導語：農民市民化政策實證分析及思考探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是在科學發(fā)展觀指導下的一個新的歷史課題，如何為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展找到一條正確途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐中的關鍵課題。九龍坡區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中以產業(yè)發(fā)展為依托，以土地流轉制度創(chuàng)新為突破口，以提供社會保障為基礎，在農民市民化的試點中闖出了一條以“承包地換社保、宅基地換住房”的“陶家模式”，為其他類似地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農民市民化；政策效益

農民市民化過程是現(xiàn)代社會結構變遷的必然趨勢，在農民轉變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程中，存在著許多制度性的障礙，將這些障礙納入社會發(fā)展的階段性和規(guī)律性來考察，它的作用和使命逐漸在今天得到認識上的深化。同樣，破除這些政策上的障礙是推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共繁榮的必然選擇。九龍坡區(qū)作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革的先行示范區(qū)，在農民市民化的政策中進行了一些有益的探索，取得了一些基本經(jīng)驗。

一、農民市民化的相關理論和實踐問題

1.什么是農民市民化

農民市民化的實質就是城市化，是農村人口向城市遷移和集中為特征的一個長期的歷史過程[1]。它包括兩個方面的內容：一是表現(xiàn)為農村人口的地理位置的轉移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變；二是表現(xiàn)為農村人口向城市人口轉化過程中，逐漸融入城市并不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉(xiāng)生活差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程。

2.農民市民化的主要途徑

主要有三種方式：通過農民工進城、通過進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉變?yōu)槭忻?、通過城市擴張使城市郊區(qū)的土地征用而轉為市民。

3.農民市民化的必要性

吳勝杰：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農民市民化的政策突破可以說，當前農民市民化的思路選擇，既是經(jīng)濟社會發(fā)展過程不斷積累深化的必然結果，也是黨和國家的重要政治使命?！叭r”問題在我國由來已久，已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化建設的基本問題和發(fā)展難題。這個問題的解決關系到能否啟動內需、保持經(jīng)濟又好又快發(fā)展、消除二元經(jīng)濟結構實現(xiàn)社會穩(wěn)定的國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。農民市民化不僅是長期穩(wěn)定增加農民收入的政策途徑，還關系到農業(yè)現(xiàn)代化及社會轉型的有序推進，更關系到社會穩(wěn)定和國家長治久安的戰(zhàn)略選擇。

4.農民市民化的主要障礙因素[2]

一是觀念障礙。這種觀念障礙不僅表現(xiàn)在農民身上，尤其表現(xiàn)在城市居民和政府官員身上，對農民市民化沒有從戰(zhàn)略高度認清它的必然趨勢和戰(zhàn)略意義。人們擔心吃苦耐勞的農民進城會“搶城市人的飯碗”而表現(xiàn)出拒絕的心態(tài)。更有人擔心農民素質低下，農民進城會帶來交通秩序混亂、生活環(huán)境質量下降、社會治安惡化等“城市病”而對農民加以心理排斥。二是利益障礙。主要表現(xiàn)在農民身上，在城市郊區(qū)，農民種地不交稅，農民獲得了依附土地、保持農民身份的現(xiàn)實利益，既可享受城市文明，又可擁有農民身份利益。表現(xiàn)出“不愿市民化”和“不敢市民化”的兩種心態(tài)。從農民內心來講，絕大多數(shù)是想變成城市人的，但是到城市實現(xiàn)可持續(xù)生活的條件并不完全具備，而土地可以提供最基本的生存保障，所以，導致農民與城市保持一種若即若離的矛盾狀態(tài)。三是政策制度障礙。30年不變土地承包政策強化了農民的地域身份，而無法與城市居民同等享受最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、住房補貼等政策因素，使農民對城市生活望而生畏。

二、九龍坡區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農民市民化推進總體情況

九龍坡區(qū)緊緊抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先行示范區(qū)的歷史機遇，共推出12項配套政策，其中10個是圍繞破除農民市民化的各種障礙來進行的，徹底解開了把農民牢牢束縛在土地上的死結。從九龍坡的實踐來看，農民市民化不是目的，而是手段，真正的目標還是進一步增加農民收入，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。九龍坡區(qū)的農民市民化就是借助工業(yè)化的推動，讓農民離開土地和農業(yè)生產，進入城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)，促使其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉化。

九龍坡區(qū)在推進農民市民化中，根據(jù)戶籍的不同設計了相應的鼓勵政策。從區(qū)內的農民變市民來看，目前效果最好。陶家鎮(zhèn)友愛村和白果村農民變市民272戶，共717人，其中有485人參加了養(yǎng)老保險，已有146人開始領取養(yǎng)老金。目前，全區(qū)申請待批準的農民變市民的數(shù)量是51人。農民工變市民采取有序推進的辦法，針對本轄區(qū)內企業(yè)，按繳納稅收、吸納就業(yè)等貢獻大小分配農民變市民的指標，由企業(yè)推薦區(qū)外骨干農民工家庭就地轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民戶口。2007年10月24日共有24家企業(yè)的145位農民工和28家個體工商戶遞交轉為市民申請。11月3日“重慶首個農民工日”啟動儀式上有20名農民工領到了九龍坡區(qū)城鎮(zhèn)居民戶口簿和公有住房鑰匙。到2008年5月止，已有200多名農民工已通過審查，完成戶口和公有住房手續(xù)辦理。另外，在九龍坡區(qū)有穩(wěn)定非農收入來源、自愿退出原宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權的對口支援三峽庫區(qū)云陽縣移民農戶，也可申請轉變?yōu)榫琵埰鲁擎?zhèn)居民。目前，因諸多相關因素困擾，云陽農民轉變?yōu)榫琵埰率忻竦墓ぷ鬟€沒有取得實質性的進展。

三、農民市民化政策突破中應把握的關鍵因素

1.抓住破解農民市民化的核心問題——可持續(xù)增加農民收入

在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構下，最有效的資源配置集中在城市，隨著農業(yè)科技的推廣，增產不增收已經(jīng)成為農民的思維習慣。投入到土地上的勞力和資本的收益遞減規(guī)律表現(xiàn)得尤其充分，依靠農業(yè)生產增加農民收入已相當困難，使得農村剩余勞動力大量轉向城市，但依然對農村保持著一種不離不棄的情結。這種情結來源于對城市生活的擔心，不同身份屬性意味著不一樣的社會地位，在城市落戶卻不能享受與城市居民一樣的生活保障。當農民為城市建設作出貢獻直到他們行動遲緩并慢慢被城市遺忘時，農村成了他們最后的家園。九龍坡區(qū)農民市民化政策設計的初衷是依托各鎮(zhèn)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園的興起，按照“宅基地換住房、承包地換社保”的思路，將節(jié)約出來的集體土地作為項目開發(fā)，發(fā)展勞動密集型產業(yè)，將農村剩余勞動力轉移出來從事非農產業(yè)。在九龍坡陶家鎮(zhèn)調研中，100%的受訪農民對農民變市民政策表示歡迎，農民既可以保留原有土地流轉出去后的租金收益，也可以穩(wěn)定地獲得企業(yè)的工資性收入。

2.妥善解決農民市民化的關鍵因素——穩(wěn)定獲得土地資本收益

在種地不再承擔農業(yè)稅的情況下，農民就是讓土地撂荒也不愿意放棄對土地的承包經(jīng)營權。陶家鎮(zhèn)按照2000年中共中央、國務院出臺《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》精神，對進鎮(zhèn)落戶的有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農民，均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并可保留其承包土地的經(jīng)營權，也允許依法、自愿、有償轉讓。這保證了農民在不種地的情況下，將流轉出去的土地作為資本為自己帶來穩(wěn)定的收益。陶家鎮(zhèn)將農民自愿退出的承包地由鎮(zhèn)土地流轉服務中心統(tǒng)一登記造冊，由各村土地流轉服務站統(tǒng)一管理和經(jīng)營。在土地沒有被征收以前農民流轉的土地，由用地單位按田500公斤/畝·年、土400公斤/畝·年普通中等黃谷標準支付土地租金，確保農民在土地流轉后有最基本的收益。同時，為了確保農民變市民人員的利益，陶家鎮(zhèn)擬出臺《股份合作社章程》，進行股份制合作社改革，以家庭為單位確定土地股份，將征地補償與土地股份掛鉤，征地補償費因家庭股份而確定，避免因家庭人口的變化導致利益受損或得益而引發(fā)的后續(xù)矛盾。

3.建立城鄉(xiāng)一元化的戶籍管理體制——身份與城鎮(zhèn)居民同價

無論是九龍坡區(qū)內區(qū)外，只要是符合農民變市民的人員，均可以按照實際居住地登記為城鎮(zhèn)居民戶口，免除一切城鎮(zhèn)增容費或其他類似費用，并在子女入學方面，可繼續(xù)在五年內享受農村義務教育“兩免一補”政策。子女參軍轉業(yè)可以獲得一筆不菲的安置費或安排就業(yè)，還可參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)合作醫(yī)療，享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障和廉租房。完全與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，消除了歧視性政策?？梢哉f，農民變市民人員既享受與城鎮(zhèn)居民的各種政治、經(jīng)濟待遇，又享受中央各項惠農政策。

4.建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度——解除市民化的后顧之憂

一是優(yōu)惠解決住房問題。陶家鎮(zhèn)為土地具備連片流轉條件的和宅基地被置換出來的農民變市民人員，提供三種住房安置選擇方式：定向劃地安置、貨幣補貼安置、廉租房安置實行。在陶家鎮(zhèn)的實際操作中，對變市民人員實行“拆一還三”的優(yōu)惠政策。退出宅基地的農民，可在康居村內按人均25㎡、380元/㎡的價格購買住房一套，物管費按每月20元的標準補貼5年。在此基礎上，每戶還可按鎮(zhèn)政府公布的建安成本價，按人均25㎡的面積，超面積部分按建安成本或市場價，再購買住房一套。同時，可優(yōu)先按成本價購買職工公寓或康居村內的門面，通過房屋出租獲取穩(wěn)定的收入。目前，已變市民人員全部都選擇的是定向劃地統(tǒng)建安置，他們認為現(xiàn)行的住房安置政策保護了他們的利益，新申請變市民人員也希望在下一步的安置中，執(zhí)行同樣的政策。二是暢通就業(yè)渠道。陶家鎮(zhèn)依托職教中心或企業(yè)，已對400多變市民人員進行了1~3個月的免費培訓，目前推薦到企業(yè)就近就業(yè)已達近100人，每人每月可獲取600元以上的薪金收入。隨著陶家針織城眾多企業(yè)的入駐，能容納1萬人的就業(yè)空間將確保受培訓人員全部就業(yè)。同時，政府搭建平臺，提供優(yōu)惠政策，鼓勵農民發(fā)展家庭經(jīng)濟，引導有條件的群眾從事針織品加工銷售和摩配汽配的一些小零件的生產，鼓勵農民自己當老板。三是完善社會保障。陶家鎮(zhèn)對男滿60周歲、女滿55周歲的農民變市民人員參加農村基本養(yǎng)老保險，月繳基數(shù)為300元，繳費比例為16%，鎮(zhèn)、村、社和個人各承擔8%，只要一次性躉繳4320元，就可從次月起領取156元的養(yǎng)老金。現(xiàn)已有146人開始領取養(yǎng)老金。同時，農民變市民人員還可根據(jù)意愿選擇城鄉(xiāng)合作醫(yī)療，享受與城市居民一樣的報賬待遇。

在政策的推進中，從課題組調研和采訪的總體情況看，農民對變市民積極性非常高，并期待在以下兩個方面給予進一步完善。一是轉變?yōu)槌鞘芯用窈?，在同等參加城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的情況下，合作醫(yī)療的門診費最高報銷從50元降低到30元。部分變市民人員認為，當初政府承諾，變市民后，既享受國家各種惠農政策，也享受城市居民的各種福利，這一點在實際操作中與政府承諾不符。二是對于農村獨生子女家庭的養(yǎng)老保險“退二進三”問題。為降低農村生育率，九龍坡為獨生子女家庭的養(yǎng)老保險給予少繳2%和多予3%的優(yōu)惠政策，很多家庭因未按時辦理獨生子女證而不能享受這一政策優(yōu)惠。以上兩個問題陶家鎮(zhèn)正在與相關部門協(xié)調并期待得到解決，但從已變市民的反映來看，并不強烈，部分人也覺得轉了身份也應有市民的覺悟，不可能所有好處都占盡。因此，這并未影響陶家鎮(zhèn)農民申請變市民的熱情。

四、九龍坡區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農民市民化政策實施的基本經(jīng)驗

1.一盤棋的配套政策是促進農民市民化的制度保障

在加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策改革中，九龍坡區(qū)勇于解放思想，大膽探索，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合配套改革中，從我區(qū)實際出發(fā)，制定出了在統(tǒng)籌發(fā)展中的產業(yè)、土地、戶籍、就業(yè)、社會保障等配套政策，在農民變市民這個重點領域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)突破創(chuàng)新，形成了推動城鄉(xiāng)發(fā)展，農民變市民的政策體系。

2.靈活運用土地政策是促進農民市民化的重要前提

在國家耕地保護政策非常嚴格的環(huán)境下，陶家鎮(zhèn)實施“以土地換社保、宅基地換住房”的思路不僅解決了農民變市民后的社會保障問題，也妥善解決了小城鎮(zhèn)建設用地的問題。通過挖潛，土地整理，開發(fā)利用宅基地和廢棄地，既做到集約用地和保護耕地，也在一定程度上破解了經(jīng)濟發(fā)展受土地資源要素制約的障礙，有效地突破了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸，找到了一條又好又快的發(fā)展道路。土地連片流轉加快了農業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和產業(yè)化之路，以集中建設安居小區(qū)的做法節(jié)約出來的土地用于產業(yè)項目開發(fā)，解決了已變市民人員的就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展。

3.為農民算清明白賬是促進農民市民化的堅實基礎

陶家鎮(zhèn)之所以在農民變市民的過程中取得良好進展，關鍵是在宣傳動員中為農民算了一本明明白白的賬。土地流轉收益、房屋出租收益、就業(yè)薪金、養(yǎng)老保險、住房優(yōu)惠安置，筆筆算清。保留集體經(jīng)濟組織中的一切經(jīng)濟權利，繼續(xù)享受5年的子女“兩免一補”政策，條條講明。賬明了，理清了，農民才會積極響應。

4.培育中小企業(yè)發(fā)展是促進農民市民化的關鍵環(huán)節(jié)

已變市民人員的土地已通過合法、自愿、有償?shù)姆绞搅鬓D出去，住房就近集中安置?！半x土不離鄉(xiāng)”使農民變市民人員的生產和生活方式發(fā)生很大變化，能夠獲得可持續(xù)生活的資源是保障他們在城鎮(zhèn)安家落戶的關鍵。穩(wěn)定的就業(yè)是最好的保障。陶家鎮(zhèn)針織城現(xiàn)已建好大量的標準廠房，初期入駐100家企業(yè)，未來企業(yè)將達到300~400家，產值將超過10億元，崗位需求在萬人以上。陶家針織城除印染環(huán)節(jié)外，針織產品的各項流程、銷售、物流全部健全。針織產業(yè)是勞動密集型，對勞動力的素質要求不高，只要愿意工作，通過政府和企業(yè)組織的培訓就能上崗。

5.政府加大投入、引導是促進農民市民化的助推器

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，九龍坡區(qū)將基礎設施建設的重心逐步由城市向西部農村轉移，努力提供城鄉(xiāng)均等的公共服務產品，僅交通一項近年來自籌資金達10多億元。陶家鎮(zhèn)農民變市民的試點，政府除了加大對基礎設施建設的投入外，還提供了在教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等方面與城市一樣的均等政策，培育和營造了良好的市場環(huán)境，吸引了大量的企業(yè)參與合作與投資。

6.推進體制機制創(chuàng)新是促進農民市民化的不竭動力

農民市民化是一個復雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及社會生活方方面面，沒有周密的政策體系不行，死守政策不創(chuàng)新不行，沒有鼓勵創(chuàng)新、包容失敗的綜合改革試驗的激勵機制不行，必須要為想干事、能干事、干成事的改革創(chuàng)新先行者提供施展才華的舞臺。如陶家鎮(zhèn)在土地流轉及收益分配中的機制創(chuàng)新，可確保變市民人員利益不受損；就業(yè)促進政策中“企業(yè)下訂單、學校出菜單、政府來買單”的培訓模式創(chuàng)新，將培訓地點設在用工企業(yè)，既避免了所學非所用的問題，又減少了學員培訓的生活費，實現(xiàn)了“畢業(yè)”等于“勞動合同”的無縫銜接；醫(yī)療和養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新，打消了市民化的后顧之憂。這些創(chuàng)新都有力激發(fā)農民市民化的熱情和動力。

五、對農民市民化政策相關問題的幾點思考

農民市民化是一個長期而復雜的過程，但這一過程是現(xiàn)代社會結構變遷的必然趨勢，它對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展將產生不可估量的深遠影響，九龍坡區(qū)尤其是陶家鎮(zhèn)在農民市民化中的探索和實踐，也不斷啟發(fā)我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農民市民化進程中若干問題上作一些理性的思考。

1.農民變市民中土地政策應堅持“三個有利于”的原則

客觀地說，由于受土地“百日執(zhí)法”的影響，陶家鎮(zhèn)針織城的建設與企業(yè)入駐受到很大阻礙，目前，企業(yè)入駐條件業(yè)已成熟，但還不能大量開工吸納勞動力就業(yè)。已變市民人員非常擔心流轉出來的土地閑置，沒有企業(yè)入住，政策有變，不能繼續(xù)享受既得利益。在政策的框架內，著重強調土地對農村和社會穩(wěn)定的保障作用，卻回避土地作為資源要素提高經(jīng)濟效率的重要作用，導致土地的供給長期在“松”與“緊”中間取舍不定。解決這個矛盾的關鍵是變革土地的保障形勢?！耙酝恋負Q社保、宅基地換住房”的陶家模式，有效地提高了土地利用的經(jīng)濟效益，又置換出富余土地開發(fā)建設勞動密集型產業(yè)，破除了經(jīng)濟發(fā)展中土地的瓶頸制約，又大大提高了土地的集約利用程度。因此，必須實事求是、與時俱進地看待土地政策，只要符合“有利于節(jié)約利用土地、有利于解放和發(fā)展生產力、有利于提高變市民人員的生活水平”原則，就應該支持和鼓勵，允許大膽地闖、大膽地試，形成鼓勵創(chuàng)新、包容失敗體制的創(chuàng)新氛圍。

2.盡早出臺統(tǒng)攬全市農民市民化框架性的政策方案

如部分農民工在九龍坡區(qū)有穩(wěn)定就業(yè)和工資收入，自購房在本區(qū)以外但不符合現(xiàn)有戶口遷移政策。由于該區(qū)這項工作在全市率先開展，市里沒有統(tǒng)一的政策，公安部門在辦理戶口時，協(xié)調起來有一定難度。還有在對口支援三峽庫區(qū)云陽縣方面，由于缺乏相對應的政策或農民工自愿退出承包地，當?shù)卣疅o力進行相應的補償而無法對接。同時，針對云陽農民工轉變?yōu)榫琵埰鲁擎?zhèn)居民的政策設計，各方反應不一。農民工支持，但因為能夠有能力進入九龍坡主城的，在經(jīng)濟上相對是比較好的，任何地方政府都不愿意看到富裕者走、貧窮者留的現(xiàn)象，所以，他們在宣傳此項對口支援政策時，總是存在一種曖昧的心態(tài)。如果能將土地的供給在全市范圍內統(tǒng)籌考慮，將落后地區(qū)退出的土地，整理出來一部分置換為主城項目用地，根據(jù)誰開發(fā)，誰受益的原則，拿出部分土地出讓金和配套費作為庫區(qū)農民退出土地和宅基地的補償金是完全可以的。

3.九龍坡統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農民市民化是否有復制的必要

從現(xiàn)實看，九龍坡區(qū)農民市民化的“陶家模式”是有效果的，而且也是有效益的。能否在全國、全市范圍加以推廣，這必須根據(jù)具體情況而定。在農民市民化過程中，沒有產業(yè)支撐不行，沒有社會保障不行，沒有政府的可持續(xù)財力投入不行。所以，課題組認為“陶家模式”在具備條件的城鄉(xiāng)結合部和主城郊區(qū)確有值得推廣的價值。對沒有類似條件的全國、全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農民變市民而言則無復制的必要。就全國而言，推進農民工有序進城是一種可供選擇的最佳方案。公務員之家

4.已變市民人員會不會形成新的食利階層，教育成為至關重要的因素[3]

九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)的農民市民化政策確實讓市民化人員享受到巨大的實惠。以住房安置為例，如果考慮只滿足自有居住的一套住房，第二套住房出賣，參考陶家鎮(zhèn)商品房目前價格，康居小區(qū)的房屋可達1600元/m2，每個家庭在不支付一分錢的情況下，就可以獲得至少6.2萬元的收入。再加上企業(yè)的入駐，出租房屋的收入，穩(wěn)定的土地流轉收益和企業(yè)就業(yè)人員公共服務需求，可能使一部分人滋生懶惰情緒，形成新的食利階層。所以，身份的轉變只是農民市民化的第一步，加強對市民化人員的思想觀念的教育，促進其行為方式、生活方式、社會組織形態(tài)等農村范式向城市范式轉變是一個長期的歷史過程，需要常抓不懈。

參考文獻：

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