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1黃河流域水價(jià)的歷史演變

水價(jià)是微觀上配置水資源的重要手段。水價(jià)的變化過(guò)程，與水利工程建設(shè)管理體制及國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)。隨著國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，水價(jià)也經(jīng)歷了從福利定價(jià)到商品定價(jià)的過(guò)程。綜觀黃河流域水價(jià)的變化過(guò)程，總體上可劃分為四個(gè)發(fā)展階段。

1.1公益供水階段

1980年以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利工程供水一直執(zhí)行福利性政策，實(shí)行無(wú)償供水。水管單位的運(yùn)行費(fèi)完全依靠國(guó)家撥款維持。在高揚(yáng)程灌溉地區(qū)，只象征性地收取一些電費(fèi)，其余由國(guó)家補(bǔ)貼。該階段，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，國(guó)家只管水利工程的投資建設(shè)，管理單位僅對(duì)工程進(jìn)行簡(jiǎn)單維修和管理，對(duì)水資源在宏觀和微觀上基本上沒(méi)有調(diào)配功能。從而造成水利工程維修管理、設(shè)備更新費(fèi)用嚴(yán)重不足，許多單位連簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)都難以維持。

1.2低水價(jià)供水階段

鑒于國(guó)有大中型水利工程運(yùn)行不良，舉步維艱的局面，1980年國(guó)務(wù)院提出“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實(shí)行企業(yè)管理，按制度收取水費(fèi)，做到獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧”。根據(jù)這一精神，各地?cái)M定了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。黃河流域幅員遼闊，自然條件和生產(chǎn)條件差異較大，水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。黃河上游水源充足，地勢(shì)平緩，灌溉用水自流方便，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。如內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為0.00114元/m3。黃河下游，引黃渠首水費(fèi)也開始起步，但標(biāo)準(zhǔn)很低。此階段盡管各地制定的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)極低，僅作為行政事業(yè)性收費(fèi)，但供水管理性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化，水利供水從無(wú)償?shù)接袃?，走上了按量?jì)費(fèi)的起步階段。

1.3成本水價(jià)低級(jí)階段

1985年7月22日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)【1985】94號(hào)文批準(zhǔn)并頒布了《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》。辦法規(guī)定“水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和當(dāng)?shù)厮Y源狀況，對(duì)各類用水分別核定?！卑凑者@一規(guī)定，各地分別對(duì)自己的水利工程供水成本進(jìn)行了測(cè)算,并制定了本地區(qū)的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但由于原有標(biāo)準(zhǔn)太低，按當(dāng)時(shí)物價(jià)水平測(cè)算太高，二者相差較多，用戶一時(shí)難以接受。所以各地核定的水價(jià)相對(duì)較低，離實(shí)際成本差距很大。如內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)用水自流為0.009～0.018元/m3，提灌0.002～0.005元/m3,工業(yè)用水0.003～0.004元/m3，城鎮(zhèn)供水0.05元/m3(斗渠口);河南省農(nóng)業(yè)用水自流為0.008～0.018元/m3，工業(yè)用水0.04～0.045元/m3，城鎮(zhèn)供水0.015～0.02元/m3(總干渠口);引黃渠首農(nóng)業(yè)自流為0.003～0.001元/m3，工業(yè)0.002～0.004元/m3。

1.4成本水價(jià)階段

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)體制的確立和不斷完善，1994年水利部提出水利進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“五大體系”建設(shè)。同年財(cái)政部以【94】財(cái)農(nóng)字397號(hào)文“關(guān)于頒發(fā)《水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度》（暫行）和《水利工程管理單位會(huì)計(jì)制度》（暫行）的通知”。1995年水利部以水財(cái)【1995】226號(hào)文頒發(fā)了《水利工程供水成本費(fèi)用核算管理規(guī)定》。隨著相關(guān)政策的出臺(tái)，各地在進(jìn)行成本核算基礎(chǔ)上，以供水成本為目標(biāo)，根據(jù)物價(jià)指數(shù)變化不斷調(diào)整水價(jià)，對(duì)新建水利工程按產(chǎn)業(yè)政策要求，按工程類型和用水性質(zhì)實(shí)行新水新價(jià),這些措施推動(dòng)了水利工程管理逐步向良性軌道上運(yùn)行，水價(jià)管理體系正逐步形成，各地水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都有較大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)較1985年平均提高180％，最高達(dá)300％。

2現(xiàn)行水價(jià)存在的主要問(wèn)題

2.1供水價(jià)格偏低

目前，盡管黃河流域的水利工程均按照新的供水成本核算辦法進(jìn)行了核算，水資源的價(jià)格比成本低水價(jià)階段有較大幅度的提高。甚至有些省區(qū)的水價(jià)調(diào)整幅度在較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了連續(xù)上調(diào)，但與水利工程的供水成本仍有較大差距。如2000年黃河下游引黃渠首1～11月份，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，河南4～6月份0.00675元/m3，其它月份0.00507元/m3；山東4～6月份0.00649元/m3，其他月份0.00487元/m3;工業(yè)及城市生活用水4～6月份0.0045元/m3，其他月份0.0025元/m3。從12月份開始執(zhí)行國(guó)家計(jì)委調(diào)整的新水價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)業(yè)用水0.01元/m3,工業(yè)用水0.039元/m3。引黃渠首供水價(jià)調(diào)整幅度較大，但農(nóng)業(yè)水價(jià)僅為成本的30％，工業(yè)供水價(jià)格只占其成本的1/2偏上。

供水價(jià)格長(zhǎng)期偏低，水價(jià)嚴(yán)重背離其真實(shí)價(jià)值，造成了工程管理單位虧損嚴(yán)重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴(yán)重，效益低下，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，不利于工程及管理單位的良性循環(huán)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。水價(jià)偏低，用水缺乏有效的經(jīng)濟(jì)制約手段，用水戶節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，加劇了水資源利用的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，造成了有限水資源極大浪費(fèi)。如目前的引黃灌區(qū)的渠系水利用系數(shù)僅為0.4～0.5左右，高的也不過(guò)0.55，工業(yè)水重復(fù)利用率僅為50％上下。這種現(xiàn)象使得黃河水資源供需矛盾更加突出，不利于黃河水資源的科學(xué)配置和可持續(xù)利用。

2.2現(xiàn)行供水價(jià)格沒(méi)有充分反映水資源的價(jià)值內(nèi)涵

供水成本是水價(jià)核算的基礎(chǔ)?，F(xiàn)狀條件下，供水成本費(fèi)用是根據(jù)水利部《水利工程供水生產(chǎn)成本費(fèi)用核算管理規(guī)定》，按“供水生產(chǎn)”、“營(yíng)業(yè)費(fèi)用”、“管理費(fèi)用”、“財(cái)務(wù)費(fèi)用”四個(gè)科目進(jìn)行成本費(fèi)用核算的。在此基礎(chǔ)上,供水價(jià)格按照供水成本，對(duì)各類用水分別核定。農(nóng)業(yè)水價(jià)中，糧食作物按成本核定,經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖等可適當(dāng)高于供水成本和費(fèi)用；工業(yè)用水按供水成本和費(fèi)用加4％～6％的利潤(rùn)及稅金確定，城鎮(zhèn)生活用水可略低于工業(yè)用水。

目前，就我國(guó)水資源價(jià)格體系而言，主要包括水資源費(fèi)和水費(fèi)兩種。第一項(xiàng)是使用者獲得的水使用權(quán)，第二項(xiàng)是商品水的終極價(jià)格。水價(jià)作為一種反映水商品的價(jià)格，它應(yīng)該包括水資源費(fèi)、水資源加工成本費(fèi)用和合理收益以及水資源使用的消極外部性補(bǔ)償。因而按照這一水價(jià)結(jié)構(gòu)，即使現(xiàn)行水費(fèi)完全按各類水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行也僅體現(xiàn)了水價(jià)中的水資源加工成本費(fèi)用和合理收益部分，而水資源費(fèi)和水資源使用的消極外部補(bǔ)償則沒(méi)有被體現(xiàn)出來(lái)。這表明，水價(jià)改革仍然有較長(zhǎng)的路要走。

2.3缺乏科學(xué)有效的水價(jià)形成機(jī)制

水價(jià)機(jī)制涉及水價(jià)的核定、執(zhí)行，水費(fèi)征收和管理等環(huán)節(jié)。由于目前我國(guó)的水市場(chǎng)尚處于初級(jí)階段，國(guó)家、地方政府、工程管理單位和用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利并不完全清晰，尤其是國(guó)家和地方政府之間。受此影響,盡管各省、市及獨(dú)立核算的供水管理單位都制定了水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)，但真正到位的不多。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，物價(jià)指數(shù)的變化，水價(jià)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于供水成本增長(zhǎng)幅度，而在具體核定水價(jià)時(shí)，還要考慮用水戶（主要是農(nóng)業(yè)用水）承受能力，征收的可能性等多種因素，造成了新的價(jià)格、價(jià)值背離現(xiàn)象,這就是水價(jià)調(diào)整缺乏科學(xué)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體表現(xiàn)。

目前，黃河流域的水費(fèi)征收工作與水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位不適應(yīng)，嚴(yán)重滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求?，F(xiàn)行的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡管已將供水水價(jià)與供水對(duì)象的利益聯(lián)系到了一起，但由于缺乏科學(xué)合理的水費(fèi)計(jì)收方式，且受黃河流域水資源分布及地域性差別影響，各省區(qū)的水費(fèi)計(jì)收方式并不統(tǒng)一，如有的地方按方收費(fèi)，有的按畝收費(fèi)；收費(fèi)制度和辦法不完善，不僅造成水費(fèi)征收困難，而且降低了水資源利用效率。水費(fèi)管理上，出現(xiàn)了多頭管理，如有水利部門，財(cái)政部門、計(jì)劃部門等；加之收費(fèi)機(jī)構(gòu)不完善，缺乏檢查與監(jiān)督措施等。導(dǎo)致水費(fèi)管理處于低水平、低效率狀態(tài)，不利于水利工程和水管單位的良性運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。

3建立完善科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制

3.1建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水價(jià)核算體系

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求商品的價(jià)格反映其價(jià)值的變化規(guī)律和要求。水資源作為一種商品，其價(jià)格的變化也應(yīng)反映市場(chǎng)規(guī)律的變化要求。針對(duì)目前水價(jià)偏低，水資源經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵反映不充分的實(shí)際情況，根據(jù)目前我國(guó)水市場(chǎng)的發(fā)育狀況，在完善現(xiàn)有水價(jià)核算辦法基礎(chǔ)上，逐步建立起完全反映水資源經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的水價(jià)核算體系。黃河流域涉及地域較廣，水資源在時(shí)空上和地域上的分布有其自身的變化規(guī)律和特點(diǎn)，沿黃經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的要求程度不同以及不同行業(yè)對(duì)水資源保證率要求的差異性，增加了黃河水資源水價(jià)核算的復(fù)雜性。根據(jù)黃河水資源的變化規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及水市場(chǎng)對(duì)水資源的配置要求，黃河流域水價(jià)應(yīng)以資源水價(jià)、工程水價(jià)、環(huán)境水價(jià)核算作為主要內(nèi)容，結(jié)合水資源的用戶性質(zhì)將水資源進(jìn)行分類，提出各類用水的水價(jià)核算方法；同時(shí)依據(jù)水資源的緊缺程度，豐枯變化特點(diǎn)，建立與之相適應(yīng)的水價(jià)核算辦法和標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：

（1）水源費(fèi)。即使用者從資源所有者中獲得使用權(quán)的成本。水資源作為一種生活資料、生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略物資，其所有權(quán)屬國(guó)家所有。盡管水資源的所有者和使用者是相同的,但由于國(guó)家和地方政府之間的責(zé)權(quán)關(guān)系在水資源上尚不十分明晰，如果不征收水資源費(fèi)，則導(dǎo)致流域上、下游，資源貧、富不同地區(qū)水資源使用上的不公平，不利于理順資源使用、管理等諸多環(huán)節(jié)中的利益關(guān)系。

（2）水資源的加工成本費(fèi)用和合理收益。成本費(fèi)用應(yīng)包括基建投資、管理費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)和稅金。合理收益是投資利潤(rùn)，可根據(jù)工程類型，目標(biāo)及發(fā)展階段提出利潤(rùn)率的大小。管理費(fèi)除供水工程的日常管理費(fèi)用外，還應(yīng)當(dāng)包括水資源的管理費(fèi)用，主要有水資源勘察、調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理等內(nèi)容。

（3）根據(jù)水資源的時(shí)空變化和稀缺程度，確定其豐枯價(jià)格，體現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能。

（4）水資源使用的消極外部性補(bǔ)償。主要指水資源過(guò)渡開發(fā)使用所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞以及工業(yè)廢水的過(guò)量排放造成的水環(huán)境失衡和下游水體利用功能喪失等補(bǔ)償費(fèi)用。

3.2建立水價(jià)的補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制

水資源屬競(jìng)爭(zhēng)性消耗品，上游區(qū)域耗用多，則可供下游消耗的水資源量就相對(duì)減少,水資源的供需矛盾就變得更加突出。黃河下游20世紀(jì)80年代和90年代初持續(xù)發(fā)生的斷流現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上就是流域各用水區(qū)對(duì)水資源需求增加，水價(jià)調(diào)整不到位，水市場(chǎng)調(diào)配功能脆弱，從而導(dǎo)致水資源供需失衡的結(jié)果。1998年之后，黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)度，在黃河水資源供需矛盾更加突出的情況下，確保了黃河下游河道不斷流，取得水資源管理的新突破。但這種管理和調(diào)度主要是行政手段的作用，缺乏市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)，黃河上的主要水利工程和水調(diào)部門為此都付出了巨大代價(jià)。如2000年為確保黃河下游不斷流，山東局在調(diào)水期間發(fā)生的調(diào)水費(fèi)用就高達(dá)1100萬(wàn)元。今年，小浪底水庫(kù)為緩解下游旱情及確保下游不斷流，于6月底就停止了發(fā)電。所有這些費(fèi)用支出均沒(méi)有在現(xiàn)行水價(jià)中予以體現(xiàn)。因而，為提高黃河水資源的利用效率，促進(jìn)水資源的合理流動(dòng)和配置，應(yīng)在確定黃河流域各省區(qū)水權(quán)的條件下，摸清黃河水資源的家底，提出沿黃各省區(qū)河道生態(tài)用水，城鄉(xiāng)居民生活用水，工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水等用水控制指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合水資源的核算方法，逐步建立起水權(quán)轉(zhuǎn)讓，資源流動(dòng)（包括質(zhì)和量?jī)煞矫妫┑乃畠r(jià)補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)黃河水資源的有序流動(dòng)和高效配置。

3.3完善水費(fèi)征收管理政策

水費(fèi)的征收和管理是水價(jià)機(jī)制的重要內(nèi)容，是工程管理單位和水利工程步入良性循環(huán)和運(yùn)行的重要手段。針對(duì)目前水費(fèi)征收和管理存在的問(wèn)題,應(yīng)出臺(tái)適應(yīng)市場(chǎng)體制要求的水費(fèi)征收和管理辦法，設(shè)置專門的收費(fèi)機(jī)構(gòu)，建立一支高素質(zhì)、高效率、工作作風(fēng)優(yōu)良的專業(yè)收費(fèi)隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)水費(fèi)征收和管理工作的監(jiān)督、檢查，確保水費(fèi)及時(shí)足額上繳，資金支出明確規(guī)范。