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內(nèi)容摘要：當前，行政復議前置制度作為行政糾紛的一種救濟方式，在一些特殊行政案件中成為一種必經(jīng)程序，甚至產(chǎn)生了它與行政復議，行政訴訟三者間相互鼎立的趨勢。但行政復議前置制度的存在確是令人質(zhì)疑的，我國應該將該制度置于何種地位，正是本文通過探討其內(nèi)在價值之必要性所期望達到的目的。與此同時，本文還對行政救濟的完善措施作了一些設計，最終本文希望以此能更好地保護公民的切身利益。

關鍵詞：行政復議前置存在價值質(zhì)疑

Theleadingsystemintheadministrativereconsideration-isthereaneedforittoexist

Abstract:Asakindofremedyforadministrativedispute,thecurrentleadingsystemintheadministrativereconsiderationhasbecomeanecessaryprocedureinsomespecialadministrativecases,toapointwherethereisatendencyforittoformatripartiteequilibriumwithadministrativereconsiderationandadministrativelitigation.Buttheexistenceoftheleadingsystemoftheadministrativereconsiderationreallymakespersonsquery.Whichkindofpositionourcountryshouldputthissystemonisexactlywhatweareexpectedthroughprobingintoitsnecessityoftheinherentvalue.Meanwhile,thisthesisalsodidsomedesignstothecompletemeasureoftheadministrativeassistance.Finallywehopetoprotectthecitizen''''svitalinterestswell.

Keywords:theleadingsystemintheadministrativereconsiderationexistentvalueoppugn

一、對行政復議前置及其存在價值之探討

（一）行政復議前置的概念及定性

行政復議前置，是指行政相對人對法律，法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向復議機關申請復議，只有在經(jīng)過復議后行政相對人對復議決定仍有不同意見時，才可以向人民法院提起行政訴訟{1}。這就是說，在行政復議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復議這一中間環(huán)節(jié)就不能向法院提起訴訟。現(xiàn)行法律將行政復議在某些案件中強制性地設定為訴訟必經(jīng)程序，刻意體現(xiàn)行政復議的“準司法權(quán)”這一性質(zhì)。

（二）我國關于行政復議前置的規(guī)定及存在原因

目前，我國的法條并未對行政復議前置做出系統(tǒng)的規(guī)定，只是將可復議前置的對象散列于一些特別法條中，如《治安管理條例》，《海關法》等等，而對于行政復議前置存在的原因，當前學術界普遍認為，主要有以下兩方面：一是為了減輕法院的訴訟負擔，二是由于行政機關的人員配置更有利于處理專業(yè)問題。

（三）行政復議前置存在價值之質(zhì)疑

如前所述，行政復議前置存在的原因是基于以上兩個方面的考慮，但僅僅因為這兩方面的原因，就要求行政相對方在提起行政訴訟之前，必須先提起行政復議，這種制度設計是不合理的。

1、行政復議前置制度在對行政相對方訴愿自由保護方面欠缺必要的考慮。該制度剝奪了行政相對方在行政爭議發(fā)生時選擇救濟方式的權(quán)利。換句話說，它提高了行政訴訟這一救濟方式的要求。行政機關是行政爭議的一方當事人，與行政相對人一方在行政領域地位是不平等的，但在有法院參加的行政訴訟中，作為爭議雙方地位是平等的，抬高行政訴訟的救濟門檻，在行政爭議與行政訴訟之間橫插一個行政復議階段，這對相對方權(quán)利考慮是不夠的。比如說，《治安管理處罰條例》規(guī)定：對不服公安機關治安管理處罰決定的，應先向其上一級公安機關申請復議，對復議決定不服的，才可向人民法院提起訴訟。公安機關對行政相對人進行處罰，其中包括拘留這一涉及侵犯相對人人身權(quán)的處罰，處罰行為本身會給行政相對人造成物質(zhì)上的損失、精神上的傷害，這時行政機關與行政相對人之間的矛盾尖銳，成為對立雙方，在這種狀態(tài)下還強制性要求相對人先尋求行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟，未免過于苛刻。因為當事人更需要的是獲得自由選擇救濟方式的權(quán)利，尤其是直接通過訴訟去討個滿意說法的權(quán)利，以盡早結(jié)束行政處罰帶來的陰影。

2、強制性要求行政相對人在行政訴訟之前去接受行政復議——這一本身存在弊端且有別于行政訴訟的救濟方式——是不妥當?shù)?。自十九世紀末二十世紀初開始，政府行政職能和行政權(quán)出現(xiàn)大擴張、大膨脹的趨勢，西方學者稱之為行政國現(xiàn)象。當前，我國行政權(quán)也不僅僅限于傳統(tǒng)的執(zhí)行、管理部門，更深入到立法、司法領域，所謂的準立法權(quán)、準司法權(quán)出現(xiàn)，這就讓行政機關的觸角延伸至一些本該由立法機關、司法機關處理的領域。但是，準司法權(quán)畢竟與司法權(quán)是有區(qū)別的。應該說，在處理行政糾紛問題上，行政復議在程序，制度設計等方面是不夠完善的。（1）、行政復議在審理方式上一般采用書面審理方式，即復議機關在審理復議案件時，僅就行政案件的書面材料進行審查，不傳喚申請人、被申請人、證人或其他復議參加人到庭，在沒有質(zhì)證、沒有辯論的情況下就做出行政復議，當事人的權(quán)利能不能得到保障是一個令人質(zhì)疑的問題。（2）、審理行政復議案件時所適用的法律依據(jù)非常廣，不僅包括審理行政訴訟案件時的依據(jù)：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)；也包括審理行政訴訟案件時參照的規(guī)章；甚至還包括上級行政機關制定和的具有普遍約束力的決定、命令。決定、命令這類文件制定主體多，頒布的程序沒有法規(guī)、規(guī)章規(guī)范。這樣，難免會有地方利益、部門利益方面的考慮，以這些文件處理出來的結(jié)果與用法規(guī)、規(guī)章處理出來的結(jié)果是有差異的。（3）、行政復議制度在回避問題上對行政相對人的考慮不夠。當行政機關與行政相對人在行政領域發(fā)生糾紛后，仍然還由行政機關（包括主管部門和上級機關）來做出裁決，行政機關既當運動員，又當裁判員，這與公民請求行政救濟的目的——獲得公正的裁決——沖突。公正的前提是雙方地位的平等，這就要求行政復議機關中立，但由于行政機關與主管部門、上級部門有著作千絲萬縷的聯(lián)系（行政機關在上下級之間是一種行政領導與業(yè)務指導的關系，有時，行政機關的一些行政決定在做出前已經(jīng)向上級請示匯報過了），在這種情況下，再由原行政機關的上一級行政機關或其主管部門去對此案進行復議，難免會影響對事實的正確判斷和對法律、法規(guī)的正確理解。在中立、公正這些基本要求都不確定的情況下去復議，這樣的行政救濟還有什么意義？如果強行要求行政相對人在提起行政訴訟以前，必須先提起行政復議——這一本身在程序，制度設計上有弊端的救濟方式——這是欠考慮的。

3、強制性要求行政相對人在行政訴訟前必須先提起行政復議這與國家機關的服務、便民理念相抵觸。無論是行政復議還是行政訴訟都是糾紛的解決方式，在解決糾紛時，得考慮行政相當人是否能夠很容易地實現(xiàn)救濟，是否能夠很方便地維護自己的權(quán)益。正如馬克思就人與法律的關系指出的，在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在②。在設計制度、法律時，應當考慮糾紛的迅速解決，避免久拖不決而使行政相對人的合法權(quán)益得不到及時補救，并且盡可能地方便行政相對人，使其不因行政復議而增加過大的負擔，最大限度地節(jié)省他們所耗費的時間、精力和費用。行政復議前置強制性要求將復議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟迅速解決糾紛的當事人不得不先去復議，無形中增加了行政相對人在精力上、時間上、費用上的投入，也增加了當事人心理上的負擔。深受傳統(tǒng)儒家文化影響的中國普通老百姓在內(nèi)心深處都不愿意與別人發(fā)生糾紛，更不要說與行政機關發(fā)生糾紛了，當糾紛不可避免地發(fā)生后，他們則希望問題能早些得到解決，而不是長時間地糾纏于其中。

4、行政復議前置制度在具體操作上本身就存在一些問題。根據(jù)行政復議法第十七條的規(guī)定，申請人的復議申請不符合行政復議條件的，行政機關將依法決定不予復議。應當認為，在這種情況下，對當事人的申請實質(zhì)上是未經(jīng)過復議的，根據(jù)行政復議前置制度的規(guī)定，行政相對人未經(jīng)行政復議，意味著不具有對實體問題的起訴權(quán)，也就是說，行政相對人只能對不予受理提起訴訟，而不能對原具體行政行為提起訴訟，起訴對象是不予受理行政復議裁決。因此，在行政復議前置的情況下，行政復議機關做出不予受理的決定，人民法院將不能再對同一事實和理由的行政事實進行審查。人民法院的裁決只能要求行政復議機關受理。該條文對于行政相對人權(quán)利的保護，對于行政爭議的迅速解決都是非常不利的。遺憾的是，像這樣的條文不只一條，在《行政復議法》的實施過程中也存在類似的問題。

二、正確認識行政復議前置與行政復議的關系

從上述觀點中，我們認識到行政復議前置存在的不合理性，但否定行政復議前置制度不等于否定行政復議制度。因為行政復議制度自身是有其合理性與存在必要性的：第一，從行政救濟上看，對相對人的救濟更為全面有效。一方面，行政復議的可復議范圍較行政訴訟而言更為廣泛，它除了具體行政行為外，還包括一部分抽象行政行為；另一方面，行政復議除了與行政訴訟一樣可以對行政行為的合法性進行審查，還可以對行政行為的合理性進行審查，不受申請范圍的限制。第二，從現(xiàn)實意義上看，行政復議具有可操作性。其體現(xiàn)如下：首先是行政復議程序較簡單，從一定角度上可以節(jié)約訴訟時間。其次，作為行政機關內(nèi)部監(jiān)督主體的行政復議機關所做的決定，其結(jié)果更容易得到行政機關的執(zhí)行，對真正維護申請人的利益具有一定的現(xiàn)實意義。

但是刻意將行政復議作為相對人尋求行政救濟時的一個必經(jīng)程序就顯得過于牽強，特別是一些學者認為應當擴大行政復議前置范圍的觀點，更是不敢茍同。對于行政復議前置的規(guī)定，應在本國自身國情上，綜合考慮整個國家的制度，社會結(jié)構(gòu)及人民的思想等因素，以作出合理取舍，而就中國當前的現(xiàn)實局面上看，行政復議制度自身的運轉(zhuǎn)尚存在一定的困難那么將復議前置硬性規(guī)定在法條中，豈不是猶如“緣木求魚”一般？因此，何不把這項權(quán)力交給享有權(quán)利的公民，讓他們充分行使好維護自己權(quán)益的自由選擇權(quán)，豈不是更能體現(xiàn)出人權(quán)與權(quán)利相互交融的良好勢頭？

三、取消行政復議前置制度——兼論加強行政救濟功能的措施

如前所述，行政復議前置制度的存在弊大于利，能否取消行政復議前置制度？取消行政復議前置制度，在行政爭議的處理方面會產(chǎn)生一系列的影響，就這個問題，可作如下設計：

（一）在行政訴訟領域，強化法院的司法救濟功能，以應對可能出現(xiàn)的行政復議前置案件大量涌入法院的情形。由于法院在商標、專利、稅務等領域未配置足夠的專業(yè)人員，在處理這類專業(yè)性問題上存在欠缺，針對這種情況，可以由法院聘請商標、專利、稅務等領域的專家組成專業(yè)委員會，由這些專家來解決專業(yè)問題?？梢栽O立土地爭議處理委員會，商標、專利爭議處理委員會，稅務爭議處理委員會和行政處罰爭議處理委員會等專業(yè)性的委員會，當出現(xiàn)相關問題時，由法院將問題提交相關專業(yè)委員會，由這些人在一定期限內(nèi)提出咨詢意見，并將這些意見交由法院作為判案的依據(jù)。盡管這一專業(yè)委員會的設置及運轉(zhuǎn)會付出一定的代價，但這種設置對相對人權(quán)利的保障，對司法權(quán)的公正實施，對行政權(quán)的制衡，對程序的合法與公正等方面都是有積極意義的，應該說，用這一代價去換取人權(quán)、民主、法制與公正是值得的。這一投入應該劃入行政爭議合理解決的必要費用之中。

（二）在行政復議領域，完善選擇復議制度。如前所述，取消行政復議前置并不等于取消行政復議制度，行政復議制度是有其存在價值的。它作為一種與行政訴訟相對應的行政糾紛解決機制，有必要對它進行完善。選擇復議制度讓當事人自行選擇行政復議或行政訴訟，這種做法最能體現(xiàn)我國法律的民主性，因為它賦予公民、法人或者其他組織較大的自由選擇權(quán)以最大限度地根據(jù)自己的意圖進行選擇。因此，我們對行政復議制度的完善就提出了更高的要求：

1、規(guī)范審理行政復議案件時所適用的法律依據(jù)。針對行政復議案件所依據(jù)的法律文件非常廣泛，行政復議機關在做出決定時所采用的依據(jù)可能其中有地方利益，部門利益這一點弊端，可強制性要求行政復議機關在審理案件時必須以一定層次的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。或者，至少說，在不同層級的規(guī)范性文件發(fā)生沖突時依法做出選擇，在相同層級規(guī)范性文件發(fā)生沖突時應選擇那些著眼全局、著眼大部分人利益的文件。

2、加強行政復議機構(gòu)的獨立性。當前，我國的行政復議機構(gòu)都設置在行政機關之中，財務、人事、工作都受到行政機關及其行政首長的領導，行政復議機構(gòu)內(nèi)部的人員也不是專業(yè)化的工作人員。如果適當提高行政復議機構(gòu)的地位，同時使該機構(gòu)在人員配置上更專業(yè)，復議機關的人員不直接由行政機關任免，獎懲、工資、級別等都不與行政機關掛鉤，那么他們在工作上會更少地受到行政機關的干預。當然，對于如何“掛鉤”，我們可以作一些思考，例如，將他們的獎懲、工資、級別等與相關司法部門掛鉤，等等。

四、結(jié)束語

本文通過取消行政復議前置制度，希望最終能夠達到以下幾個目的：第一、限制行政權(quán)的擴張，使行政權(quán)有限度地介入司法領域。第二、鞏固司法機關的地位，使司法權(quán)能夠有效行使。第三、取消行政復議前置，這是基于人權(quán)、訴權(quán)及訴愿自由的原則而產(chǎn)生的對行政相對人權(quán)利的保障，這也是最重要最根本的目的。最終期望通過取消這一制度達到行政權(quán)與司法權(quán)的平衡，以更好地保護行政相對人的權(quán)益。

參考文獻：

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[7]倪志鳳《行政前置與行政訴訟銜接之我見》[J]

[8]劉邦杰《行政復議制度的完善對策研究》[J]

[9]呂培含、陳誠《行政復議前置的定性框架》[J]

注釋：

{1}屈守明《淺議我國行政復議前置范圍》2004年5月第3頁

{2}馬克思、恩格斯《馬克思恩格斯全集》第一卷281頁