳；缺水由誰負(fù)責(zé)？水源和輸水污染找誰？地面沉降如何解決？污水處理廠沒有運(yùn)行費(fèi)怎么辦？問題成堆。主要是：

1、多龍管水人為地增加市政管理的難度有的城市往往一件事涉及到幾個(gè)部門，涉及到兩個(gè)主管口，一位副市長定不了，就得兩位副市長協(xié)商，甚至要常務(wù)副市長或市長出面協(xié)調(diào)。同時(shí)也無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的水資源網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合調(diào)度。

2、沒有人對供需平衡負(fù)責(zé)

（1）京津滬供水水源地（或流域集雨面積）主要在上游省區(qū)，多龍管水，誰負(fù)責(zé)和上游省區(qū)統(tǒng)一交涉保證水源的質(zhì)與量，誰負(fù)責(zé)補(bǔ)足京津滬可持續(xù)發(fā)展的供水缺口。由于多龍管水的現(xiàn)行體制，北京在專家討論時(shí)曾有過“北京不缺水”的看法，實(shí)際上是北京原始生態(tài)不缺水，但人口壓力造成了缺水。關(guān)鍵是沒有統(tǒng)一管理，因此難以從水資源系統(tǒng)及其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)之間關(guān)系來認(rèn)識和研究水資源問題。美國的圖森市處于最缺水的亞利桑那州，由于系統(tǒng)定位準(zhǔn)確并實(shí)行統(tǒng)一管理，就保證了水資源的供需平衡。

（2）多龍管水難以統(tǒng)籌，產(chǎn)生一系列問題。如從防洪考慮當(dāng)然是棄水保安全，來年可能大旱自然不是當(dāng)務(wù)之急。而深圳的統(tǒng)一管理，不但考慮工業(yè)供水重復(fù)利用率，使得1998年特區(qū)萬元工業(yè)產(chǎn)值耗水僅為7立方米，而上海為29立方米，北京達(dá)41立方米（均不含火電）。同時(shí)，利用海水就達(dá)35.82億立方米。

3、難以真正節(jié)水

多龍管水實(shí)際上政企不分，“賣水的自然想多賣”，“水價(jià)不到位，誰也不在乎跑冒滴漏”，誰能真正負(fù)責(zé)節(jié)水。據(jù)調(diào)查，統(tǒng)一管理后，通過聯(lián)合調(diào)度和厲行節(jié)約，北京每年至少可節(jié)4億立方米水，接近2005年的缺口；天津可節(jié)1億立方米水，正是2000年可能發(fā)生的急缺。

4、無法有效地控制污染

控制污染的基本原理是污染總量不能大于由江河湖庫的納污總量，而目前納污總量（是依水量的變量）由水利部門定，排污總量（是依生產(chǎn)周期的變量）由環(huán)保部門定，誰對枯水期排污高峰造成的水質(zhì)急劇惡化負(fù)責(zé)。廣東統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一決策，建了東深供水工程，在外部治理不達(dá)標(biāo)的情況下再處理，目前給香港和深圳提供了合格用水并取得很好的經(jīng)濟(jì)效益。

5、沒有人考慮河道積累污染和地面沉降等生態(tài)、環(huán)境問題

治理污染目前只是考慮減少現(xiàn)有污染量，但誰對已經(jīng)積累的本底污染和由此產(chǎn)生的二次污染（在發(fā)達(dá)國家已成為最重要的問題）負(fù)責(zé)呢？發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在都被河湖清淤（如萊茵河）所需的巨額投資困擾，我們一定要防患于未然。由于地下水超采引起的地面沉降也是同樣的問題，天津塘沽的部分地區(qū)已低于海平面。這不是成立一個(gè)控沉辦能解決問題的。不統(tǒng)籌解決水資源供需平衡，局部超采地下水就難以避免。與此同時(shí)，有的問題卻管不到點(diǎn)子上，北京有人提出某段河道砌襯破壞了生態(tài)，其實(shí)生態(tài)是個(gè)系統(tǒng)平衡的觀念，出現(xiàn)這樣的質(zhì)疑也是沒有統(tǒng)一管理的緣故。實(shí)際上國外不少大城市都有大段河道砌襯，只要保證系統(tǒng)生態(tài)平衡就可以了。

6、無法建立統(tǒng)一的管理法規(guī)

東京、巴黎和柏林的經(jīng)驗(yàn)都證明，由于水資源分屬不同部門管理，很難出臺統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)。即使出臺了，也因無執(zhí)法主體無法有效實(shí)施。

7、無法定出合理的水價(jià)

目前各城市都在提水價(jià)，50—60年代的巴黎和目前北京、上海處于同一發(fā)展階段時(shí)，水價(jià)提高10%，就節(jié)水5%。但是究竟提多少？提價(jià)后各部門如何分配？誰保證在提價(jià)后給用戶提供更好的水？不統(tǒng)一管理，這些問題都無法解決，各大城市群眾都自備水源就是明證（其實(shí)，自備水源不僅是不經(jīng)濟(jì)的，也是不科學(xué)的，且目前價(jià)格近1元／升）。如果在水價(jià)提到國際等比價(jià)（噸水價(jià)／月工資）以上，沒有相應(yīng)回報(bào)，仍需要各戶自備飲水源，群眾當(dāng)然不會滿意。如果把目前三大市機(jī)關(guān)單位和群眾自備飲水源的總投入用于治水，就可能像發(fā)達(dá)國家一樣做到自來水達(dá)到飲用標(biāo)準(zhǔn)，也可以考慮建立飲用水專供系統(tǒng)。例如僅北京市城鎮(zhèn)戶口的203萬戶居民中，大約有1／3家中有凈水器，加上各種辦公場所10萬臺，每年花在飲水上的錢就有5億元，不得以買的純凈水和礦泉水還不算在內(nèi)。

8、部門之間的協(xié)調(diào)是成立城市水務(wù)局的難點(diǎn)。水資源統(tǒng)一管理的基本原因就是水資源是短缺資源，因此要像建在稀缺的土地資源上的道路網(wǎng)一樣，必須統(tǒng)一管理，否則其結(jié)果必然是水資源短缺加劇而無人負(fù)責(zé)，制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此對于缺水城市實(shí)施統(tǒng)一管理不過是早晚的事。

9、現(xiàn)有人員是否能擔(dān)當(dāng)這一重任是成立水務(wù)局的另一難點(diǎn)，在國外也同樣曾被這一問題困擾，但這一問題可以通過人員重組、選拔、招聘、培訓(xùn)來解決。

10、尚沒有現(xiàn)行法規(guī)供水務(wù)局執(zhí)行是成立水務(wù)局的又一難點(diǎn)，這一問題也曾在國外存在。這是一個(gè)雞生蛋還是蛋孵雞的問題，看來還是水資源短缺產(chǎn)生了水務(wù)局這只雞，由它去生法規(guī)這個(gè)蛋。

三、成立水務(wù)局管什么

成立水務(wù)局就是要對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，為城市可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障：不僅包括持續(xù)的水資源供需平衡，也包括抵御突變破壞——防洪，還包括水環(huán)境與生態(tài)的維護(hù)。

在統(tǒng)一管理的前提下，要建立三個(gè)補(bǔ)償機(jī)制：誰耗費(fèi)水量誰補(bǔ)償；誰污染水質(zhì)誰補(bǔ)償；誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補(bǔ)償；同時(shí)，利用補(bǔ)償建立三個(gè)恢復(fù)機(jī)制：即保證水量的供需平衡，保證水質(zhì)達(dá)到需求標(biāo)準(zhǔn)，保證水環(huán)境與生態(tài)達(dá)到要求。水務(wù)局就是這六個(gè)機(jī)制建設(shè)的執(zhí)行者、運(yùn)行的操作者和責(zé)任的承擔(dān)者。

水務(wù)局是城市可持續(xù)發(fā)展水資源保障的責(zé)任機(jī)構(gòu)，水資源相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。自來水廠、污水處理廠等單位則根據(jù)缺水程度等具體情況，可以是公用事業(yè)機(jī)構(gòu)也可以是水務(wù)局宏觀調(diào)控的企業(yè)。

水務(wù)局局長對市長負(fù)責(zé)，對城市水資源統(tǒng)一調(diào)度，保障可持續(xù)利用和發(fā)展。具體職責(zé)是：

1、水源地的建設(shè)與保護(hù)

負(fù)責(zé)本地水源地的建設(shè)與保護(hù)，負(fù)責(zé)監(jiān)測上游供水的水質(zhì)與水量，負(fù)責(zé)提出與上游水源地優(yōu)勢互補(bǔ)，共同可持續(xù)發(fā)展的方案。

2、供水（輸水）的保證

負(fù)責(zé)地表水地下水聯(lián)合調(diào)度，市內(nèi)輸水沿線的水質(zhì)、水量監(jiān)測與保護(hù)，保證達(dá)到水質(zhì)要求的水量進(jìn)入自來水廠，達(dá)不到就進(jìn)行來水的再處理。

3、排水的保證

保證城市排澇，保證污染物達(dá)標(biāo)排放進(jìn)入河道或污水處理廠。排水是供水的延伸，供水和排水統(tǒng)一管理是現(xiàn)代化城市水管理的基本經(jīng)驗(yàn)。

4、污染處理

要據(jù)污染總量合理布局建立污水處理廠，并根據(jù)水供需平衡有償提供達(dá)標(biāo)的污水回用量，提高污水利用率，使污水處理廠經(jīng)濟(jì)自持運(yùn)行。大力開發(fā)治污技術(shù)，尤其是生物治理等高技術(shù)。

5、防洪

堤防建設(shè)達(dá)標(biāo)，根據(jù)來年水平衡綜合考慮決定棄水。還應(yīng)考慮在保護(hù)水源地的前提下，提高水庫的經(jīng)濟(jì)利用效率。

6、水環(huán)境與生態(tài)

依據(jù)水功能區(qū)劃分要求，保護(hù)水環(huán)境與生態(tài)，對航運(yùn)、旅游、養(yǎng)魚等所有改變（破壞）水環(huán)境與生態(tài)的活動建立補(bǔ)償恢復(fù)機(jī)制。

7、節(jié)水

制定行業(yè)、生活與環(huán)境用水定額，使之逐步達(dá)到貧水國際大都市標(biāo)準(zhǔn)，大力開發(fā)節(jié)水技術(shù)，尤其是高技術(shù)。

8、水資源論證與環(huán)境影響評價(jià)

對市內(nèi)所有重大項(xiàng)目和工程進(jìn)行水資源論證和水環(huán)境影響評價(jià)，據(jù)此發(fā)放取水許可證，不達(dá)標(biāo)的一票否決。同時(shí)作為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)。

9、水價(jià)

適時(shí)適度提出水價(jià)調(diào)整方案，做到優(yōu)水優(yōu)價(jià)，累進(jìn)水價(jià)，不同用途不同價(jià)格。其中主要考慮水資源費(fèi)、自來水廠成本利潤、節(jié)水投入、污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用。以水價(jià)為杠桿調(diào)控水資源優(yōu)化配置。

10、及時(shí)提出水資源管理的法規(guī)或條例草案，重點(diǎn)在于適度的罰則，經(jīng)人大或政府批準(zhǔn)后依法行政。

“水務(wù)局”是一種管理體制，能承擔(dān)上述統(tǒng)一管理職能的實(shí)體就是水務(wù)局，形成“一龍管水，多龍治水”的局面才能法規(guī)配套，有法可依；明確主體，有法必依；機(jī)構(gòu)合理，執(zhí)法必嚴(yán)；具有權(quán)威，違法必究；責(zé)任到人，究辦必力。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置完全可以因地制宜。

讓社會有足夠的用水，讓群眾喝上好水是我們責(zé)無旁貸的天職。每當(dāng)外國朋友對我說：“我們城市的自來水可以喝，沒問題”時(shí)，真使我作為水利工作者汗顏。柏林的水利工作者對我說：“我們的自來水中有經(jīng)處理回用的污水，但可以喝，絕對沒問題”時(shí)，更使我如坐針氈。我相信在不久的將來，我們也可以對外國人說：“我們的自來水可以喝，保證沒問題。”為此，以水務(wù)局管理城市水資源勢在必行。