導(dǎo)語(yǔ)：政府績(jī)效評(píng)估因素之議一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

〔摘要〕政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，其結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性往往會(huì)受多種因素的影響。從我國(guó)當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估看，評(píng)估基礎(chǔ)較為薄弱，組織體系不健全、制度不完善及評(píng)估理論基礎(chǔ)薄弱等因素影響著績(jī)效評(píng)估;績(jī)效評(píng)估目標(biāo)不確定，績(jī)效目標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建的多樣性、績(jī)效目標(biāo)的不確定及績(jī)效目標(biāo)的難以測(cè)量等因素影響著績(jī)效評(píng)估;績(jī)效信息不對(duì)稱及評(píng)估路徑、運(yùn)行機(jī)制不合理等因素影響著績(jī)效評(píng)估的順利推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕政府績(jī)效評(píng)估，前提條件，目標(biāo)，環(huán)節(jié)性因素

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工作，其結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性往往受到多種因素的影響。因此，本文擬針對(duì)影響我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果客觀性、公正性及準(zhǔn)確性的因素進(jìn)行深入分析。

一、評(píng)估的前提條件較為薄弱

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估工作正處于起步階段，評(píng)估的前提條件較為薄弱，對(duì)評(píng)估的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性有影響。

(一)評(píng)估組織體系不健全。獨(dú)立的政府績(jī)效評(píng)估組織既是保證政府績(jī)效評(píng)估客觀性、公正性及準(zhǔn)確性的前提，也是評(píng)估體系趨于成熟的標(biāo)志之一。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立起正式的、獨(dú)立的、專業(yè)化的政府績(jī)效評(píng)估組織，政府績(jī)效評(píng)估主要是政府內(nèi)部自上而下、自下而上、上下結(jié)合等類型的評(píng)估。一些地方進(jìn)行了有益的探索，在評(píng)估中引入了包括權(quán)力機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、大眾傳播媒介、專門(mén)評(píng)估組織的外部評(píng)估。這種探索精神值得肯定，但是有些外部評(píng)估的象征性意義大于實(shí)際意義，實(shí)踐中仍然不同程度地存在著注重上級(jí)任務(wù)要求、忽視本地客觀實(shí)際、信息失真、行為短視、評(píng)估質(zhì)量不高、評(píng)估結(jié)果適用性差等現(xiàn)象。比如，一些地方政府開(kāi)展360°公民評(píng)議，但由于當(dāng)前我國(guó)公民作為評(píng)估主體無(wú)論從主觀還是客觀角度來(lái)講都還很不成熟，具有很大的被動(dòng)性和盲目性，因此難以保證評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性。

(二)績(jī)效評(píng)估制度不完善。政府績(jī)效評(píng)估制度不完善是制約我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐發(fā)展的主要原因。在這方面，我國(guó)的法律制度建設(shè)較為滯后，尚處于探索階段，不僅缺乏專門(mén)的法律規(guī)范，而且在其他法律規(guī)范中也很少涉及這方面的內(nèi)容。在政府內(nèi)部，雖然政府績(jī)效評(píng)估工作正在全力推進(jìn)，但是仍缺乏一個(gè)全國(guó)性的有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)。與此密切關(guān)聯(lián)的是，由于缺少一定程度上的法律規(guī)制，由此而導(dǎo)致的評(píng)估管理體系、制度體系、法規(guī)體系、指標(biāo)體系不健全，政府內(nèi)外評(píng)估主體與內(nèi)容不太明確、評(píng)估指標(biāo)不清晰、評(píng)估方式不確定、責(zé)任機(jī)制不完善等，都直接或間接地對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性及準(zhǔn)確性產(chǎn)生了不利影響。

(三)評(píng)估理論基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的理論研究起步較晚，具有中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估理論體系尚未形成。人們對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、操作原則、實(shí)施步驟等許多問(wèn)題還未形成共識(shí)，其理論和方法仍在探索中發(fā)展和完善，對(duì)評(píng)估的實(shí)踐指導(dǎo)作用不明顯，這就給開(kāi)展實(shí)際評(píng)估工作帶來(lái)認(rèn)識(shí)上的混亂，也同時(shí)對(duì)評(píng)估的結(jié)果產(chǎn)生一些不良影響。

二、評(píng)估的目標(biāo)不夠確定

政府績(jī)效評(píng)估需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面入手，具有目標(biāo)的多樣性、不確定性及難以測(cè)量性，這對(duì)政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生不利影響。

(一)績(jī)效目標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建的多樣性。政府管理是一項(xiàng)跨學(xué)科多領(lǐng)域的系統(tǒng)活動(dòng)，績(jī)效目標(biāo)因地區(qū)不同、部門(mén)不同而有所差異?？?jī)效目標(biāo)往往不是單一的，而是多個(gè)指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。面對(duì)如此復(fù)雜的大系統(tǒng)，需要考慮的目標(biāo)往往更加復(fù)雜:有主要的，也有次要的;有短期的，也有長(zhǎng)期的;有相互補(bǔ)充的，也有互相對(duì)立的;還有些指標(biāo)是定性的而不是定量的。因此，很難形成一個(gè)明確、完整、普遍適用的政府績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

就我國(guó)政府的績(jī)效目標(biāo)而言，大致包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等五個(gè)方面。有關(guān)實(shí)踐表明，不同的目標(biāo)可能會(huì)對(duì)社會(huì)的不同階層產(chǎn)生強(qiáng)度不同的影響，而有時(shí)候，這種影響作用甚至是截然相反的。正是由于這些原因，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)工作異常復(fù)雜，而公眾和被評(píng)估主體——政府部門(mén)參與的態(tài)度也直接對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生較大的影響。

(二)政府績(jī)效目標(biāo)不確定。政府的產(chǎn)出總是復(fù)雜的，又經(jīng)常是有爭(zhēng)議的。如果所要達(dá)到的目標(biāo)是多重性的或不明確的，那么，很難說(shuō)是否有效完成或完全完成這些目標(biāo)。而且，對(duì)不同的人來(lái)說(shuō)，政府所實(shí)施的項(xiàng)目往往會(huì)產(chǎn)生不同的影響，可能一些人所受的禆益或損害會(huì)比另外一些人多。這種政府績(jī)效目標(biāo)的不確定性和行政行為結(jié)果某種程度上的不確定性，與企業(yè)的績(jī)效評(píng)估是明顯不同的。企業(yè)的管理目標(biāo)當(dāng)然也考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)、有形目標(biāo)和無(wú)形目標(biāo)、近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的權(quán)衡。但是，企業(yè)管理突出的是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，利潤(rùn)率、市場(chǎng)占有率、單位成本是管理的核心內(nèi)容。相比企業(yè)績(jī)效目標(biāo)的具體、明確和直接性，政府的績(jī)效目標(biāo)顯然要復(fù)雜得多，有時(shí)社會(huì)目標(biāo)、無(wú)形目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)等此類無(wú)法明確確定的績(jī)效目標(biāo)更具有根本意義。因此，政府績(jī)效目標(biāo)的這種不確定性也會(huì)在某種程度上影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

(三)政府績(jī)效目標(biāo)難以定性測(cè)量?？?jī)效目標(biāo)不同于傳統(tǒng)行政學(xué)上的“行政效率”，它包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益、可得性、公眾知曉程度、可預(yù)測(cè)性、民主性、公平性等。在實(shí)踐中，績(jī)效目標(biāo)主要體現(xiàn)在“4E”即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)及公平(Equality)方面。政府績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估包括對(duì)“量”和“質(zhì)”的評(píng)估，盡管政府績(jī)效目標(biāo)的“量”可以進(jìn)行測(cè)量，但如何科學(xué)測(cè)量績(jī)效目標(biāo)的“質(zhì)”?這是一個(gè)管理實(shí)踐中的世界性難題。政府績(jī)效目標(biāo)中涉及公平、正義、責(zé)任、素質(zhì)等內(nèi)容的部分，比如滿意度、公務(wù)員能力建設(shè)等指標(biāo)，一般不容易進(jìn)行定量分析。即使按照部門(mén)分類，一些政府部門(mén)可以形成定量指標(biāo)，如教育部門(mén)的入學(xué)率、升學(xué)率和公安部門(mén)的破案率等，但相當(dāng)多的部門(mén)，特別是決策部門(mén)、協(xié)調(diào)部門(mén)、咨詢部門(mén)等綜合性管理部門(mén)，很難用得上定量指標(biāo)，缺乏可操作性、可分辨性的評(píng)估指標(biāo)。至于一些定性的指標(biāo)，實(shí)踐中我們一般采取民意測(cè)驗(yàn)和調(diào)查問(wèn)卷等方式進(jìn)行評(píng)估，但是它的測(cè)量結(jié)果由于容易受評(píng)估人員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、判斷能力和對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的把握程度的影響，測(cè)量結(jié)果的公正性與客觀性常常受到質(zhì)疑。而且對(duì)于那些需要定性分析的工作來(lái)說(shuō)，如果用定量的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估績(jī)效，往往會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)錯(cuò)位。政府績(jī)效目標(biāo)的這種不易測(cè)量性，影響了績(jī)效評(píng)估功能的發(fā)揮。三、評(píng)估的環(huán)節(jié)性因素的影響

政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐表明，由于績(jī)效評(píng)估有關(guān)環(huán)節(jié)性因素的影響，致使評(píng)估結(jié)果可能失去客觀性、公正性及準(zhǔn)確性，從而影響評(píng)估的順利推進(jìn)。

(一)績(jī)效信息不對(duì)稱。政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，是一個(gè)績(jī)效信息的收集、篩選、加工、輸出、反饋的過(guò)程，準(zhǔn)確、及時(shí)、完備的績(jī)效信息是公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府績(jī)效評(píng)估信息缺乏和信息不對(duì)稱成為績(jī)效評(píng)估的一大難題。由于政府在進(jìn)行日?；顒?dòng)時(shí)還具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，信息透明度不高;為了贏得較高的“滿意度”，每一個(gè)被評(píng)估者出于對(duì)短期利益的執(zhí)著追求，很可能會(huì)隱藏對(duì)自己不利的信息。評(píng)估者又無(wú)從了解到這些信息的情況下，又只能憑表面和主觀的感覺(jué)來(lái)評(píng)估政府，或者通過(guò)社會(huì)關(guān)系來(lái)收集信息，這樣就影響了評(píng)估的公平性。政府外部評(píng)估者——公民和被評(píng)估者——政府部門(mén)之間信息的不對(duì)稱，便會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇”，即一些平時(shí)很努力的部門(mén)被排在了后面，而一些工作效率低的部門(mén)被排在了前面。這種評(píng)估結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致工作效率高的部門(mén)積極性受挫，降低了工作效率;而工作效率低的部門(mén)仍會(huì)維持現(xiàn)狀致使效率更低。這樣的結(jié)果，與開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的初衷是相悖的。

顯然，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的信度降低，使績(jī)效評(píng)估的作用難以有效發(fā)揮甚至完全喪失。如何克服信息不對(duì)稱造成的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)評(píng)估參與主體話語(yǔ)權(quán)的平等，成為政府績(jī)效評(píng)估的一大難點(diǎn)，也是影響政府績(jī)效評(píng)估順利推進(jìn)的一個(gè)重要因素。

(二)評(píng)估路徑與運(yùn)行機(jī)制不合理。由于我國(guó)現(xiàn)階段的政府是一個(gè)層級(jí)式結(jié)構(gòu)，每一個(gè)級(jí)別都有它對(duì)應(yīng)的上級(jí)和下級(jí)。在上下級(jí)關(guān)系中，上級(jí)掌握著對(duì)下級(jí)的控制權(quán)和資源分配權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)存有較強(qiáng)的依賴性。在評(píng)估路徑方面，絕大多數(shù)地方政府向來(lái)重視的是政府部門(mén)的自我評(píng)估和上級(jí)評(píng)估，評(píng)估活動(dòng)常常通過(guò)上級(jí)直接評(píng)定或自下而上的總結(jié)回顧等形式開(kāi)展，而下級(jí)對(duì)上級(jí)的直接評(píng)估則很少，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。由多元主體參與的內(nèi)外結(jié)合、上下結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)估方式仍沒(méi)有普遍推行，自上而下的單向評(píng)估路徑仍是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估方式的一個(gè)突出特征。對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估而言，相對(duì)單一的評(píng)估路徑不僅不利于政府權(quán)力的相互制衡，也難以保證評(píng)估的客觀性和全面性。

從評(píng)估的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，由于長(zhǎng)期以來(lái)政府政策、法規(guī)、程序等行政信息很少對(duì)外公布，社會(huì)公眾對(duì)政府的運(yùn)作機(jī)制并不了解。在此背景下，政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)作環(huán)節(jié)自然也帶有很大的封閉性、神秘性，主要表現(xiàn)在評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)估方法、評(píng)估質(zhì)量指標(biāo)體系、評(píng)估結(jié)果等缺乏透明度;評(píng)估運(yùn)行機(jī)制的各種信息“不公開(kāi)”，影響了社會(huì)公眾的知情權(quán)，降低了評(píng)估活動(dòng)的權(quán)威性，評(píng)估結(jié)果難以對(duì)評(píng)估對(duì)象產(chǎn)生壓力，從而也不利于促使其提高績(jī)效。