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一要按照財力與事權相匹配原則，調整政府支出方向和支出結構，進一步加大社保投入，同時要增強農民的參保積極性。建設農村社會保障體系最關鍵的是資金問題。很多農村地區(qū)，尤其是財政緊張的經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，由于缺乏資金保證，農村社會保障難以貫徹落實。改變這種現(xiàn)象，首先政府要調整支出方向和支出結構。當前，要充分認識到農村社會保障體系的構建在應對金融危機、擴大內需、刺激農村消費中的重要作用，調整政府支出結構，進一步擴大政府在農村社會保障方面的支出比例。同時，相比城鎮(zhèn)社會保障支出，農村地區(qū)社會保障的支出仍然不足。據(jù)統(tǒng)計，占全國總人口的75％左右的農民的社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的13％，而占總人口的25％的城鎮(zhèn)居民卻只占全國社會保障支出的87％。這就要求中央政府、地方政府調整支出方向，改變偏向城市、對農村投入水平偏低的狀況，加大對農村地區(qū)的資金扶持力度。其次，在保障資金來源以政府為主的條件下，要根據(jù)農民的收入水平和承受能力適當調整農民承擔比例。當前，伴隨著農民收入的增長，農民所承擔的比例應該相應有所提高。要增強農民的參保意識，調動其參保積極性。

二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優(yōu)先保障社會救助和醫(yī)療保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從世界其他國家的經(jīng)驗來看，社會保障體系的建設和完善是一個長期過程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農村社會保障體系主要包括社會救助、醫(yī)療保險、災害保險、養(yǎng)老保險等方面的內容，分別實現(xiàn)不同的保障功能。在當前，我國農村社會保障“安全網(wǎng)”首先是針對貧困所建立的社會保障，消滅絕對貧困現(xiàn)象是建立我國農村社會保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內的社會救助是保障農民以及特殊人群基本生存權利的最重要的一道防線，應當優(yōu)先予以考慮。同時，當前農民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象相對突出?！熬茸o車一響，一頭豬白養(yǎng)”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對這種現(xiàn)象則要給予醫(yī)療保障足夠的優(yōu)先地位，進一步提高醫(yī)療保障水平。

三要健全農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，控制醫(yī)療成本，提高農村新型合作醫(yī)療制度的保障水平。當前，農民就醫(yī)的費用和成本較高。有效控制醫(yī)療費用過快上漲是保證農村合作醫(yī)療可持續(xù)性發(fā)展的關鍵。農村基層衛(wèi)生網(wǎng)絡的建設是保障成本控制的方面。要健全農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，改善基層衛(wèi)生服務設施，提高基層衛(wèi)生服務水平，充分發(fā)揮基層醫(yī)療機構的功能，合理引導農民就醫(yī)選擇，減輕不必要的醫(yī)療負擔；探索有效的醫(yī)療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫(yī)療機構誘導需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫(yī)療服務機構的進入和退出機制，消除定點醫(yī)療機構的壟斷地位；加強定點醫(yī)療機構的監(jiān)督、考核、管理體系建設，采取綜合措施有效約束定點醫(yī)療機構服務行為，規(guī)范新農合藥品目錄、制定診療規(guī)范，限制就診價格、加強處方監(jiān)管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設，實施網(wǎng)絡監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和預警控制，提高管理能力和內部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。

四要提高統(tǒng)籌層次，增強互濟功能，推進農村大病醫(yī)療保險，降低農民因大病致貧風險?，F(xiàn)在農民最怕的就是大病，大病對農民的醫(yī)療壓力最大。《2008年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2007年中國住院病人平均醫(yī)療費用為4，973.8元，而農民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風險最大，據(jù)專家研究，農民醫(yī)療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統(tǒng)籌體現(xiàn)了農村合作醫(yī)療的互助共濟特性，增強了農村居民應對巨大疾病風險的能力，有效化解因病致貧風險。推進大病統(tǒng)籌，提高保障水平，大病的省級統(tǒng)籌最關鍵。提高統(tǒng)籌層次，可以分散風險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調劑，減少區(qū)域差異，促進社會公平；可以減少管理環(huán)節(jié)，降低管理風險。在推行省級統(tǒng)籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的責任分擔機制。

五要按照分類指導的原則對不同的農民工群體區(qū)別對待，讓完全市民化了的農民工進入城鎮(zhèn)居民社保體系，率先實現(xiàn)農民工社保的城鄉(xiāng)一體化。農民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經(jīng)濟的體制之外，城市“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經(jīng)發(fā)生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經(jīng)成為城鎮(zhèn)私營業(yè)主的農民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮(zhèn)已經(jīng)相當容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較??；新生代農民工淡化了對鄉(xiāng)土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務農經(jīng)歷，也不再適應農村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標準和流動賬戶來實現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險轉換。例如，對老一代農民工，其進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統(tǒng)農民思維方式：鄉(xiāng)土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統(tǒng)籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。

六要理順農村社會保障的管理體制，加強部門之間的協(xié)調與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當前，農村社會保障的各個方面分屬多個政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會救助工作歸屬民政部門管理，新型農村合作醫(yī)療歸屬衛(wèi)生部門管理，社會養(yǎng)老保險則又歸屬人力資源和社會保障部管理，此外，農業(yè)、扶貧部門也分管不同保障制度。同時，由于城鄉(xiāng)二元結構，新型農村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險在不同的制度框架下運行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統(tǒng)一管理和使用，而且還會形成重復參保與低效率的現(xiàn)象。在分治格局下，在外務工農民工、在外的農村學生不僅要參加當?shù)剞r村的新型農村合作醫(yī)療，而且還有可能參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。這就造成了重復，甚至還會形成部門間爭奪參保對象的現(xiàn)象。在醫(yī)療保障方面，涉及到人保部的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、衛(wèi)生部的新型農村合作醫(yī)療以及民政部的醫(yī)療救助。當前大部分農民工被納入到農民新型合作醫(yī)療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報銷”的辦法，農民工有可能成新農合普惠的盲區(qū)。如何實現(xiàn)部門問的協(xié)調、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強部門之間在財源、信息和管理方面的協(xié)調與配合，探索制度問的銜接與融合。

摘要：農村社會保障體系建設從六個方面入手：加大農村社保投入，先保障社會救助金和醫(yī)療保險，健全農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)，推進農村大病保險，實現(xiàn)農民工社保城鄉(xiāng)一體化，理順社保管理體制。使農村社保發(fā)揮“民生安全網(wǎng)”、“社會穩(wěn)定器”的作用。

關鍵詞：農村社會保障農村新型合作醫(yī)療