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論文關鍵詞：農(nóng)民工；社會保險；模式；路徑

論文摘要：農(nóng)民工社會保險的現(xiàn)狀是：參保率低，總量偏少；險種不齊，分布不均；政策缺陷，實施乏力；觀念模糊，需求不實。而其原因是多方面的。必須建立平等的、和諧的、全民的城鄉(xiāng)一體化的社會保險體系。現(xiàn)階段可以選擇穩(wěn)定型農(nóng)民工社會保險模式和流動型農(nóng)民工社會保險模式兩種模式。

當前，農(nóng)民工社會保險的現(xiàn)狀究竟怎樣？造成農(nóng)民工社會保險不如人意的原因又是什么？我們究竟選擇什么樣的模式和路徑來構建與完善農(nóng)民工社會保險制度？這正是本文所要探索與研究的問題。

一、農(nóng)民工社會保險的現(xiàn)行狀況

(一)參保率低，總量偏少

根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局2005年人口抽樣調查統(tǒng)計資料和江蘇省勞動保障廳調查資料，江蘇省籍農(nóng)民工約為402萬人，占江蘇省城鎮(zhèn)就業(yè)人口的近20%。2005年末全省參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)是950.6萬人,農(nóng)民工是148.3萬人,總參保人數(shù)的15.6%,占當年全省農(nóng)民工總數(shù)的16.4%。同年參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工為43.6萬人,占參保職工人數(shù)的5.3%,占農(nóng)民工總數(shù)的10.8%。參加工傷保險的人數(shù)為105萬人，占總參保人數(shù)的14.1%,占農(nóng)民工總數(shù)的26.1%。顯然，農(nóng)民工參加社會保險的人數(shù)少、比重低。

(二)險種不齊，分布不均

我國目前城鎮(zhèn)社會保險的險種有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險，但目前農(nóng)民工參加的險種是不完整的，且大部分是被動的。有的由于地方政府社會保險擴面征繳的力度加大，部分農(nóng)民工參加了養(yǎng)老保險；有的企業(yè)出于安全成本的考慮讓農(nóng)民工參加了工傷保險。真正全部參加所有社會保險險種的農(nóng)民工是微乎其微。其中，在外商、港澳臺企業(yè)工作的農(nóng)民工，參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險的比重較高，分別達到了56.2%、55.5%、46.1%。而在個體、私營經(jīng)濟工作的農(nóng)民工，參加社會保險的比重明顯較低，僅分別為7.2%、9.3%、3.4%；靈活就業(yè)的農(nóng)民工也如此，參加社會保險的比重也分別為10.5%、13.2%、1.5%。

(三)政策缺陷，實施乏力

我國城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險制度建立之初，并沒有將農(nóng)民工納入社會保險體系。到了上世紀90年代，各地政府將農(nóng)民工參加社會保險作為構建城鎮(zhèn)社會保障體系的一個重要方面來抓，并在具體參保問題上出臺了一系列的政策措施。大部分地區(qū)在農(nóng)民工的參保問題上，采取了與城鎮(zhèn)職工實行統(tǒng)一制度，分別參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、工傷保險制度，部分地區(qū)還制定了允許農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員一起自主參加社會保險的辦法。應該說，這些制度和辦法在一定范圍內還是發(fā)揮了一些作用，但是，其缺陷也是明顯存在的。主要表現(xiàn)在適應性和可操作性不強；缺少針對性和靈活性；參保門檻偏高，超越了相當一部分農(nóng)民工的承受能力，且社會保險關系和基金不容易轉移，加上部分地區(qū)經(jīng)辦機構的利益因素和管理方式，也人為地加大了農(nóng)民工參加社會保險的困難。而政策實施的乏力，一方面是法律依據(jù)不足或者立法層次偏低，且缺少強制性措施，另一方面現(xiàn)有的機構設置和人員配備根本無力去全面實施。

(四)觀念模糊，需求不實

農(nóng)民工是一個介于農(nóng)民和市民之間的邊緣性群體，或者說是一個由農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉移的過渡性階層。這一階層來自農(nóng)民，而又超越了農(nóng)民的局限性，其群體特征具有雙重性和矛盾性，他們身上有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的素質，但同時也少不了原有農(nóng)民的影子。就社會保險而言，農(nóng)民工本身就沒有準確的概念，對于未來的工作與生活也是同樣模糊，總有這樣或者那樣的臨時觀念和短期行為意識。在相當一部分農(nóng)民工眼里，參加社會保險特別是個人繳費部分，只會減少收入，增加生活負擔。本來較低的工資收入水平只能勉強維持生活和再生產(chǎn)的需要，如果再抽出一部分收入用于不確定的預期，實在難以承受。所以，就不愿意參加社會保險，更沒有參保的主動性和積極性。少數(shù)企業(yè)甚至出現(xiàn)農(nóng)民工集體要求不參加社會保險的申請。這實際上反映了農(nóng)民工在社會保險問題方面認識上的誤區(qū)。

二、農(nóng)民工社會保險現(xiàn)狀的原因分析

(一)歷史因素

長期以來，我國實行的是計劃經(jīng)濟，廣大農(nóng)村實行的是以生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊為基本核算單位，“統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配”的經(jīng)濟體制，勞動力和土地等生產(chǎn)要素都被封閉在區(qū)域集體經(jīng)濟組織之內。廣大農(nóng)民沒有自主支配自身勞動力的權利，包括尋求就業(yè)，外出打工的自由，只是被束縛在土地上。這段歷史雖然已經(jīng)結束了，但其影響力還沒有完全消失，特別是它的慣性還在繼續(xù)。農(nóng)村中剩余勞動力要順利實現(xiàn)向城市轉移，有賴于市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，有賴于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的繼續(xù)深化，有賴于城市企業(yè)的就業(yè)需求的持續(xù)增長。農(nóng)民工參加城鄉(xiāng)一體化的各種社會保險，同樣面臨困難和阻力。

(二)戶籍因素

落后的戶籍管理制度，強化了城鄉(xiāng)分割，農(nóng)民進入城市，成為農(nóng)民工，卻沒有得到制度的有力保護。而依托在戶籍管理上的附加功能，又人為地隔離了城鄉(xiāng)勞動者的融合，并制約了城鄉(xiāng)一體化的社會保險制度建立的進程。

(三)法律因素

法律的空白或者疏漏，造成了無法可依，而有限的法律法規(guī)，由于執(zhí)行或者執(zhí)法不力，致使法律失靈，法規(guī)走樣，農(nóng)民工參保處境艱難而且尷尬。我國現(xiàn)有外出務工農(nóng)民也即農(nóng)民工已經(jīng)是數(shù)以億計。但是，農(nóng)民工作為城市社會的一個特殊階層，至今沒有被現(xiàn)行社會的法律制度所認同和確立。農(nóng)民工這一群體至今沒有一部法律法規(guī)來保護。我國《勞動法》的調整范圍應當包括農(nóng)民工，但是由于過于籠統(tǒng)、原則，特別是缺少針對農(nóng)民工權益特點的具體規(guī)定，農(nóng)民工權利得不到有力地維護。

(四)政策因素

現(xiàn)行的政策設計導向，忽略了農(nóng)民工利益的存在。社會保險政策本身就存在嚴重的缺陷，特別是社會保險關系轉移、接續(xù)、支付等環(huán)節(jié)上的人為障礙，給農(nóng)民工參保設置了太多的麻煩和不便。農(nóng)民工為城市的發(fā)展作出了巨大的貢獻，非但不能享受其勞動的成果，甚至無法被城市所接納而成為城市社會的成員。不論是城市發(fā)展規(guī)劃和社會安排，還是計劃生育、子女教育、勞動就業(yè)、社會保險、法律服務等等，都沒有將農(nóng)民工這一越來越大的群體列入范圍。農(nóng)民工還游離于城市的公共資源和公共服務系統(tǒng)之外。

(五)文化因素

不良或狹隘的企業(yè)經(jīng)營理念，加劇了對農(nóng)民工的排斥，企業(yè)經(jīng)營者的短期行為破壞了企業(yè)文化和企業(yè)社會責任的建立?，F(xiàn)實生活中有不少企業(yè)，法律意識淡薄，社會責任意識喪失。對員工特別是處于弱勢的農(nóng)民工，不講尊重，不講誠信。

三、農(nóng)民工社會保險制度的構建與完善

(一)目標及基本思路

通過農(nóng)民工社會保險制度的構建，建立一個城鄉(xiāng)一體化的社會保險制度。之所以確立這樣的目標，是堅持以人為本的科學發(fā)展觀的需要，是我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展與構建和諧社會的需要，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然趨勢。需要指出的是，農(nóng)民工的權益問題不僅僅是農(nóng)民工本身需要關注的問題，而且是整個社會發(fā)展需要面臨和解決的問題，我們必須將農(nóng)民工的發(fā)展問題納入整個經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要內容來考慮。從今后的發(fā)展來看，走城市化、工業(yè)化的道路是中國未來發(fā)展的必由之路。而從以人為本的科學發(fā)展觀來看，發(fā)展必須是全面的、協(xié)調的和可持續(xù)的，中國的發(fā)展，如果離開農(nóng)村的發(fā)展，就不是真正的發(fā)展。

毫無疑問，農(nóng)民工已經(jīng)形成了一個規(guī)模巨大的特殊的社會群體，并且在整個國民經(jīng)濟生活中的影響力也日益顯現(xiàn)?？梢哉f，農(nóng)民工的穩(wěn)定，關系到農(nóng)村的穩(wěn)定，關系到整個社會的穩(wěn)定。所以，我們不能無視這一現(xiàn)實，麻木不仁，必須采取積極的態(tài)度做好應對工作。必須將農(nóng)民工社會保險在內一切事關農(nóng)民工生存與發(fā)展的問題納入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃之中。

(二)兩種模式及其險種推進步驟

關于農(nóng)民工社會保險制度的構建模式，現(xiàn)階段可以選擇兩種模式齊頭并進，即建立穩(wěn)定型農(nóng)民工社會保險模式和流動型農(nóng)民工社會保險模式。

目前在城市里的農(nóng)民工大體上可以分為兩類，一類是已經(jīng)在所在城市進行過戶口登記(現(xiàn)在一般是進行暫住人口登記，而未來的方向應該是城市戶口登記)且工作單位相對穩(wěn)定的農(nóng)民工，我們暫且稱他們?yōu)榉€(wěn)定型的農(nóng)民工。另一類是懷揣身份證，工作單位相對不穩(wěn)定，且流動性較強的農(nóng)民工，我們暫且稱他們?yōu)榱鲃有娃r(nóng)民工。所以，農(nóng)民工社會保險制度的構建必須分為兩種模式。

穩(wěn)定型農(nóng)民工社會保險模式?？梢詫嵤┌B(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育在內的已經(jīng)在我國現(xiàn)階段廣泛推行的社會保險，具體提取比例、運行方式、支付標準可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況來確定，但必須做好與城市企業(yè)職工社會保險制度的銜接，并逐步納入所在城市的統(tǒng)籌范圍和層次。

流動型農(nóng)民工社會保險模式?？梢圆扇☆愃品钦?guī)就業(yè)或者自由職業(yè)者身份參加社會保險的方式推行，自由參保，自由退保，進退自愿，同時做好此類人員社會保險關系的接轉工作。

不論是對哪一類農(nóng)民工，我們的政策設計，都必須激發(fā)他們參加社會保險的主動性和積極性，要讓他們看見未來，感受需求，嘗到甜頭。

在推行農(nóng)民工社會保險制度的過程中，首要選擇是推行工傷保險制度，這也是所有建立社會保險制度的國家普遍優(yōu)先考慮的保險險種。其他保險包括基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險也應該根據(jù)實際情況循序漸進，逐步推行。

(三)其它保障措施

1、政府主導，強勢推動

為農(nóng)民工參加社會保險是政府義不容辭的職責，政府理所應當成為推動農(nóng)民工參加社會保險的主導力量。政府必須在法律層面、政策層面和行政層面有所作為。在法律層面，要加快立法進程，著手啟動和制定《農(nóng)民工權益保護法》、《社會保險法》等相關法律，同時將修訂《勞動法》工作提上議事日程。在政策層面，要盡快研究和制定農(nóng)民工參加社會保險的實施方案和具體辦法，具體實施方案和辦法要在廣泛深入調研的基礎上，在充分尊重農(nóng)民工意愿和準確掌握農(nóng)民工真實需求的情況下確定。要注意不同地區(qū)的不同特點，同時對于農(nóng)民工社會保險制度本身必備的構件，包括統(tǒng)籌范圍、提取比例、關系轉移、資金支付、基金運營與管理等等必須作出統(tǒng)一的規(guī)定和強制的規(guī)范。在行政層面，一方面要強化行政干預力量，保持政令暢通，另一方面要調整財政支出結構，要逐步增加社會保險支出在整個財政支出的比列，同時加大對農(nóng)村勞動力輸出地的財政轉移支付力度。

2、企業(yè)跟進，監(jiān)管到位

對于眾多以農(nóng)民工為主體的企業(yè)而言，需要通過穩(wěn)定的就業(yè)崗位、優(yōu)厚的工資報酬、完善的社會保險給予廣大農(nóng)民工以最大的關心和體貼。我們認為，一個企業(yè)在獲得利潤的同時，應對社會包括相關利益方，特別是企業(yè)員工承擔一種社會責任，這是對社會應該做出的回報，也是企業(yè)自身發(fā)展的需要。企業(yè)不能將農(nóng)民工參加社會保險視為提高用工成本的行為，而應看作增強企業(yè)職工的安全感、歸屬感、忠誠度和向心力，提高員工積極性和創(chuàng)造力，從而最大限度地提高企業(yè)用工的邊際效益的戰(zhàn)略措施。對于在認識上尚存誤區(qū)的企業(yè)，需要加大監(jiān)管力度，督促企業(yè)按照現(xiàn)行法律法規(guī)，規(guī)范用工，主動為員工辦理各種社會保險，及時繳納各種費用，建賬造冊，理順關系。對于少數(shù)嚴重違反勞動保障法規(guī)的企業(yè)，必須加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，嚴厲制止和糾正各類違法行為。

3、鼓勵參與，政策靈活

農(nóng)民工社會保險制度應當作為整個社會保險體系的特別制度而存在，這是我國現(xiàn)有國情決定的，也是建立統(tǒng)一的社會保險制度的必經(jīng)階段。在這一階段或者時期，必須充分考慮農(nóng)民工的特點和實際需求，制定靈活方便的農(nóng)民工社會保險政策，既要符合農(nóng)民工的實際利益，又要方便農(nóng)民工及時參保。要通過提升社會保險經(jīng)辦機構的服務平臺，改進管理服務方式，為包括農(nóng)民工在內的廣大參保者提供優(yōu)質便捷的服務。本文就農(nóng)民工的社會保險制度總體架構提出了兩種模式，但對具體細節(jié)，比如統(tǒng)籌范圍、籌集比列、個人賬戶設置、保險關系異地轉移、基金發(fā)放、領取方式等方面未及細化。這是一項復雜而又艱難的課題，需要集有關政府官員、專家學者、經(jīng)辦機構工作人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民工民意代表等眾多群體的智慧和經(jīng)驗之大成。要通過制度創(chuàng)新，理論再造，尋求新的運行機制和運作方式，最大限度地喚醒農(nóng)民工參加社會保險的法律意識，充分調動農(nóng)民工參保的主動性和積極性。

4、全民努力，共建和諧

農(nóng)民工社會保險制度的建立與完善，并不僅僅是農(nóng)民工自身的事情，而是全社會全民的事情。對于農(nóng)村勞動力向城市的轉移，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保險，需要我們按照市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，合理調控，科學引導，周密安排，做好各方面的服務。對于過去制訂的一切不合理的歧視性政策，必須在清除的前提下，努力減少直至消滅其影響。同時認真調整政策設計，并積極創(chuàng)造條件，加強農(nóng)民工與城市居民的溝通與融合。一方面要引導市民正確對待農(nóng)民工在城市經(jīng)濟社會生活中的角色變化，以及對原有利益的影響，倡導寬容的城市文明新風。另一方面，要引導農(nóng)民工對所在城市的認同和歸屬，培養(yǎng)他們的公民意識和平等意識，樹立城市文明所需要的現(xiàn)代思維和價值觀念，提高適應現(xiàn)代社會要求的道德修養(yǎng)和內在素質，練就良好的文明的生活方式和生活習慣，自信、自立、自尊、自愛，奮發(fā)進取，自強不息。要讓廣大農(nóng)民工參與城市化、現(xiàn)代化進程，同時給予他們與城市居民同等的政治權利、國民待遇和公共社會服務，從而煥發(fā)其主人翁的精神和創(chuàng)業(yè)熱情。