導(dǎo)語：行政規(guī)制分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、何為規(guī)制？行政法，對規(guī)制的規(guī)制？

（一）何為規(guī)制？

規(guī)制的內(nèi)涵和外延是什么呢？現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐是，為克服市場失靈帶來的社會和經(jīng)濟(jì)弊端，自第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家政府越來越多地采取了法制、行政規(guī)章等各種手段，按照市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的客觀要求，對大型公用企業(yè)、廠商實(shí)行規(guī)制[4]。“規(guī)制”一詞也頻繁地出現(xiàn)在西方各種法學(xué)與非法學(xué)的文獻(xiàn)之中，有的時(shí)候它被用來指稱任何形式的行為控制，無論其本源為何。但是，現(xiàn)代語詞學(xué)意義上，政治家與其他人提到產(chǎn)業(yè)“規(guī)制”的不利影響而主張需要“放松規(guī)制”時(shí)，他們的腦海里無疑并沒有這樣一個(gè)廣泛的概念。正如美國一位社會學(xué)家對規(guī)制一詞的“中心意思”所作的描述，他們可能僅僅將其視為：公共機(jī)構(gòu)針對社會共同體認(rèn)為重要的活動所施加的持續(xù)而集中的控制。[5]但是，在更窄的范圍內(nèi)定義規(guī)制一詞，我們需要認(rèn)識到，“規(guī)制”基本上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯，正因?yàn)槿绱耍挥新?lián)系不同經(jīng)濟(jì)組織及維持這些經(jīng)濟(jì)組織的法律形式的分析，才是了解規(guī)制的最佳途徑。[6]

在法律文獻(xiàn)中，一個(gè)有廣泛影響的規(guī)制定義是由Gellhorn和Pierce提出的，他們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)制是“規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代”。他們還在直接規(guī)制和法律限制之間作了區(qū)分，認(rèn)為前者主要是規(guī)定的，后者是禁止的。他們指出，政府規(guī)制僅僅是對眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式的一種。[7]關(guān)于規(guī)制，較為廣義的定義，是指依據(jù)一定的規(guī)則，對構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)行為（從事生產(chǎn)性和服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)活動）的經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行的規(guī)范和限制的行為。由于實(shí)施規(guī)制行為的主體有私人和社會公共機(jī)制兩種類型，又分為由私人進(jìn)行的規(guī)制，如私人約束私人的行為，稱之為私人規(guī)制；由社會公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)制，如政府部門對私人以及其他經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)制，稱之為公共規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，簡稱經(jīng)合組織）則認(rèn)為，規(guī)制分為三種類型，即經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制和行政性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的市場準(zhǔn)入和退出、價(jià)格、競爭等行為的規(guī)制；社會性規(guī)制是指保護(hù)公民健康和安全、保護(hù)環(huán)境、社會團(tuán)結(jié)等社會基本價(jià)值的規(guī)制；行政規(guī)制是指，政府出于收集信息或干預(yù)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)決策的目的，在文件起草或行政形式上對經(jīng)濟(jì)主體提出的規(guī)則要求。[8]

我國學(xué)者余暉則給出了一個(gè)比較通俗的規(guī)制定義。他認(rèn)為，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）的不完全是公正的市場交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)。[9]這一定義表明：規(guī)制是由特定的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行的；其次，規(guī)制行為的依據(jù)是相應(yīng)的法規(guī)，這些法規(guī)可能來源于憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來源于行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)原則制定的具體規(guī)章。在執(zhí)行法規(guī)的過程中，規(guī)制者不斷地作出各種命令、決定等裁決行為。

政府規(guī)制與政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控也是既有聯(lián)系也有區(qū)別。宏觀調(diào)控和規(guī)制，都是政府的經(jīng)濟(jì)行為，目的都在于創(chuàng)造一個(gè)有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境，既能矯正市場缺陷，又有利于提高效率。區(qū)別在于，規(guī)制不具有宏觀調(diào)控的一般性，而是個(gè)量的差別管理，是一般中的特殊，直接作用于市場主體的過程。從本質(zhì)上講，宏觀調(diào)控是間接的、總量上的調(diào)控，它借助財(cái)政、貨幣政策等直接作用于市場，通過市場參數(shù)的改變，間接影響企業(yè)行為。而規(guī)制則是直接的、個(gè)量上的，它借助有關(guān)法律和規(guī)章直接作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。

規(guī)制是政府干預(yù)市場的手段之一。政府對經(jīng)濟(jì)的介入，一方面是采取宏觀調(diào)控的方式，運(yùn)用宏觀政策工具改變市場參數(shù)，通過市場影響企業(yè)，但僅有的宏觀調(diào)控是不夠的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中還存在著許多不重視社會利益的企業(yè)決策與行為，需要政府直接介入，所以政府對經(jīng)濟(jì)的介入的另一個(gè)方式是依法對有關(guān)企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)制。[10]政府規(guī)制本身也是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，每一個(gè)對市場交易一方進(jìn)行制約的規(guī)制行為對另一方都具有相等或相反的效果。

對規(guī)制的廣義上的分類，可以分為社會性規(guī)制[11]，信息規(guī)制和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。其中社會性規(guī)制，例如安全與健康、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)制，其公益正當(dāng)性理由，一般集中于兩種類型的市場失靈。第一，與提供商品或服務(wù)的企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的或潛在的合同關(guān)系的個(gè)人，能夠獲得的產(chǎn)品質(zhì)量信息總是不充分的。結(jié)果是，不受規(guī)制的市場很難滿足他們的偏好。第二，即使信息不對稱問題不存在，市場交易的溢出效應(yīng)（外部性）將對交易以外的第三人產(chǎn)生不利影響。為了解決這些問題，決策者可以從根據(jù)國家干預(yù)程度不同而進(jìn)行區(qū)分的一系列規(guī)制工具中進(jìn)行選擇運(yùn)用。在該譜系中干預(yù)程度較低的一端，我們可以劃分為三種規(guī)制形式：信息規(guī)制，強(qiáng)制要求提供方披露商品或服務(wù)的質(zhì)量信息的細(xì)節(jié)；“私的”規(guī)制，設(shè)定僅僅只能由從中受益的個(gè)人才能執(zhí)行的義務(wù)；經(jīng)濟(jì)工具，通過非強(qiáng)迫性的，財(cái)政激勵(lì)來引導(dǎo)合意的行為。而干預(yù)程度最強(qiáng)的事前批準(zhǔn)，沒有行政機(jī)關(guān)的許可或者授權(quán)，某一行為就是禁止的；在兩個(gè)極端之間還存在著一項(xiàng)被廣泛運(yùn)用的規(guī)制工具—有時(shí)候被稱為“指令與控制”的標(biāo)準(zhǔn)，它以刑事懲罰為后盾，被施加于產(chǎn)品提供者之上。

剛剛過去的一個(gè)世紀(jì)中，行政規(guī)制無論是在范圍上還是強(qiáng)度上都出現(xiàn)了顯著的興起。市場以及私法秩序的其它復(fù)雜形式產(chǎn)生了巨大的效益，但也帶來了市場的低效和失靈、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)力和地位的濫用、環(huán)境惡化、安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)波動、社會貧困（dependency）和其它系統(tǒng)性的問題。為了回應(yīng)私法和刑法所帶來的以上提及的弊病，立法機(jī)關(guān)通過了大量的行政活動計(jì)劃來防治這些問題。這些行政活動主要訴諸于“命令與控制”（commandandcontro1）的規(guī)制方法，其中政府對于私方當(dāng)事人的行為施加了大量的細(xì)節(jié)性的義務(wù)要求（作為或不作為）：銀行必須擁有一定量的最低資本額，發(fā)電廠不能超標(biāo)排放導(dǎo)致空氣污染的顆粒物質(zhì)，我們必須把廢紙和廢鐵同其它的廢棄物分離開。

今天，幾乎社會生活的每個(gè)領(lǐng)域都存在著政府的規(guī)制，我們的身體健康與經(jīng)濟(jì)安全和福利都要依靠它。無論是證券和財(cái)政、兒索福利、稅收、國際貿(mào)易、住房供給、勞工雇傭，或者幾乎所有其它的社會領(lǐng)域，近乎沒有一個(gè)法律實(shí)踐領(lǐng)域不牽涉到行政規(guī)制。

（二）行政法，對規(guī)制的規(guī)制？

在自由民主的社會中，行政規(guī)制本身即被行政法所控制。行政法規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)在政府系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)性位置，詳細(xì)指明了行政機(jī)構(gòu)所必須遵循的決策程序，同時(shí)決定行政行為受制于獨(dú)立司法審查的范圍和可得性（availaility）。行政法提供了貫穿行政規(guī)制諸多不同的實(shí)體領(lǐng)域的普遍法律原則和程序。法學(xué)界關(guān)于政府規(guī)制的討論主要是集中于行政管理程序以及對規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的司法控制上。行政程序受到立法、執(zhí)法、司法三方面的控制。規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為必須遵守授予其全力的成文法及有關(guān)行政程序法規(guī)。

人們關(guān)于政府規(guī)制的討論也開始關(guān)注政府規(guī)制的失效問題。很長時(shí)期里，人們在分析市場失靈與政府的相應(yīng)對策時(shí)，總是假定，首先，政府政策一旦實(shí)施就能取得預(yù)期的結(jié)果；其次假定矯正市場失靈的過程是無成本的。而部門利益理論則強(qiáng)調(diào)，規(guī)制政策也許只滿足了狹隘的部門利益，事實(shí)上還可能使得原本打算要彌補(bǔ)的市場缺陷更嚴(yán)重。而且，官僚政治理論的發(fā)展也表明，規(guī)制政策還可能使得社會承受負(fù)重?fù)p失。因此，關(guān)于政府規(guī)制的討論還必須從成本—效益分析角度去考慮政府規(guī)制是否產(chǎn)生了有效的結(jié)果。

通過確保行政機(jī)構(gòu)遵循公正和無偏私的決策程序、在立法機(jī)構(gòu)委代的法定權(quán)限范圍內(nèi)活動、尊重私人權(quán)利，行政法的傳統(tǒng)核心把焦點(diǎn)放在保證法治和保障自由等方面。在這里，行政法的功能主要是消極（negative）的：防止行政強(qiáng)制權(quán)力對于私方當(dāng)事人的非法或?qū)M的行使。

為避免規(guī)制失效，就政府規(guī)制而言，首要問題是規(guī)范政府的規(guī)制行為，確立和強(qiáng)化對規(guī)制者的規(guī)制。規(guī)制活動中，自主裁決權(quán)的存在，使規(guī)制者有可能濫用職權(quán)。規(guī)制活動中，自主裁量權(quán)的存在，使規(guī)制者有可能濫用職權(quán)，不按經(jīng)濟(jì)福利最大化原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的利益，或憑主觀意愿行事。因此要確立和強(qiáng)化對規(guī)制者的規(guī)制，保證規(guī)制者將消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動基準(zhǔn)，使規(guī)制保持應(yīng)有的科學(xué)性和合理性。

行政法進(jìn)入規(guī)制領(lǐng)域已經(jīng)不是一兩天的事情，由于尋租的性質(zhì)，政府干預(yù)活動將呈現(xiàn)這樣的規(guī)律：一項(xiàng)政府政策所造成的市場扭曲越是嚴(yán)重，有關(guān)人員和利益集團(tuán)享有的租或剩余就越多，于是這項(xiàng)政策就越是難以得到矯正。以為內(nèi)任何矯正扭曲的努力都會遇到既得利益維護(hù)者的強(qiáng)有力抵抗。

如何克服行政國家中行政權(quán)力的膨脹給私人的權(quán)利和利益帶來的侵害以及侵害的可能性，如何保障行政權(quán)力在必要公共領(lǐng)域的積極功效的發(fā)揮，明確國家行政的目的以及實(shí)現(xiàn)該行政目的的途徑、形式和手段并探討行政權(quán)力形式過程中與各種權(quán)力、權(quán)利乃至利益之間的關(guān)系是各國行政法學(xué)共同研究的課題。行政法屬于公法，公法深深根植于它所存在于其中的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和歷史背景，這樣一種路徑至少可以確保我們對公法性質(zhì)的探求牢牢地扎根于各個(gè)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)性之中。[12]在西方，尋求在社會發(fā)展的語境中表述和闡明公法問題是一種歷史悠久的智識活動。[13]中國現(xiàn)代公法的語言、概念體系統(tǒng)統(tǒng)不是“本土資源”，而是西方的“舶來品”、移植物。我們面對的是中國的問題，但卻需要在西方的思想傳統(tǒng)中思考對策，這就是我們的知識困境。[14]

法律法規(guī)機(jī)制是對規(guī)制者試行規(guī)制的最有效的機(jī)制。通過法律，既規(guī)范受規(guī)制者的經(jīng)濟(jì)行為，也規(guī)范規(guī)制主體—政府的行為，使任意干預(yù)企業(yè)、侵害企業(yè)利益的行為受到法律的制約，使權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等受到法律制裁。

按照我們的定義，政府規(guī)制是行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)的法規(guī)、對微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場行為所進(jìn)行的直接控制、約束或規(guī)范。政府機(jī)關(guān)的這些行為可能直接干預(yù)了市場配置機(jī)制，也可能間接改變了企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策，因而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府規(guī)制體制的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方。

（1）規(guī)制有據(jù)

政府規(guī)制是以法律為依據(jù)的。規(guī)制有據(jù)的內(nèi)在要求就是要確立：第一，是否存在政府規(guī)制的正當(dāng)理由，或是否出現(xiàn)了需要政府出面來進(jìn)行修補(bǔ)的市場失靈與違反社會公共價(jià)值體系的行為，即確立政府規(guī)制存在的經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性；第二，是否存在政府規(guī)制的法律根據(jù)，是否已建立健全了完善的規(guī)制法體系。

（2）規(guī)制有度

政府規(guī)制體制的目標(biāo)模式的第二個(gè)內(nèi)容是規(guī)制有度。由于政府干預(yù)的內(nèi)在矛盾，必須明確政府干預(yù)的邊界，政府不該規(guī)制的應(yīng)予以放開，該由政府進(jìn)行規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，即放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并重。政府失靈是由于政府為了克服市場失靈而采取了各種公共政策，并輔以行政管理和法規(guī)約束，而在實(shí)際運(yùn)行過程中，這些政策和法律的實(shí)施往往會出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)效率的低下和社會福利的損失。正是由于政府失靈的存在，所以人們就提出了政府作用的邊界問題。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府的基本職能是組織公共品的供給。因?yàn)槭聦?shí)上，在有些公共品的提供上，市場機(jī)制可能比政府機(jī)制做得更好。因而，對政府作用范圍分層次進(jìn)行限定就很有必要。

有學(xué)者提出對政府作用范圍的三次限定，第一次限定，政府作用應(yīng)嚴(yán)格限制在市場失靈的范圍內(nèi)；第二次限定，政府干預(yù)應(yīng)限于能夠修補(bǔ)的市場缺陷之內(nèi)；第三次限定，政府干預(yù)應(yīng)同樣要遵循成本收益原則。政府制度安排的確立發(fā)揮，在很大程度上必須根據(jù)一國在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上的收益成本比較，而且這種比較不僅針對政府本身，而且還應(yīng)該與市場機(jī)制進(jìn)行橫向比較。當(dāng)政府制度安排發(fā)揮所得收益與所費(fèi)成本相比大于市場制度安排的功效，則在更大程度上發(fā)揮政府的職能。當(dāng)政府制度安排發(fā)揮所得收益與所費(fèi)的成本相比小于市場制度安排，則在更大程度上發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

（3）執(zhí)行有力

執(zhí)行是政府規(guī)制的關(guān)鍵，無力執(zhí)行的裁決或判決不過是一紙空文，而且還會損害政府的形象與信譽(yù)。我國現(xiàn)有政府規(guī)制結(jié)構(gòu)龐雜、規(guī)制主體眾多，許多企業(yè)行為受到多個(gè)政府部門交叉規(guī)制，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)大多在執(zhí)法中缺乏權(quán)威和效率。

提高規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，保證執(zhí)行有力，首先要真正實(shí)現(xiàn)政企分離，轉(zhuǎn)變政府職能。政企分開的目的，一是打破行業(yè)壟斷，建立公平競爭的微觀基礎(chǔ)；二是避免政企同盟對政策和法律制定的干擾，減少被規(guī)制者俘虜規(guī)制者的可能性或降低俘虜程度；三是使規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法更具權(quán)威和效率。以規(guī)制法為先導(dǎo)，建立法定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，同時(shí)在法律中明確規(guī)定規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)并賦予相應(yīng)的法定權(quán)力，保證執(zhí)法的權(quán)威性。這方面，英國的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我們一些啟發(fā)。如英國根據(jù)《公平貿(mào)易法》設(shè)立公平貿(mào)易辦公室，根據(jù)《電信法》設(shè)立電信規(guī)制辦公室，根據(jù)《煤氣法》設(shè)立煤氣供應(yīng)規(guī)制辦公室，根據(jù)《自來水法》設(shè)立自來水服務(wù)規(guī)制辦公室，根據(jù)《電力法》建立電力供應(yīng)規(guī)制辦公室。

（4）裁決有方

在政府規(guī)制的研究中，常用的分析方法有三種：一是通過分析法律制定、政府規(guī)則以及法院的解釋來揭示公法的結(jié)構(gòu)與原則；二是通過分析政策合法化的途徑以及政府干預(yù)市場的技術(shù)，以闡明現(xiàn)代政府規(guī)制的實(shí)際價(jià)值及其應(yīng)遵循的規(guī)范；三是通過探討區(qū)別于產(chǎn)業(yè)與市場活動的政府行為，來發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制手段的局限性與優(yōu)點(diǎn)，以完善政府規(guī)制的具體方式或措施，或者放松政府規(guī)制，或改革現(xiàn)有的政府規(guī)制體制。政府規(guī)制也是有成本的，規(guī)制制度的變遷，也許還是成本約束的結(jié)果。一般認(rèn)為，規(guī)制成本包括直接成本和間接成本。政府規(guī)制的直接成本是指規(guī)制實(shí)施過程中的組織成本，間接成本則可理解為是規(guī)制實(shí)施后所造成的效率損失。轉(zhuǎn)型期政府對企業(yè)行為的規(guī)制，既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過程，也表現(xiàn)為一種強(qiáng)化規(guī)制的過程。但在現(xiàn)實(shí)中，政府規(guī)制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形。因此，必須對政府規(guī)制進(jìn)行改革。從國外的經(jīng)驗(yàn)看解決規(guī)制中存在的問題的基本思路有兩種，一是不規(guī)制或放松規(guī)制，即取消部分或全部規(guī)制條款，引進(jìn)競爭機(jī)制；另一條是把激勵(lì)機(jī)制引進(jìn)規(guī)制，對規(guī)制進(jìn)行改良。但放松規(guī)制的同時(shí)，對某些領(lǐng)域的規(guī)制也進(jìn)行了強(qiáng)化。

2、行政規(guī)制比較：各國規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)

在行政國的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機(jī)構(gòu)膨脹，機(jī)構(gòu)之間、辦事人員之間互相推委、互相扯皮以及人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)。[15]當(dāng)行政國家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會成倍的增加，以至許多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機(jī)關(guān)人與人之間各種復(fù)雜關(guān)系；國家財(cái)政稅收大部分不是用于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，而是用于公職人員的開支。基于行政國家的種種弊端，自20世紀(jì)70年代以來，在英、美等國家掀起了以放松規(guī)制為核心的行政改革運(yùn)動。[16]在這場宏大的行政改革運(yùn)動背后，是一系列資源和利益的重組所帶來變革信號。如市場化過程國家權(quán)力邊界逐步萎縮、法治化過程中政府行為日益受到規(guī)則的限制、現(xiàn)代化過程中權(quán)利意識和權(quán)利主張盛行、全球化過程中政府治理漸趨接受世界通行的準(zhǔn)則。美國、日本、英國等主要國家，對電信、運(yùn)輸、金融、能源等許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都進(jìn)行規(guī)制改革，積累了豐富的規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。對這些國家的規(guī)制改革進(jìn)行比較和研究，可以啟迪思路，有助于我國政府轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建完善的政府規(guī)制體制，規(guī)制市場主體行為，建立市場經(jīng)濟(jì)秩序，提高市場經(jīng)濟(jì)效率和國家競爭力。

（一）美國政府規(guī)制改革

（1）經(jīng)濟(jì)規(guī)制的主體

美國過去由議會和法院進(jìn)行規(guī)制，現(xiàn)在則是由獨(dú)立委員會為規(guī)制的主體。規(guī)制委員會是由各機(jī)關(guān)獨(dú)立出來的行政委員會，由5-7名中立的委員組成，委員會下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會等組織。規(guī)制委員會又分為對跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦規(guī)制委員會和只對州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州規(guī)制委員會。聯(lián)邦委員會主要有：州際商業(yè)委員會，負(fù)責(zé)鐵路、卡車等的運(yùn)輸業(yè)；聯(lián)邦電力委員會，負(fù)責(zé)電力運(yùn)輸業(yè)；聯(lián)邦通信委員會，負(fù)責(zé)電信，廣播業(yè)；證券交易委員會，負(fù)責(zé)證券市場；聯(lián)邦航空委員會，負(fù)責(zé)航空業(yè)。州規(guī)制委員會主要以公共事業(yè)、運(yùn)輸、通信為對象，其組織上大體與州際規(guī)制委員會相同。

從美國的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革中可以看出，規(guī)制改革中非常重要的一點(diǎn)是在自然壟斷性行業(yè)不斷引入競爭機(jī)制。從總體上看，一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的行業(yè)已不再被認(rèn)為具有自然壟斷的特性。如電信、交通運(yùn)輸業(yè)等。而某些自然壟斷行業(yè)自身的發(fā)展以及對其相關(guān)的行業(yè)的發(fā)展，致使市場本身也發(fā)生某種變化，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)的壟斷地位受到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。另外，自然壟斷行業(yè)由于獨(dú)家壟斷造成的弊端和令公眾不太滿意的服務(wù)質(zhì)量，受到越來越多的指責(zé)，每況愈下的經(jīng)營效果也使政府難以擺脫沉重的財(cái)政包袱。所以，政府開始重新審視這些行業(yè)。經(jīng)過深思熟慮之后，政府開始對某些自然壟斷進(jìn)行強(qiáng)有力的改革，并考慮在這些傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)引入競爭政策。在引入競爭機(jī)制中，最明顯的案例就是電信行業(yè)。從美國法院強(qiáng)制解散AT&T開始，美國電信業(yè)就步入了競爭的行列。目前，美國電信業(yè)已全部開放。美國的郵政服務(wù)雖然一級郵件業(yè)務(wù)是壟斷的，但二級郵件、三級郵件和快遞服務(wù)是開放競爭的。美國已有多個(gè)鐵路公司在許多鐵路上開展競爭。由于技術(shù)的發(fā)展使得某些自然壟斷行業(yè)的部分自然壟斷消失，如在電力行業(yè)，電力輸送和分配是自然壟斷性的，但發(fā)電不再被認(rèn)為是自然壟斷的。天然氣行業(yè)就是如此，其生產(chǎn)是競爭的?？梢灶A(yù)期，技術(shù)革新還會使更多的自然壟斷行業(yè)充滿競爭。[17]

（2）規(guī)制的正當(dāng)化理據(jù)

在美國，規(guī)制的正當(dāng)化理據(jù)最重要的來自市場失靈和其他缺陷。根據(jù)功能對制定法進(jìn)行分類[18]大致有（1）市場失靈：許多制定法都是為了回應(yīng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所理解的市場失靈，如壟斷，集體行動難題、協(xié)調(diào)難題和交易成本；（2）壟斷：《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦通信法》、《天然氣法》。（3）集體行動的難題：個(gè)人的理性導(dǎo)致集體的非理性，公共品搭便車，需要政府規(guī)制，看似踐踏了私人選擇，實(shí)際上卻使人們獲得了自己想要的，而若沒有政府幫助，就無法實(shí)現(xiàn)這種結(jié)果。協(xié)調(diào)難題：私人自行解決只會造成混亂和無秩序，但通過政府對私人行為的安排卻可以滿足這些愿望。如聯(lián)邦政府或州政府對航空或汽車交通的規(guī)制。這里，規(guī)制不是要迫使人們做他們不想做的事情，而是通過強(qiáng)制來使他們能夠做他們想做的事情。（4）信息不充分：安全、健康領(lǐng)域，如《職業(yè)安全和健康法》、《食品和藥品法》、《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》、《核能法》。（5）外部性：私人市場不會充分考慮外部成本，這些成本無法通過市場運(yùn)作被“內(nèi)化”給雇主，所以需要政府規(guī)制。如政府對麻醉劑、能源使用、環(huán)境、核能以及退休金計(jì)劃等事項(xiàng)的控制。（5）公益性再分配：許多制定法的目的是要將資源從一個(gè)集團(tuán)再分配給另一個(gè)集團(tuán)，受益集團(tuán)對相關(guān)資源有合法的權(quán)利主張。如《社會保障法》、《食品券法》等。但是，常有爭論認(rèn)為：通過規(guī)制實(shí)現(xiàn)再分配的努力容易傷害到那些境況最差的人，效果往往出人意料甚至是適得其反，如房租控制和最低工資法。房租控制可能是使人們不再愿意對住房市場進(jìn)行新的投資，減少市場上的住房供應(yīng)，這可能更加有損于弱勢群體等。

（3）社會規(guī)制產(chǎn)生的背景

社會規(guī)制是在美國形成和發(fā)展起來的。眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后美國在很短的時(shí)間內(nèi)從軍工生產(chǎn)迅速轉(zhuǎn)向了和平時(shí)期的生產(chǎn)，從20世紀(jì)40年代后期開始，美國經(jīng)濟(jì)享受了約30年的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長，并保持了價(jià)格的穩(wěn)定。

在20世紀(jì)60年代和70年代，美國設(shè)立了許多有關(guān)健康、安全和環(huán)境保護(hù)的社會規(guī)制機(jī)構(gòu)，如美國環(huán)境保護(hù)委員會（EPA）、全國高速公路交通安全管理局（NHTSA）、消費(fèi)者安全委員會（CPSC）、職業(yè)健康與安全管理局（OSHA）和原子能管制委員會等。當(dāng)時(shí)的社會規(guī)制政策過分地依賴專業(yè)知識，規(guī)制程序和制度設(shè)計(jì)還不成熟，復(fù)雜的外部性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性以及高昂的社會成本也使其受到很大挑戰(zhàn)。對于社會規(guī)制機(jī)構(gòu)的早期運(yùn)作存在著相當(dāng)?shù)臓幾h，人們對其預(yù)期很高，但是所期望的絕大部分潛在獲利沒法實(shí)現(xiàn)。國會議員和專家們經(jīng)常預(yù)言以微笑的成本以便能獲得極大的安全收益，但這些預(yù)言卻常常忽略個(gè)人選擇所起的作用。例如，當(dāng)企業(yè)被強(qiáng)行要求保持更加清潔的空氣和更加安全的工作環(huán)境時(shí)，無疑提高了企業(yè)活動的私人成本，在其他條件不變的情況下，它又降低了生產(chǎn)率的增長速度。當(dāng)企業(yè)遵守社會規(guī)制政策的代價(jià)較高時(shí)，企業(yè)就會產(chǎn)生忽視規(guī)制的激勵(lì)。對于消費(fèi)者而言，他們也許會選擇忽視社會規(guī)制政策的態(tài)度，如私家車駕駛員不系安全帶。還存在著對增加的社會規(guī)制政策的頑固抵制行為，不斷增加的社會規(guī)制控制了原本由企業(yè)自主進(jìn)行的決策，而許多錯(cuò)誤設(shè)計(jì)的規(guī)制成了企業(yè)強(qiáng)烈反對和嘲諷的對象。經(jīng)過一個(gè)時(shí)期，社會規(guī)制機(jī)構(gòu)的作用才逐漸被接受，并成為聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)作用的一部分。在布什政府執(zhí)政期間，繼續(xù)推進(jìn)了規(guī)制改革。1990年國會通過了新的《清潔空氣法》，這表明：在經(jīng)濟(jì)規(guī)制放松的同時(shí)，社會規(guī)制加強(qiáng)了?？肆诸D政府期間，規(guī)制改革進(jìn)入了審慎推進(jìn)的新階段。規(guī)制改革成為“重塑政府”的組成部分，總統(tǒng)要求對規(guī)制改革政策作經(jīng)濟(jì)收益—成本分析。國會通過了一些有重要經(jīng)濟(jì)意義的法案：1995年的《托管改革法案》；1996年的《小商業(yè)規(guī)制執(zhí)行公正法案》；1997年的《修正的奧姆尼波斯撥款法案》。1997年9月，管理和預(yù)算辦公室首次向國會提交政府規(guī)制活動的收益成本分析報(bào)告，報(bào)告肯定了美國規(guī)制改革以來的成果，認(rèn)為在多年的規(guī)制改革后，除少數(shù)的規(guī)制政策外，現(xiàn)行的規(guī)制政策基本上是合理的和必要的，目前不需要對現(xiàn)行的規(guī)制政策進(jìn)行徹底的改革，只須取消少數(shù)影響市場效率的法律和法規(guī)。

（二）日本、英國和韓國、法國規(guī)制改革

1965年到1970年期間，社會性和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制大大增強(qiáng)，行政機(jī)構(gòu)和政府部門被授予廣泛的裁量自由。根據(jù)公共利益理論，法院通過司法審查可以約束裁量權(quán)的行使，使其服務(wù)于相關(guān)立法所追求的公益性目標(biāo)。在行政裁量性規(guī)制的同時(shí)，也逐漸更多地依賴自我規(guī)制，尤其是在金融和職業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。[19]

持有干預(yù)主義意識形態(tài)的人開始懷疑，現(xiàn)有的正式的法律構(gòu)造能否足以實(shí)現(xiàn)規(guī)制體系所宣稱的公益目標(biāo)，而與之相伴的還有對這些規(guī)制體系的實(shí)踐成效的失望。如何解釋制度設(shè)計(jì)上的缺陷以及所宣示的公益目標(biāo)與實(shí)際績效之間的差異？其中一組答案集中于所謂的“技術(shù)性”失靈之上：達(dá)成公益目標(biāo)之方式上的專業(yè)技術(shù)和預(yù)見能力的不足。因此，政策分析不佳可能是由于信息的缺乏，或未能預(yù)見規(guī)制工具重要的副作用并合理予以預(yù)防。這在出現(xiàn)重大事故和危機(jī)事件引起了公眾的普遍關(guān)注并進(jìn)而要求政府和國會迅速采取應(yīng)對措施時(shí)，尤其可能發(fā)生。另外，合理的規(guī)制設(shè)計(jì)也可能因執(zhí)行不力而失效。

世界范圍的規(guī)制改革背景。20世紀(jì)的后半期，尤其是70年代以后，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)失敗，尤其是“規(guī)制失靈”的出現(xiàn)，對政府規(guī)制進(jìn)行反思和改革的潮流開始掀起。規(guī)制改革的內(nèi)容，以放松規(guī)制為主。20世紀(jì)70年代后，以美國、日本、英國等主要國家為中心，對電信、運(yùn)輸、金融、能源等許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，都實(shí)行了放松規(guī)制。

（1）日本的規(guī)制改革

日本政府成立臨時(shí)行政調(diào)查會推行行政改革，改革涉及行政組織的撤銷與合并、公營公司的民營化、養(yǎng)老年金制度的改革等廣泛的改革。臨時(shí)行政調(diào)查會首先建議在對日本電信電話公司民營化時(shí)，要相應(yīng)地在電信產(chǎn)業(yè)中引進(jìn)競爭；其次建議，對銀行、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨運(yùn)、石油業(yè)、酒類銷售及蠶絲采取放松規(guī)制措施；再次，建議放松有關(guān)檢查審定制度、基準(zhǔn)認(rèn)證制度、資格審定制度等社會性規(guī)制。政府接受了這些建議，在兩百多個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了放松規(guī)制措施。

（2）英國規(guī)制改革

放松規(guī)制和民營化[20]的趨勢，自20世紀(jì)70年代末開始，一般被認(rèn)為是“放松規(guī)制”的時(shí)期。當(dāng)然，在社會性規(guī)制領(lǐng)域，“放松規(guī)制計(jì)劃”確實(shí)是在1985年拉開帷幕，并廢除了一系列控制措施。然而，這其中許多所謂的“放松規(guī)制”措施所涉及的，并不是外在控制直接接觸而是向更少干預(yù)的理念和形式的轉(zhuǎn)變。社會性規(guī)制的某系而領(lǐng)域繼續(xù)保持蓬勃發(fā)展的趨勢，特別是在那些有關(guān)環(huán)境和金融服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，公用事業(yè)企業(yè)民營化，使得創(chuàng)造了更精湛的規(guī)制結(jié)構(gòu)。同時(shí)，他以政府政策的形式在相關(guān)產(chǎn)業(yè)引入競爭或者帶來更多競爭的，并且以此來達(dá)到減少規(guī)制的目的。

與其他國家不同，英國政府在對微觀經(jīng)濟(jì)的管理問題上最為突出的特點(diǎn)政府糾正市場失靈方式，是在國有化和微觀規(guī)制這兩種方式中進(jìn)行選擇。1945到1979年間，英國政府推行的是凱恩斯主義的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、國有化和福利政策，出現(xiàn)了大量問題。1979年5月撒切爾夫人上臺后，大量推行貨幣主義和自由化經(jīng)濟(jì)政策，主要內(nèi)容包括緊縮貨幣、實(shí)行非國有化、減少國家對經(jīng)濟(jì)其他方面的干預(yù)和限制、改革稅制、降低稅率、扶持中小企業(yè)等。1997年5月布萊爾的工黨政府上臺后，在一定程度上吸收了撒切爾主義，基本上繼承了保守黨的自由主義政策。因此，可以看出，英國的放松規(guī)制運(yùn)動，是和私有化、民營化運(yùn)動交織在一起進(jìn)行的。[21]

英國在放松規(guī)制的過程中還存在著一些問題：首先，政府不重視微觀規(guī)制。英國政府歷來對規(guī)制不夠重視，規(guī)制制度建設(shè)也較為落后。在20世紀(jì)80年代的私有化運(yùn)動中，政府規(guī)制的制度建設(shè)滯后于市場健康發(fā)展的需要。例如，政府在沒有完成涉及并建立合適的競爭和規(guī)制框架前就急于對電信、煤氣、電力和自來水等關(guān)系到國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行私有化，這就“使英國政府失去了較好處理處理所有制變革、競爭和政府規(guī)制關(guān)系的良好機(jī)會”[22]，部分英國學(xué)者也指出：建立這種規(guī)制機(jī)構(gòu)對公眾接受新制度必不可少，然而，在從國家壟斷轉(zhuǎn)向私人公司過程所提出來的規(guī)制必要性被低估了。其次，政府規(guī)制權(quán)力過分集中。英國在私有化后，分別在各基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)設(shè)置了政府規(guī)制辦公室，由國務(wù)大臣任命一位產(chǎn)業(yè)規(guī)制總監(jiān)，擔(dān)任各產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，并以法規(guī)的形式確認(rèn)總監(jiān)具有相當(dāng)大的權(quán)力。總監(jiān)對被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的規(guī)制活動和效率具有舉足輕重的影響，這就使得規(guī)制活動具有個(gè)性化的特點(diǎn)，規(guī)制活動的成效在很大程度上取決于總監(jiān)個(gè)人的能力、好惡及風(fēng)格。再次，政府規(guī)制政策不確定性。英國規(guī)制政策和規(guī)制過程中存在不確定性的因素：一是政府對被規(guī)制企業(yè)采取最高限價(jià)時(shí)，存在著一個(gè)價(jià)格調(diào)整期，這就使得規(guī)制抑制了被規(guī)制企業(yè)通過提高生產(chǎn)率以取得更多利潤的積極性，產(chǎn)生了規(guī)制的不確定性問題。二是由于英國的規(guī)制過程沒有采取美國的法律程序方法，積極運(yùn)用司法手段來解決規(guī)制者與被規(guī)制者的糾紛。規(guī)制者不需要提供制定規(guī)制決策的依據(jù)，這使得大量的權(quán)力集中于規(guī)制者個(gè)人手中，從而因規(guī)制者個(gè)性的差別而造成不同產(chǎn)業(yè)之間規(guī)制程度的差別。三是每個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者經(jīng)常變換，被規(guī)制企業(yè)難以預(yù)期，產(chǎn)生了更換規(guī)制者而造成的規(guī)制不確定問題。傳統(tǒng)的規(guī)制模式存在嚴(yán)重的不足[23]

過于信賴政府官僚機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)良好的規(guī)制措施方面的能力，不僅給國有企業(yè)的管理帶來了不利的后果，而且還包括具體的規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)的行政成本和抑制創(chuàng)新問題。社會性規(guī)制將會成為市場準(zhǔn)入的門檻或者具有反競爭的效應(yīng)。規(guī)制制定者有時(shí)不能充分預(yù)見企業(yè)對可能不利于經(jīng)營目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干預(yù)措施的反映行為。由于政治上的需要，對于公共危險(xiǎn)，經(jīng)常要采取實(shí)用性強(qiáng)也較為緊急的規(guī)制措施，因而阻礙了標(biāo)準(zhǔn)制定的“理性的”成本收益分析模式。

（3）韓國規(guī)制改革

韓國政府自20世紀(jì)60年代開始，積極介入經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域以促使經(jīng)濟(jì)高速增長。在資源匱乏、技術(shù)落后等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的狀況下，政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法對加快韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。但進(jìn)入80年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和開放的逐步深入，政府規(guī)制成為阻礙經(jīng)濟(jì)活動的重要因素。政府規(guī)制削弱了企業(yè)和其他民間部門的獨(dú)立性和創(chuàng)造性，阻礙了國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展；各種不合理的規(guī)制和審批制度導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象加劇，也日益引起民眾和企業(yè)不滿。

韓國對經(jīng)濟(jì)行政的規(guī)制

對韓國主要是以《行政規(guī)制基本法》為例討論對經(jīng)濟(jì)行政的規(guī)制。韓國行政規(guī)制方面的法律主要有1993年《關(guān)于放松企業(yè)活動規(guī)制的特別措施法》、1994年《行政規(guī)制及民愿事務(wù)基本法》，這兩個(gè)法案構(gòu)建了改革規(guī)制的法律基礎(chǔ)。韓國行政規(guī)制基本法[24]第1條明確規(guī)定：“本法之目的在于通過規(guī)定有關(guān)行政規(guī)制的基本事項(xiàng)，廢除不必要的規(guī)制，抑制制定非效率的新的行政規(guī)制，刺激社會、經(jīng)濟(jì)活動的自律和創(chuàng)造性，并持續(xù)提高國民生活質(zhì)量和國家競爭力?！边@一條強(qiáng)調(diào)規(guī)制立法的主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，并闡明規(guī)制審查對象不僅包括現(xiàn)有規(guī)制，還包括新建規(guī)制，從已然和未然兩個(gè)方面保證立法目的的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于相關(guān)定義及適用范圍，規(guī)制法第1條第1款規(guī)定：“‘行政規(guī)制’是指國家或地方自治團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，限制國民權(quán)力或增加國民義務(wù)的法令或條例、規(guī)則所規(guī)定之事項(xiàng)”。此外，規(guī)制法第4條規(guī)定，規(guī)制的制定應(yīng)有其法律依據(jù)，其內(nèi)容可由法律直接規(guī)定，或在法律或上位法令規(guī)定的具體范圍內(nèi)，或由總統(tǒng)令、總理令、部令或條例、規(guī)則的形式規(guī)定，當(dāng)因業(yè)務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性或輕微性等原因而不得已委托時(shí)，規(guī)制也可以在法令規(guī)定其范圍的前提下以告示等形式制定。行政機(jī)關(guān)不得用沒有法律依據(jù)的規(guī)制來限制國民權(quán)利或增加國民義務(wù)。該條所規(guī)定的“規(guī)制法定主義”是只頓感規(guī)制的重要原則，是規(guī)制法的核心所在，是抑制行政機(jī)關(guān)長期以來隨意制定規(guī)制的保證。規(guī)制法第5條則規(guī)定了制定規(guī)制的原則，即國家或地方自治團(tuán)體應(yīng)該尊重國民的自由和創(chuàng)意，制定規(guī)制時(shí)不得歪曲其本質(zhì)內(nèi)容，而制定有關(guān)國民生命、保健及環(huán)境保護(hù)的規(guī)制應(yīng)具有實(shí)效性。同時(shí)，該原則強(qiáng)調(diào)規(guī)制的對象和手段的范圍應(yīng)控制在實(shí)現(xiàn)其目的所需的最小范圍內(nèi)，并應(yīng)保證其客觀性、透明性和公正性。規(guī)制法第6條規(guī)定，中央行政機(jī)關(guān)的首長應(yīng)想規(guī)制改革委員會等級所管規(guī)制的名稱、內(nèi)容、依據(jù)和處理機(jī)構(gòu)等，對未按規(guī)定登記的規(guī)制，委員會可以向有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)的首長要求等級規(guī)制或要求提出廢除當(dāng)年規(guī)制的法令等整改計(jì)劃。這一規(guī)定保證了規(guī)制的透明度，并能對規(guī)制總量進(jìn)行有效的控制。

（4）法國的行政規(guī)制改革

法國是有百年以上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的國家，國家在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場、管理社會、為公眾提供服務(wù)從而履行構(gòu)建和諧社會的基本職能方面，已經(jīng)形成了一整套成熟的理論、較完善的和法律體系以及各系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)間的精巧運(yùn)作和協(xié)調(diào)配合。即使如此，二十世紀(jì)八十年代以后，為了適應(yīng)新技術(shù)革命帶來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會進(jìn)步，回應(yīng)公眾對政府行政體制改革的強(qiáng)烈要求，緩解財(cái)政壓力，法國又展開了對行政體制改革的探索。法國承擔(dān)公共事業(yè)管理和規(guī)制的專門公共機(jī)構(gòu)，是為了克服官僚體制弊端采取的除地方分權(quán)以外的另一種以為公共服務(wù)和規(guī)制為基礎(chǔ)的分權(quán)形式。為了提高辦事效率，法國政府成立了一些專門的公共干預(yù)機(jī)構(gòu)。大體分為四類：監(jiān)督機(jī)構(gòu)、市場調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)、金融干預(yù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)協(xié)會。

（三）經(jīng)合組織國家采取的規(guī)制改革戰(zhàn)略：

（1）成立推動規(guī)制改革的常設(shè)機(jī)構(gòu)

經(jīng)合組織國家都成立了規(guī)制改革機(jī)構(gòu)，如日本的綜合規(guī)制改革審議會、韓國的規(guī)制改革委員會等。上述機(jī)構(gòu)均為隸屬總統(tǒng)或內(nèi)閣的相對獨(dú)立的中央規(guī)制改革專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)制改革綜合計(jì)劃的制定和執(zhí)行監(jiān)督。由于規(guī)制改革本質(zhì)上是政府職能的重新調(diào)整，改革的結(jié)果必然會涉及中央各部門和地方政府的管理權(quán)限及相關(guān)團(tuán)體的利益，因此上述機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于確保改革的連續(xù)性和持久性。

（2）建立規(guī)制審查制度

通過建立規(guī)制審查制度，定期或不定期地對規(guī)制的內(nèi)容、方法、規(guī)制制定的流程及效果進(jìn)行全面的審查。對申請出臺的新規(guī)制，審查機(jī)關(guān)要求有關(guān)部門提供規(guī)制影響分析書，從而提高規(guī)制的合理性和科學(xué)性。目前，對所有新規(guī)制適用規(guī)制影響分析的有澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國、美國、韓國等國家；對部分規(guī)制適用規(guī)制影響分析的有土耳其、希臘等國家。多數(shù)國家規(guī)定，對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響的規(guī)制，其規(guī)制影響分析書的內(nèi)容一定要包括規(guī)制成本和收益分析的部分。

（3）賦予立法機(jī)關(guān)一定的規(guī)制審查權(quán)

加拿大的議會規(guī)制審查委員會、澳大利亞的上院規(guī)制委員會、英國的規(guī)制改革委員會、美國的議會會計(jì)辦公室及下院商業(yè)委員會、意大利的議會常務(wù)委員會等隸屬議會的機(jī)構(gòu)均享有規(guī)制審查權(quán)。立法機(jī)關(guān)行使規(guī)制審查權(quán)的目的是，通過議會對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡，確保行政責(zé)任和透明度。

（4）依法推進(jìn)規(guī)制改革

墨西哥、荷蘭、希臘、意大利等國制定的《行政程序法》是政府進(jìn)行規(guī)制改革的基本法律依據(jù)。英國的《規(guī)制改革法》和韓國的《行政規(guī)制基本法》則是有關(guān)規(guī)制改革和規(guī)制管理的專門法律。韓國的《行政規(guī)制基本法》由總則、對規(guī)制的新制定及強(qiáng)化的原則和審查、現(xiàn)有規(guī)制的整改、規(guī)制改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)、補(bǔ)則五個(gè)部分組成。此外，各國普遍制定的《信息公開法》，通過保障公眾知情權(quán)，為加強(qiáng)規(guī)制改革中的官民活動機(jī)制提供強(qiáng)有力的法律保障。

（四）發(fā)展中國家的規(guī)制改革

20世紀(jì)90年代，發(fā)展中國家也開始實(shí)施一系列的放松規(guī)制的措施。發(fā)展中國家放松規(guī)制的背景，概括起來大致有：

第一，20世紀(jì)七八十年代新自由主義占據(jù)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)地位，政府規(guī)制被認(rèn)為干擾了私人和企業(yè)選擇最有利的投資方式的自由，從而導(dǎo)致了資源的無效配置。第三世界國家取得貸款和得以調(diào)整債務(wù)的先決條件，就是實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化?？鐕Y本為了打開發(fā)展中國家市場，采取種種手段使發(fā)展中國家取消政府對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)控，公開支持某種政治安排，以利于增強(qiáng)他們影響這些國家政府的能力。

第二，沒有接受國際金融組織調(diào)整性計(jì)劃的國家，為了擺脫危機(jī)，制止經(jīng)濟(jì)停滯和衰退，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者為了加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推動本國經(jīng)濟(jì)躍上新臺階，都在進(jìn)行程度不一的調(diào)整和改革，其共同點(diǎn)都是重視市場機(jī)制，這就必然要求放松規(guī)制。而且，事實(shí)上，許多國家財(cái)政的日益枯竭已使它無力維持一個(gè)全面干預(yù)的政府。

第三，發(fā)達(dá)國家政府改革對發(fā)展中國家具有的示范效應(yīng)。

（五）行政規(guī)制的趨勢和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在現(xiàn)代化的過程中，世界各國政府的職能或早或晚、或快或慢都將發(fā)生變化。政治統(tǒng)治、社會管理和社會服務(wù)是政府行為方向和基本任務(wù)的三大方面，也可以理解為三大職能。政府職能的轉(zhuǎn)變具有如下的含義：隨著時(shí)空的流變，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從一個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。同時(shí)，其他職能并不消失，而是共存，也不產(chǎn)生另外相同層次的新職能。綜上所述，世界范圍內(nèi)興起放松規(guī)制是規(guī)制改革的宏觀背景。經(jīng)合組織通過對成員國規(guī)制改革的總結(jié)和分析，認(rèn)為一國的規(guī)制改革一般經(jīng)歷三個(gè)階段，即放松規(guī)制階段（Deregulation），規(guī)制品質(zhì)的改善階段（regulatoryqualityimprovement）和規(guī)制管理（regulatorymanagement）階段。但這三個(gè)階段不是相互獨(dú)立和封閉的，而是根據(jù)某一國家的具體情況或者按順序推動，或者兩個(gè)階段或三個(gè)階段同時(shí)進(jìn)行。

20世紀(jì)70年代開始以美國為首的西方國家發(fā)起了一場以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的規(guī)制改革運(yùn)動。放松規(guī)制的主要內(nèi)容，簡單地說，就是在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價(jià)格和市場進(jìn)入的規(guī)則，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上更多的自主權(quán)。西方國家放松政府規(guī)制的原因是多方面的。一是自二戰(zhàn)以后，多數(shù)西方國家實(shí)行了國有化政策，而國有企業(yè)的效率和凱恩斯主義的過度政府干預(yù)招致了越來越多的批評；二是可競爭市場理論的發(fā)展，使得自然壟斷的規(guī)制政策發(fā)生了變化；三A-J效應(yīng)與政府規(guī)制失靈，及政府規(guī)制的巨大成本招致了強(qiáng)烈的反規(guī)制運(yùn)動；四是由于技術(shù)的發(fā)展，使得自然壟斷的邊界發(fā)生了變化，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間的替代競爭，使傳統(tǒng)的規(guī)制政策與手段失去了現(xiàn)實(shí)的必要性。

西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，放松規(guī)制并不意味著所有規(guī)制措施的終結(jié)。一方面，西方國家在放松對自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，社會性規(guī)制領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場所安全、勞動保護(hù)等方面的政府規(guī)制，不但沒有放松，反而得到了加強(qiáng)。另一方面，即使在自然壟斷領(lǐng)域放松進(jìn)入規(guī)制，引入競爭因素，也仍然保留了價(jià)格規(guī)制等多種規(guī)制制度，并以激勵(lì)性規(guī)制方法對傳統(tǒng)規(guī)制方法進(jìn)行改良。放松規(guī)制的主要舉措是：通過規(guī)制清理、廢除不合理的規(guī)制，進(jìn)行總量控制；對行政流程進(jìn)行改造，簡化行政程序，減少繁文縟節(jié)等。該階段改革的目的是，降低社會承擔(dān)的規(guī)制成本，減少各類行政腐敗和降低政府對市場的干預(yù)程度。但是，政府規(guī)制具有的不同性質(zhì)決定了規(guī)制改革并不等于放松規(guī)制，根據(jù)國情和社會發(fā)展的發(fā)展特點(diǎn)，有些規(guī)制還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。于是，各國的改革逐步進(jìn)入規(guī)制品質(zhì)的改善階段。

總之，從世界范圍看，二戰(zhàn)以來，行政權(quán)力軟化已經(jīng)成為行政過程中引人注目的現(xiàn)象。[25]行政權(quán)力的軟化，主要表現(xiàn)為政府在作出行政決定之前，學(xué)會了與受到不利影響的個(gè)人組織交換意見，就行政決定的具體內(nèi)容進(jìn)行妥協(xié)性的談判。這種妥協(xié)性談判的制度性平臺是從司法程序中引入的聽證程序。美國、日本、西班牙等都是在這個(gè)時(shí)期通過行政程序立法建立了行政聽證制度。[26]行政許可作為政府管制社會的一種手段，正是軟化政府行政權(quán)力的一種制度性安排。它要求政府在作出是否同意許可申請的過程中，學(xué)會妥協(xié)性行使行政許可權(quán)。在行政許可決定之前，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地多聽聽利害關(guān)系人的意見；在行政許可決定作出之后，無論是否準(zhǔn)許申請，應(yīng)給出另人信服的理由。政府在行政許可過程中是以理服人還是以力服人，基本上可以作為判斷其是否能夠善治的標(biāo)準(zhǔn)。

3、轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政府的規(guī)制改革

正如美國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家彼得斯所說：“解除管制是否符合發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)換中國家需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在這些國家的政府中內(nèi)部管制的色彩強(qiáng)烈。這些不僅抑制了創(chuàng)造力的發(fā)揮，而且在與人民打交道的過程中帶來了很多的問題?！?/p>

我國從1949年以來實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和威權(quán)政治統(tǒng)制，把個(gè)人的自由收縮到了最低限度，窒息了是社會發(fā)展的活力，以至于國民經(jīng)濟(jì)到了幾乎崩潰的邊緣。改革開放以后，政府開始嘗試恢復(fù)個(gè)人的自由，如公民種地的自由，結(jié)果是同樣的人在同樣的土地上產(chǎn)生出來截然不同的效果，這讓人們深深感受到了自由的力量?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要，社會的許多領(lǐng)域中仍然缺乏基本的自由，這就需要政府進(jìn)一步放松對社會的規(guī)制。

我國市場化進(jìn)程起始于1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革。與世界上市場經(jīng)濟(jì)完善的國家相比，我國面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型（即通常說的改革）和落后的農(nóng)業(yè)社會向發(fā)達(dá)的工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，改革的本質(zhì)是通過改變經(jīng)濟(jì)主體的約束條件，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)主體的行為發(fā)生變化，最后帶來經(jīng)濟(jì)績效的提升。在這個(gè)邏輯下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，在一定意義上講是政府職能的轉(zhuǎn)變，即政府應(yīng)該在何種領(lǐng)域有所作為，在何種領(lǐng)域應(yīng)該退出，讓位于市場。

在市場機(jī)制自動調(diào)解功能失效的情況下，才可能需要政府與法院的介入，以使市場的內(nèi)在功能得以恢復(fù)?？墒牵b于我國還處在市場化進(jìn)程中，市場機(jī)制的建立在很大程度上依賴于政府職能的有效發(fā)揮和法律系統(tǒng)的完善。理論的研究不能脫離現(xiàn)實(shí)。

我國的現(xiàn)實(shí)是，一方面市場機(jī)制還不成熟，可是政府并沒有為這一機(jī)制的建立發(fā)揮應(yīng)有的作用；另一方面，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，加上法律制度的不完善，政府干預(yù)了許多市場份內(nèi)的事情，進(jìn)而破壞了市場的內(nèi)在機(jī)制。因此，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的政府規(guī)制體制在我國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成。

目前中國傳統(tǒng)的規(guī)制模式存在嚴(yán)重的不足之處，第一，過于信賴政府官僚機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)良好的規(guī)制措施方面的能力，不僅給國有企業(yè)的管理帶來了不利的后果，而且還包括具體的規(guī)格好性能標(biāo)準(zhǔn)的行政成本和抑制創(chuàng)新問題。第二，社會性規(guī)制將會成為市場準(zhǔn)入的門檻或者具有其他反競爭效應(yīng)，也已經(jīng)成為公認(rèn)的觀點(diǎn)。第三，規(guī)制制定者有時(shí)不能充分預(yù)見企業(yè)對可能不利于其經(jīng)營目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干預(yù)措施的行為反應(yīng)。租房規(guī)制措施的出臺所引發(fā)的出租房供應(yīng)量的急劇減少，就是典型的例子。第四，出于政治上的需求，對于公共危險(xiǎn)，經(jīng)常要采取實(shí)用性強(qiáng)也通常是較為緊急的規(guī)制措施，因而阻礙了標(biāo)準(zhǔn)制定的“理性的”成本收益分析模式。

舉已經(jīng)頒布的《電力法》、《鐵路法》和《郵政法》等行業(yè)法為例，由于立法的歷史背景和立法思想等方面的原因，實(shí)際上并沒有對市場經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)制的目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定。在社會性規(guī)制的法律體系建設(shè)方面，也沒有形成比較完善的法律體系，與社會性規(guī)制的廣泛性、深入性不相適應(yīng)。一些重要領(lǐng)域僅頒布了一種或極少數(shù)幾種法規(guī)，尚未形成必要的法律體系。比如，除了《產(chǎn)品質(zhì)量法》之外，尚未對某些重要產(chǎn)品制定專門的產(chǎn)品的產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)。在不少法規(guī)中，沒有明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，從而在相當(dāng)程度上影響執(zhí)法效果。此外，不少法律對嚴(yán)重違法者的處罰太輕，沒有起到應(yīng)有的法律威懾作用。[27]

政府規(guī)制是社會管理的必要手段，政府規(guī)制也是公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。[28]建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這既是一個(gè)制度變遷的過程，也是一個(gè)轉(zhuǎn)軌的過程，“是一個(gè)規(guī)制的演進(jìn)過程—從高度的規(guī)制（heavy-handedregulation）到輕度規(guī)制（light-handedregulation）過程”。因此政府規(guī)制理論對于分析我國政府現(xiàn)行體制改革及其效率，探討公共事業(yè)單位的規(guī)制改革及其完善措施，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和全球化背景的政府規(guī)制模式，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

政府規(guī)制理論有利于指導(dǎo)我們正在進(jìn)行的公用事業(yè)部門和自然壟斷行業(yè)的體制改革。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國的公用事業(yè)部門正處于市場化取向改革的關(guān)鍵階段，自然壟斷行業(yè)也正在由行政性壟斷向政企分開、引入競爭、提高效率轉(zhuǎn)變。因此，在放松傳統(tǒng)的行政性規(guī)制的同時(shí)，引入適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和全球化要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，尤其是激勵(lì)性規(guī)制是十分必要的。要解決信息不對稱和提高被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)效率問題，就需要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論，結(jié)合微觀的具體情況，對激勵(lì)性規(guī)制進(jìn)行適應(yīng)性地創(chuàng)造，從而鼓勵(lì)這些產(chǎn)業(yè)部門提高效率、降低運(yùn)營成本和價(jià)格、提高服務(wù)質(zhì)量。

政府規(guī)制理論有利于逐步強(qiáng)化和完善我國的社會規(guī)制。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的加快，在放松規(guī)制的同時(shí)，進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制重塑的同時(shí)，為了增進(jìn)社會福利，應(yīng)提高對生活質(zhì)量、社會福利等問題的關(guān)注度，特別是對那些經(jīng)濟(jì)活動中存在外部性、非價(jià)值性物品、信息不完全和信息不對稱的領(lǐng)域，必須加強(qiáng)或維持社會性規(guī)制，如對安全、健康、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制等。[29]

政府在放松規(guī)制階段一般都要提出建立“小政府”的價(jià)值理念，但進(jìn)入規(guī)制品質(zhì)改善階段之后，政府采取較為中立的立場，并將改革的焦點(diǎn)鎖定在“良好”規(guī)制的開發(fā)和適用上。換言之，該階段探討的主要不是規(guī)制的存廢問題，而是如何用高效并具有彈性的規(guī)制或非規(guī)制手段替代傳統(tǒng)規(guī)制的問題。

就規(guī)制者的規(guī)制而言，關(guān)鍵是行政程序法典化，因?yàn)榉ㄖ普邔ζ髽I(yè)的規(guī)制行為首先就表現(xiàn)為依法行政。自市場化改革以來，我國的規(guī)制機(jī)構(gòu)隨著立法的加強(qiáng)而有所增加，且比較分散。這些機(jī)構(gòu)與一般的行政機(jī)構(gòu)不同，它們集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等于一身，且涉及面廣，作用不一，程序亦各顯差異，以至對公民或企業(yè)的權(quán)利時(shí)有造成損害的情況。因此，要控制規(guī)制者的尋租行為，盡可能減少政府失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。

在行政過程的建設(shè)方面，我國目前主要的行政法規(guī)，在行政程序、抽象行政行為的行政訴訟、行政違法行為的法律責(zé)任以及《行政法》與《刑法》、《民法》補(bǔ)救措施的接軌等方面，都缺乏完整的建設(shè)規(guī)劃。這不僅使得規(guī)制政策的制定缺乏足夠透明的談判過程，而且規(guī)制者的行政行為，特別是具體規(guī)制政策的制定，無法得到有效的觀察和監(jiān)督。對行政行為相對人的事后救濟(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如規(guī)定行政相對人的事先、事中參與程序，而其中的核心就是設(shè)定行政相對人辯駁行政主體行為的程序——聽證程序。遺憾的是，雖然聽證制度已經(jīng)初步建立起來，但卻仍然不同程度地存在著透明度不高、公正性不足、平等性缺位等問題。

中國對政府規(guī)制理論和政策的研究，起步較晚，政府規(guī)制政策體系不完善，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題，需要政府加強(qiáng)規(guī)制才能解決這些問題。首先，培育市場經(jīng)濟(jì)需要強(qiáng)化政府規(guī)制。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)處于成熟市場經(jīng)濟(jì)階段，然而，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家從市場經(jīng)濟(jì)初級階段轉(zhuǎn)向成熟的市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府對微觀經(jīng)濟(jì)和市場主體的規(guī)制活動，跨越一個(gè)多世紀(jì)。目前，中國還處于培育市場經(jīng)濟(jì)階段，政府規(guī)制法律法規(guī)體系不健全，政府規(guī)制的制度不完善。需要加強(qiáng)政府規(guī)制，不斷地糾正現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，才能建成成熟的、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制。其次，建立管理市場經(jīng)濟(jì)的制度需要強(qiáng)化政府規(guī)制。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府對市場經(jīng)濟(jì)中微觀主體行為的規(guī)制，已經(jīng)歷了100多年，形成了一套完整和健全的管理微觀經(jīng)濟(jì)和市場主體的制度。再次，履行政府基本職能需要建立規(guī)制型政府。在中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會管理中，政府的四大基本職能是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。

在西方的代議制國家，政治體制上的權(quán)力制衡理念也融入到政府規(guī)制的過程中，議會、規(guī)制機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)）和司法機(jī)關(guān)之間有著較為明確的分工。規(guī)制過程通常是由議會先通過立法形式確立特定的規(guī)制政策，然后依法建立專業(yè)化的規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)施對某一產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。司法機(jī)構(gòu)不僅單獨(dú)擔(dān)負(fù)起了部分間接規(guī)制的角色，同時(shí)還有權(quán)對規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定和程序進(jìn)行司法審查。另外，在規(guī)制的行政過程方面，還存在廣泛的互動：直接互動通過公開聽證和規(guī)則制定過程在消費(fèi)者和企業(yè)之間發(fā)生；間接互動關(guān)系則包括消費(fèi)者和企業(yè)利益集團(tuán)企圖通過立法、行政、司法等渠道影響規(guī)制決策的活動。因此，規(guī)制的行政過程中實(shí)際上充滿了規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、政治壓力集團(tuán)、利益集團(tuán)和公共輿論的廣泛互動和博弈，這對有效實(shí)施規(guī)制和改善規(guī)制都是非常有益的。然而，合理的憲政結(jié)構(gòu)、完善的法律體系和適當(dāng)?shù)男姓^程，在中國都存在諸多不足。這些都需要時(shí)間和努力。

未來可考慮的新的規(guī)制形式有：

（1）命令控制型規(guī)制形式

1、信息披露與風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)交流。在缺少政府規(guī)制的情況下，方出于對利潤最大化的追求可能帶給作為委托方的消費(fèi)者更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，政府會強(qiáng)制企業(yè)披露關(guān)于價(jià)格、品性、組分、數(shù)量或質(zhì)量的信息，對虛假或誤導(dǎo)的信息予以懲戒。信息披露增加了規(guī)制的靈活性，促進(jìn)了被規(guī)制者對規(guī)制過程的參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費(fèi)者對政府的依賴。在我國，對產(chǎn)品質(zhì)量信息披露的要求主要集中于針對食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等“經(jīng)驗(yàn)商品”的標(biāo)簽和說明書制度，從而維持公平競爭，防止對消費(fèi)者可能的誤導(dǎo)。同時(shí)政府需對掌握的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)予以及時(shí)披露。

2、標(biāo)準(zhǔn)。信息披露是一種較低程度的政府規(guī)制形式，它建立在消費(fèi)者面對信息能夠做出理性選擇的基礎(chǔ)之上，它并不能解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的所有問題，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的信息是那樣的紛繁復(fù)雜，且具有高度的專業(yè)性。而標(biāo)準(zhǔn)作為一種相對干預(yù)程度更高的規(guī)制形式，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條的規(guī)定，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會在2002年2月24日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理的若干規(guī)定》的通知，對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制條文內(nèi)容的范圍，起草、審查和批準(zhǔn)程序都作了規(guī)定。目前我國更多的標(biāo)準(zhǔn)還集中于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，勞動、安全、衛(wèi)生和環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中所占的比率，以及標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和水平選取方面，都還與法治發(fā)達(dá)國家有較大的差距。優(yōu)化和完善我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為我國未來的努力方向。

3、許可。在高度信息不對稱的領(lǐng)域，許可的設(shè)定成為必然。在我國，目前經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域應(yīng)該去探求放松規(guī)制或者更為市場化的規(guī)制進(jìn)路，但是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域依然有必要去強(qiáng)化和完善相應(yīng)的許可制度，這包括對職業(yè)資格的許可，以及對產(chǎn)品的許可。由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)來進(jìn)行事前許可，可以在一定程度上起到未雨綢繆的作用。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第12條第4項(xiàng)的規(guī)定，對于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。我國在藥品、醫(yī)療器械、化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域都設(shè)定了許可制度。許可制度同時(shí)也需要在頒發(fā)許可證之后的定時(shí)規(guī)制抽查，尤其是對藥品、食品等領(lǐng)域的監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范。

（2）市場化的規(guī)制形式

以上討論的是三種相對傳統(tǒng)也是經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式，這些都是行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的命令—控制型規(guī)制形式，它們給企業(yè)施加了高昂的守法成本，易于滋生規(guī)制者和被規(guī)制者之間的敵對意識，也難以受到公眾和輿論的支持。因此晚近風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)開始減少對被規(guī)制者發(fā)號施令，而是引入經(jīng)濟(jì)誘因等更為市場化的進(jìn)路從而讓被規(guī)制者沿著行政所希望的方向發(fā)展。主要的市場化規(guī)制形式有稅收、收費(fèi)、可交易的許可證制度、補(bǔ)助政策和共同基金等。

規(guī)制改革的答案在于新規(guī)制方法和手段的采用，以減輕對于集權(quán)（centralized）的“命令和控制”方法過于依賴所產(chǎn)生的問題。兩種新方法正出現(xiàn)在規(guī)制的實(shí)踐中，他們是“政府一利益相關(guān)者”網(wǎng)絡(luò)溝通結(jié)構(gòu)（networkstructures）和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)系統(tǒng)（economicincentivesystems）。為了避免“從上至下”的命令式規(guī)制和正規(guī)行政法程序的局限，不同形式的富于彈性的“行政機(jī)構(gòu)一利益相關(guān)者”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)展起來了，以便于創(chuàng)造性地解決規(guī)制問題。不是試圖單方性地去指揮被規(guī)制者的行為，管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展出一些行為計(jì)劃，使得許多政府的與非政府的實(shí)體，包括商業(yè)公司和非營利組織，都能積極參與到規(guī)制政策的制定和執(zhí)行過程中來。

回到本文最初關(guān)于政府“大小”的討論，其實(shí)也可以從兩個(gè)向度去理解：主張權(quán)力意義上的“小政府”，但同時(shí)也要主張責(zé)任意義上的“大政府”。對于當(dāng)下中國社會格局而言，我們正在致力于建設(shè)一個(gè)權(quán)力層面的“小政府”，這是必然的一個(gè)方向，但這并不排斥一個(gè)責(zé)任層面的“大政府”，這主要體現(xiàn)在對一些社會公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供上—至少包括健康、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等方面。中國政府的規(guī)制改革，任重而道遠(yuǎn)。

【注釋】

[1]（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國人民大學(xué)出版社，第2頁。

[2]布坎南：《自由、市場和國家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第282頁。

[3]格萊澤等：《科斯對科斯定理》，載于《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2001年第2期。

[4]規(guī)制，是由英文Regulation翻譯而來，意為法律、規(guī)章、政策、制度來加以控制和制約。

[5]P.Selznick’FocusingOrganizationalResearchonRegulation’inR.Noll（ed.），RegulatoryPolicyandthesocialScience（1985），p363.轉(zhuǎn)引自（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國人民大學(xué)出版社，第1頁。

[6]Cf.G.Majone’Introduction’，inG.Majone（ed.），DeregulationorRe-regulation？RegulatoryReforminEuropeandtheUnitiedStates（1990），p1-p2.

[7]陳富良：《我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制》，中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第7頁。

[8]OECD（1997），TheOECDReportonRegulatoryReform：Synthesis[M].Paris：OECD.轉(zhuǎn)引自：王健等著：《中國政府規(guī)制理論與政策》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，第325頁。

[9]余暉：《政府與企業(yè)：從宏觀管理到微觀規(guī)制》，福建人民出版社，1997年版，第1頁。

[10]陳富良：《我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制》，中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第1頁。

[11]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國人民出版社，2008年版。

[12]（英）馬丁·洛克林著：《公法與政治理論》，商務(wù)印書館，2002年版，第8頁。

[13]陳端洪著：《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007年版，第9頁。

[14]同上，第11頁。

[15]姜明安：《行政國家的標(biāo)志》，載于www.law-，最后訪問2009年6月10號。

[16]葉必豐、李煜興：《中國的改革、規(guī)制緩和與行政法》于東亞行政法研究第五屆年會提交論文（2002.日本名古屋）。

[17]陳富良：《放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制》，上海三聯(lián)書店2001年版，第52-53頁。

[18]桑斯坦著，鐘瑞華譯：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》，中國人民大學(xué)出版社，2008年版，第51頁。

[19]第56頁。

[20]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國人民出版社，2008年版，第12頁。

[21]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社1992年版，第168頁。

[22]王俊豪：《英國政府管制體制改革研究》，上海三聯(lián)書店1998年版，第101頁。

[23]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國人民出版社，2008年版，第343頁。

[24]李秀峰、陳曄：《韓國行政規(guī)制基本法的制定與實(shí)施》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第1期。

[25]從政府改革的實(shí)踐來看，當(dāng)代各國政府改革的普遍趨向是，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變、放松管制、調(diào)整政府與市場關(guān)系、把市場機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的自主化改革。

[26]迄今為止，我國的行政處罰法、價(jià)格法、立法法和行政許可法中，都確立了行政聽證制度，同時(shí)，在一些政府的規(guī)章中，聽證制度也作為一項(xiàng)基本程序制度被確立。

[27]王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年版，第476頁。

[28]王?。骸吨袊?guī)制理論與政策》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，第366頁。

[29]楊建文：《政府規(guī)制：21世紀(jì)理論研究潮流》，學(xué)林出版社，2007年版，第28頁。