導(dǎo)語：行政主體試析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]：本文論述的是當(dāng)前行政法學(xué)的熱點(diǎn)之一行政主體問題。文章在分析行政主體概念的基礎(chǔ)上，論述了行政主體理論的形成、分類及其基本內(nèi)容，比較了國內(nèi)外的行政主體制度，進(jìn)而對已初具本土特色的中國行政主體制度作了評析。

[主題詞]：行政主體缺陷分析

長期以來，我國法學(xué)重視行政組織研究，其側(cè)重點(diǎn)在于行政組織系統(tǒng)的機(jī)關(guān)構(gòu)成機(jī)制與行政效率問題，卻忽視了行政管理活動(dòng)的主體資格與法律責(zé)任承擔(dān)。但我國的行政主體理論自80年代末出現(xiàn)以來，到90年代中期就已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。而且對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。同時(shí)，因其是個(gè)極為重要的行政法學(xué)概念，故行政主體概念也被不少國家所使用。如法國“PersonneMoraleAdministratif”、德國的“Verwaltungstrager”及英美國家的“AdministrativeAgency”等概念。[1]

一、行政主體概念

（一）行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì)行政主體是行政法學(xué)理論對實(shí)施行政管理活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的，是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實(shí)施行政行為、并能獨(dú)立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會(huì)組織。

行政主體不單純是一個(gè)理論概念，而且也是一個(gè)法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無這一直接專用語，但行政法學(xué)中的行政主體不是一個(gè)純理論化的概念。一方面，這是根據(jù)行政法律制度對實(shí)施行政管理活動(dòng)的組織的法律規(guī)定與要求的總結(jié)與提煉，如行政復(fù)議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規(guī)定等；另一方面，對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定，又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認(rèn)與適用，決定著行政法律關(guān)系的判定、行政行為的效力及法律責(zé)任的承擔(dān)。[2]也有學(xué)者認(rèn)為，在我國行政主體不是法律概念，而主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念。[3]

（二）行政主體概念存在的理由

在我國的行政法學(xué)研究上，歷來都是以行政機(jī)關(guān)、行政工作人員為對象，而沒有從行政主體的角度進(jìn)行研究。但是，行政主體和行政機(jī)關(guān)、行政工作人員是不能等同的。行政法學(xué)首先要解決的問題是，哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施行政管理活動(dòng)，也就是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)能夠成為行政主體。因此，行政主體是行政法學(xué)的基本概念。這一概念的存在，既是基于實(shí)踐的需要，也是行政法學(xué)對實(shí)踐的抽象概括。具體理由是：

（1）實(shí)現(xiàn)依法行政的需要。我國行政機(jī)關(guān)中較為嚴(yán)重地存在著的互相扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，很重要的原因是職責(zé)不明、權(quán)限不明、主體地位不明確所造成。因此，依法行政的實(shí)現(xiàn)，首先要求對復(fù)雜的行政組織進(jìn)行主體資格的確定。這是依法行政的必要條件。

（2）確定行政行為效力的需要。行政行為是由行政機(jī)關(guān)代表國家作出的。它具有國家強(qiáng)制力，直接影響者相對人的權(quán)利和義務(wù)。因此，不是行政主體作出的行為就不是行政行為；不具備法定主體資格的行政機(jī)關(guān)所作出的行為就不具有行政行為的效力。

（3）確定行政訴訟被訴人的需要。確定行政機(jī)關(guān)能否成為行政訴訟的應(yīng)訴人，首先要確定該行政機(jī)關(guān)是否具有行政主體資格，確定被訴行政行為的被訴人，也就只能看該行政行為的行政主體是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

（4）行政活動(dòng)保持連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動(dòng)是由國家公務(wù)員實(shí)施的，而實(shí)施行政活動(dòng)的公務(wù)員數(shù)量眾多，且又有所不同。依據(jù)依法行政的原則，就要求有行政主體存在，由它把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來，承擔(dān)由各個(gè)公務(wù)員的行為所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。因此，行政主體是保證行政活動(dòng)連續(xù)統(tǒng)一的一種法律上的技術(shù)。

由此可見。在行政法學(xué)上采用行政主體這一概念不僅是基于理論上的要求，更為重要的是基于實(shí)踐的需要。[4]

（三）行政主體的地位

行政主體的地位可以表現(xiàn)在各個(gè)方面，但在這里限指法律地位。行政主體的法律地位，是指行政主體在國家行政管理中權(quán)利、義務(wù)的綜合體現(xiàn)。而權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容，法律關(guān)系以外的權(quán)利和義務(wù)是不存在的。

基于行政主體與國家之間的法律關(guān)系，行政主體與相對人形成了行政法律關(guān)系。在這對關(guān)系中，行政主體代表國家行使行政職權(quán)，并享受行政優(yōu)益條件，相對人有服從和協(xié)助行政主體實(shí)施管理的義務(wù)；同時(shí)，相對人有監(jiān)督行政主體依法行政以及在權(quán)益受到不法侵害時(shí)申請救濟(jì)的權(quán)利；行政主體有依法行政、保護(hù)相對人合法權(quán)益不受侵害之責(zé)。行政主體如果違反職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

我們不難發(fā)現(xiàn)，行政主體的法律地位始終與它的行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)、行政職責(zé)及行政責(zé)任有關(guān)。如果說行政職權(quán)與行政優(yōu)益權(quán)是行政主體在國家行政管理中權(quán)利的體現(xiàn)；那么，行政職責(zé)和行政責(zé)任便是行政主體在國家行政管理中義務(wù)的體現(xiàn)。

（四）行政主體與相關(guān)概念的區(qū)別

對行政主體的正確認(rèn)定具有直接的行政意義和訴訟意義，而弄清行政主體與相關(guān)主體的區(qū)別，將有助于我們辨別、認(rèn)定和理解行政主體。

（1）行政主體與行政法主體。二者雖然只有一字之差，但無法等同。行政法主體系指受行政法調(diào)整和支配的有關(guān)組織和個(gè)人。行政主體是行政法主體的一部分，即行政主體必定是行政法主體，但行政法主體未必就是行政主體。行政主體僅限組織，不含個(gè)人，而行政法主體包括了一定的個(gè)人。

（2）行政主體與行政組織。這里只要搞清行政組織與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政組織與行政主體之間的關(guān)系也就自然清楚了。行政組織是一組合概念，包括行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)。鑒此，行政主體與行政組織之間的關(guān)系完全可以適用行政法主體與它之間的關(guān)系。

（3）行政主體與行為主體。行為主體系指雖無法律上的名義，但直接、具體實(shí)施行政行為的組織或個(gè)人。如行政機(jī)關(guān)委托社會(huì)團(tuán)體行使職權(quán)，社會(huì)團(tuán)體便是行為主體。相對于行政機(jī)關(guān)而言，公務(wù)員均屬行為主體，而不是行政主體。

（4）行政主體與公法人。公法人（PublicCorporation），是英國行政法法學(xué)中一個(gè)引人注目的主體概念。行政法的初學(xué)者不易區(qū)別它與行政主體之間的差異。英國行政法著作中討論的公法人，主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格，并從事某種特定的公共事物的行政機(jī)構(gòu)。英國行政法學(xué)著作有時(shí)又稱這類機(jī)構(gòu)為半自治的國家行政組織或半自治的非政府組織（Quango）。公法人有三個(gè)特征；l、有獨(dú)立的法人人格；2、在全國或一定地區(qū)內(nèi)執(zhí)行有法律或特許狀所規(guī)定的某種公共事務(wù)；3、對一般行政機(jī)關(guān)雖然保持一定程度的獨(dú)立，但仍然保持一定程度的聯(lián)系。[5]

另外，日本的行政法人和法國的公務(wù)法人在其所在國的行政法學(xué)中，也都屬于行政主體的范圍。但卻不能等同于行政主體本身，因?yàn)樗鼈冎皇切姓黧w的一個(gè)組成部分。本文在后面的論述中還有所涉及。而在中國行政法學(xué)中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公務(wù)法人”等概念。

二、行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來品。最早使用行政主體概念，始于1989年出版的一些行政法學(xué)論著。20世紀(jì)90年代以后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類及資格要件等，形成了獨(dú)特的行政主體理論。

關(guān)于行政主體理論在我國出現(xiàn)的原因，主要有以下三個(gè)方面：（1）行政法學(xué)界研究行政組織角度的變化。自20世紀(jì)80年代行政法學(xué)恢復(fù)研究以來，許多學(xué)者從組織學(xué)、管理學(xué)的角度研究行政組織，或者僅對行政組織法的規(guī)定作事實(shí)性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學(xué)者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度，行政主體理論正是在這一需求下出現(xiàn)。（2）國外行政主體制度及理論的傳入。20世紀(jì)80年代末期，隨著對國外行政法制度的了解，法國、日本等國的行政主體制度及理論被介紹、引入中國。學(xué)者們在行政組織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進(jìn)到我國的行政法學(xué)研究自在情理之中。（3）行政訴訟實(shí)踐的需要。1989年4月4日我國制定頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對的問題之一是如何設(shè)定被告制度。雖然《行政訴訟法》對此作了規(guī)定，但需要從理論上予以論證。不久，從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度的觀點(diǎn)逐步獲得學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。[6]

三、行政主體的分類

根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)的不同，可將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體。職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，在機(jī)關(guān)依法成立時(shí)就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時(shí)獲得行政主體資格的行政組織。職權(quán)性行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān)，包括各級人民政府和其職能部門及縣級以上地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。職權(quán)性行政主體的最大特點(diǎn)，就是按照憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定及國家職能劃分的需要（包括區(qū)域和行業(yè)），依組織程序而設(shè)立，并在設(shè)立時(shí)就獨(dú)立存在和取得行政主體資格。授權(quán)性行政主體包括行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)組織和社會(huì)組織。授權(quán)性行政主體的突出特點(diǎn)。就是它們不是以其組織機(jī)構(gòu)的成立而取得行政主體資格，而是以單行法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定而獲得的。

根據(jù)行政主體的組織構(gòu)成與存在的形態(tài)不同，可將行政主體劃分為行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)組織和社會(huì)組織。行政機(jī)關(guān)，是指依照憲法和行政機(jī)關(guān)組織法設(shè)立并同時(shí)取得行政主體資格的行政組織。行政機(jī)構(gòu)，是指設(shè)置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的、通過授權(quán)方式取得行政主體資格的行政組織機(jī)構(gòu)。公務(wù)組織，是指國家依法設(shè)立的專門從事某種公共職能事務(wù)活動(dòng)的通過授權(quán)方式取得行政主體資格的組織。社會(huì)組織，是指通過授權(quán)取得的行政主體資格的企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。

除此之外，一些學(xué)者還對行政主體作了其他分類。如：（一）中央行政主體和地方行政主體；（二）委員會(huì)制行政主體和首長制行政主體；（三）地域行政主體和公務(wù)行政主體；（四）派出性行政主體和非派出性行政主體；（五）內(nèi)部行政主體和外部行政主體；（六）職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體。[7]

四、行政主體理論的基本內(nèi)容

一般認(rèn)為行政主體理論包括四部分：

（一）行政主體的界定

行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。要成為行政主體，須滿足一定的條件：

（1）是否享有國家行政權(quán)，是決定某組織能否成為行政主體的一個(gè)決定性條件。國家設(shè)立國家行政機(jī)關(guān)，通過憲法和法律賦予其國家行政權(quán)，享有國家行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機(jī)關(guān)是最重要的行政主體，但行政機(jī)關(guān)并不等于行政主體。除行政機(jī)關(guān)外，一定的行政機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。接受授權(quán)的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權(quán)的組織，可以是行政機(jī)構(gòu)，也可以是其他社會(huì)組織。總之，行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織。

（2）能夠以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。判斷某一組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國家行政權(quán)，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權(quán)的行政行為。

（3）能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。某一組織僅僅行使國家行政權(quán)，實(shí)施國家行政權(quán)管理活動(dòng)，但并不承擔(dān)因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任，則不是行政主體。要成為行政主體，必須是享有行政權(quán)，并以自己的名義去實(shí)施行政權(quán)，同時(shí)還必須能夠獨(dú)立參加行政復(fù)議和行政訴訟活動(dòng)，獨(dú)立地承擔(dān)因?qū)嵤┬姓?quán)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（二）行政主體的范圍

按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織兩部分。具體包括以下10類：

（1）國務(wù)院；（2）國務(wù)院的組成部門；（3）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；（5）國務(wù)院管理的國家局；（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)（DetachedAdministrativeAuthorities）和派出機(jī)構(gòu)（DetachedOfficeOfTheAdmJnistrativeAuthorities），「派出機(jī)關(guān)指一級政府設(shè)立的派出組織，如行政公署（SubprovincialAdministrativeOffice）、區(qū)公所（SubcountyAdministrativeOffice）和街道辦事處（SubdistrictAdministrativeOffice）；派出機(jī)構(gòu)指政府職能部門設(shè)立的派生組織。」（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)：（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。[8]

（三）行政主體的職權(quán)與職責(zé)

關(guān)于行政主體的職權(quán)與職責(zé)，人們常從不同的角度加以歸納。

一般認(rèn)為行政主體的職權(quán)可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件；后者如對具體的人或事做出處理。另外，行政主體具有優(yōu)越的地位，享有行政優(yōu)益權(quán)。同時(shí)，行政主體的職權(quán)與職責(zé)具有統(tǒng)一性。行政主體有義務(wù)合法公正地行使職權(quán)；否則，將承擔(dān)不利的法律后果。

2.3藥物治療的護(hù)理

應(yīng)用口服磺脲類或雙胍類降糖藥應(yīng)注意低血糖、皮膚過敏、胃腸道、肝腎及造血系統(tǒng)損害的不良反應(yīng)，用胰島素者，根據(jù)醫(yī)囑指導(dǎo)患者確定制劑種類、劑量、注射時(shí)間、常用部位有上臂三角肌、臀大肌、大腿前側(cè)、腹部，注射部位應(yīng)交替使用，防止硬結(jié)及脂肪萎縮，劑量一定要準(zhǔn)確，常規(guī)胰島素素于飯前30分鐘皮下注射、低精蛋白鋅胰島素在早餐前1小時(shí)皮下注射，短效胰島素混合使用時(shí)先抽吸短效再抽吸長效胰島素混合后注射，應(yīng)密切觀察不良反應(yīng)，特別首次用藥患者，注意有無低血糖、胰島素過敏，一旦發(fā)現(xiàn)低血糖，可口服糖水或靜脈注射50%葡萄糖40ML。

2.4并發(fā)癥的觀察

觀察有無食欲減退、惡心、嘔吐、嗜睡、呼吸加快、呼氣呈爛蘋果味及腹水等酮癥酸中毒的表現(xiàn)；注意有無心絞痛、心律失常、心力衰竭等心血管的病變；注意有無四肢麻木、感覺異常等周圍神經(jīng)炎的表現(xiàn)；注意有無蛋白尿、水腫、高血壓以及腎功能減退的表現(xiàn)；注意有無泌尿道、皮膚、肺部感染，女性有無外陰皮膚痛癢。

3健康教育

教育人們改善不健康的生活習(xí)慣,戒除煙灑,合理飲食,加強(qiáng)鍛煉,防止超重肥胖；指導(dǎo)病人測血糖、尿糖，了解控制良好的標(biāo)準(zhǔn)。如空腹小于7.0mmol/l,餐后2小時(shí)血糖小于10mmol/l；指導(dǎo)家屬給予病人精神支持和生活照料,協(xié)助病人遵守飲食計(jì)劃；教會(huì)病人和家屬掌握足部的護(hù)理方法,經(jīng)常按摩足部，注意足部保暖,選擇合適的鞋子,洗腳前先用手試水溫,防止?fàn)C傷,無論任何季節(jié)不可赤足行走,防止外傷；指導(dǎo)患者定時(shí)到醫(yī)院復(fù)查,測血壓、血脂、體重,定時(shí)查眼底、心血管狀態(tài)。

經(jīng)過綜合措施，全方位的護(hù)理,使病人系統(tǒng)掌握了有關(guān)糖尿病的知識(shí),克服了不良的心理狀態(tài),積極主動(dòng)的參與疾病的治療和控制,維持血糖的穩(wěn)定,大大減少了并發(fā)癥的發(fā)生,提高了生活質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

[1]李兵暉、姚民秀.老年糖尿病治療與護(hù)理，人民軍醫(yī)出版社2006-7-1.

[2]英選菊.老年人運(yùn)動(dòng)及運(yùn)動(dòng)處方，護(hù)理學(xué)雜志：2005.4.20（8）76.