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一、科學(xué)立法：律師參與須強(qiáng)化制度機(jī)制

其一，律師參與立法有利于代表民眾表達(dá)訴求。律師一般都經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和思維訓(xùn)練，尤是在現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)即公權(quán)與私權(quán)的二元構(gòu)造中，律師、代言、代議等行為始終站在公民一邊，而且律師在為不同社會(huì)階層提供法律服務(wù)的辦案過(guò)程中，最為了解和發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施的不足。從這個(gè)角度上講，律師群體應(yīng)是民眾參與立法的天然者，能夠代表公民就立法發(fā)出有力聲音。其二，律師參與立法有助于防止立法的部門(mén)主義。立法的部門(mén)主義是一種客觀存在的現(xiàn)象。施行法治首先要有良法，這就必然要排除部門(mén)主義及可能蘊(yùn)藏的“多數(shù)人暴政”，在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的最大化。作為新社會(huì)組織，律師服務(wù)對(duì)象頻繁變動(dòng)和工作的流動(dòng)性決定了他們的利益獨(dú)立性，除受司法行政部門(mén)指導(dǎo)監(jiān)督外，不受任何單位和個(gè)人干預(yù)。因而這種內(nèi)在邏輯決定律師不會(huì)成為某一部門(mén)或地方固定利益的代表，能夠較為公正地從立法原理和技術(shù)的角度進(jìn)行法律的規(guī)則設(shè)計(jì)，使立法博弈向著民意化、合理化發(fā)展，促進(jìn)立法科學(xué)。從另一個(gè)角度看，律師參與立法還能夠防止專(zhuān)家立法的學(xué)術(shù)化、理論化、抽象化，淡化立法的學(xué)究色彩和理想主義。其三，律師的工作屬性要求參與立法。“律師作為受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的法律工作者，又極貼近于生活，法學(xué)嗅覺(jué)靈敏，有審慎對(duì)待現(xiàn)行立法的能力，可以成為演進(jìn)立法的力量。①”良法是律師職業(yè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和依靠，最好最優(yōu)最精良的法律制度有助于律師實(shí)現(xiàn)職業(yè)使命及利益、價(jià)值追求。因而立法有必要聽(tīng)取法律運(yùn)用者的意見(jiàn)，哪怕是反對(duì)的意見(jiàn)。因?yàn)椤奥蓭煂?duì)不同利益的準(zhǔn)確把握，對(duì)論辯技巧的熟練運(yùn)用，必將使其成為立法機(jī)關(guān)審議法律法規(guī)以及對(duì)行政、司法進(jìn)行監(jiān)督的最活躍的力量。②”從歷史沿革看，律師參與立法由無(wú)到有、由少到多，刑法、刑訴法、合同法、物權(quán)法、民訴法等一大批立法項(xiàng)目都有律師參與，提供了許多建設(shè)性的意見(jiàn)，在一些地方立法中律師還直接參與起草，立法貢獻(xiàn)有目共睹，不可代替。較為遺憾的是，律師參與立法至今還沒(méi)有形成長(zhǎng)效的制度機(jī)制，呈現(xiàn)偶然性和不確定性，碎片化現(xiàn)象明顯，這不利于律師積極參與立法。從律師參與立法的特殊重要性考慮，建議隨著律師隊(duì)伍的進(jìn)一步擴(kuò)大，條件成熟時(shí)，司法部和全國(guó)律協(xié)要積極爭(zhēng)取在人大和政協(xié)中單獨(dú)設(shè)立律師界別。這樣，律師就能以一個(gè)結(jié)構(gòu)性的界別直接參與立法、提出立法建議。修改《立法法》、《律師法》，明確賦予律師參與立法的權(quán)利，為律師參與立法建議稿起草、決策、評(píng)價(jià)的全過(guò)程提供制度保障。借鑒、總結(jié)各地律師參與立法的經(jīng)驗(yàn)和模式③，進(jìn)一步完善律師接受委托起草法律法規(guī)草案或提出修改意見(jiàn)的制度。當(dāng)前，要積極鼓勵(lì)律師提出立法建議④，同時(shí)，探索律師為人大代表、政協(xié)委員及其常委、領(lǐng)導(dǎo)等擔(dān)任法律顧問(wèn)制度⑤，直接以律師的法律智慧為立法提供專(zhuān)業(yè)的法律意見(jiàn)和立法技術(shù)支持。

二、嚴(yán)格執(zhí)法：建立“大法治部門(mén)”推進(jìn)法治政府建設(shè)有幾個(gè)著力點(diǎn)

一是最基礎(chǔ)的，加大公務(wù)員普法力度，提升各級(jí)公務(wù)員的法治意識(shí)特別是提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！爸螄?guó)者必先受治于法”。行政管理活動(dòng)應(yīng)遵守和服從獨(dú)立于行政之外的非人格化法律，法律在公職人員思想和行動(dòng)上保持尊重和無(wú)上的權(quán)威，凡事自覺(jué)依法律而行。這就需要應(yīng)有的法治意識(shí)。二是最關(guān)鍵的，各部門(mén)應(yīng)明晰執(zhí)法權(quán)力清單，遵循法律權(quán)限和程序行使權(quán)力，依法辦事，切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。特別是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法的制度精細(xì)化建設(shè)，突出執(zhí)法問(wèn)責(zé)和執(zhí)法評(píng)價(jià)制度建設(shè)，確?！胺o(wú)律、無(wú)行政”，以此打通法律與執(zhí)行法律之間的制度通道。三是最核心的，各級(jí)政府及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)依法決策，加強(qiáng)決策的合法性審查，確保決策的民主化、法治化、科學(xué)化。律師作為政府法律顧問(wèn)能較好地使用法理法據(jù)，幫助政府領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)對(duì)法律的“內(nèi)信與外迫”，達(dá)致依法用權(quán)。從黨的十八屆三中全會(huì)的部署看，非常明顯的是，中央各項(xiàng)改革舉措凸顯法治思維，改革不可能離開(kāi)法治?！霸谀撤N意義上，法治政府建設(shè)的成效已關(guān)乎改革的成?、蕖?，法治政府建設(shè)的質(zhì)量直接影響改革的質(zhì)量，這也就使得法治政府建設(shè)面臨前所未有的壓力和動(dòng)力。法治政府建設(shè)涉及方方面面。然長(zhǎng)期以來(lái)，政府系統(tǒng)的法治化建設(shè)“分條而治、各自為政”，缺乏整體和系統(tǒng)的推進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠大，縱向橫向沒(méi)有形成一體化。顯然，這樣的法治政府建設(shè)體制機(jī)制不能適應(yīng)全面深化改革的需要。各級(jí)黨委政府應(yīng)從全面深化改革的高度和系統(tǒng)論的角度推進(jìn)法治政府建設(shè)。首當(dāng)其沖是需建立一個(gè)統(tǒng)籌政府法治建設(shè)的機(jī)構(gòu)，一攬子實(shí)施政府立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、依法治理等法治政府建設(shè)工作，全方位對(duì)接各領(lǐng)域深化改革的需要。目前，法治政府建設(shè)的實(shí)際組織者是政府法制部門(mén)，卻沒(méi)有明確的法定職能依據(jù)⑦。這導(dǎo)致政府法制部門(mén)缺乏充分的法律依據(jù)，監(jiān)督指導(dǎo)手段不夠有力，且其機(jī)構(gòu)設(shè)置只到縣一級(jí)，不少縣級(jí)法制機(jī)構(gòu)只有1至2人，人力、財(cái)力保障不太健全。法制辦一般為政府的辦事機(jī)構(gòu)，在體制講究較為嚴(yán)格的政府系統(tǒng)，其統(tǒng)籌政府法治建設(shè)實(shí)際上存在較大難度。如果由司法行政部門(mén)牽頭實(shí)施法治政府建設(shè)，一是有省委法治辦作為依托，具有較為成熟的地方法治建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、督促考核機(jī)制；二是司法行政屬政府序列部門(mén)，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)體系較為完善，人員力量、財(cái)政保障等相對(duì)較強(qiáng)；三是省委法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組均由省委、省人大、省政府、省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)或組員，法、檢及省直政府部門(mén)為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)較為理想的工作載體。由此，建議其一是在新一輪省級(jí)及以下的政府機(jī)構(gòu)改革中，以“大法治部門(mén)”理念為指引，參照省委農(nóng)村工作辦公室和省政府農(nóng)村工作辦公室一體設(shè)置的模式，進(jìn)一步明確省委法治辦對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)的組織保障。其二是抓緊形成并運(yùn)用法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)推動(dòng)法治政府建設(shè)，據(jù)此進(jìn)一步完善依法行政考核制度、行政執(zhí)法監(jiān)督和追責(zé)等制度，強(qiáng)化法治政府建設(shè)的執(zhí)行力。其三是按照提出的“把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件”，大膽賦予省委法治辦具有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用進(jìn)行法治能力考察、鑒定的權(quán)力，進(jìn)一步推動(dòng)和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依法決策，從而既自上而下又自下而上地推進(jìn)法治政府建設(shè)，不斷增強(qiáng)合力。其四是按照十八屆三中全會(huì)“普遍建立法律顧問(wèn)制度”的要求，司法行政部門(mén)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律顧問(wèn)工作部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)法律顧問(wèn)的工作指導(dǎo)。這已有基礎(chǔ)，如法律顧問(wèn)湖南模式、吉林模式。因?yàn)閺淖饔每?，政府法律顧?wèn)能以其相對(duì)獨(dú)立的法律職業(yè)身份，對(duì)政府的行政決策、工作舉措等合法性進(jìn)行客觀分析和發(fā)表意見(jiàn)，并可直接代表政府參與行政立法，這直接有利于依法行政，防止權(quán)力濫用亂用，以至有觀點(diǎn)稱(chēng)，“只有通過(guò)建立政府律師制度，才能有助于各級(jí)政府機(jī)關(guān)克服權(quán)力行使中的弊端，促進(jìn)依法行政，樹(shù)立各級(jí)政府在人民群眾心目中的良好形象。⑧”

三、公正司法：積極完善司法行政權(quán)

司法工作必然要求一定的行政性保障，雖然司法工作及體系強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，但“其仍是國(guó)家體系的一部分，國(guó)家不可能為它單獨(dú)建立一個(gè)獨(dú)立于政府之外的保障體系，國(guó)家必須利用現(xiàn)有的行政體系為司法系統(tǒng)提供各種行政保障⑨”。因而在政府系統(tǒng)里為司法工作提供行政服務(wù)的工作即司法行政工作應(yīng)然而生，與此相伴隨的是司法行政權(quán)。司法行政本就是司法同行政相分離、糾正司法權(quán)“行政化”的必然要求，是現(xiàn)代法治的基本特征。從建國(guó)初最廣義的“國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，到后來(lái)的“法院司法行政機(jī)關(guān)”，再到今日“行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)”，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)定位不斷變化，但司法行政權(quán)的不合理、不完善仍然客觀存在。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”這既是對(duì)我國(guó)審判獨(dú)立、司法公正原則的重申，也是對(duì)當(dāng)前司法工作重點(diǎn)和改革方向的明確。之前，黨的十六大明確提出，“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。”至此，可認(rèn)為各界呼吁多年的法、檢“去地方化”、“去行政化”邁出實(shí)質(zhì)性步伐。構(gòu)建審判、檢察與司法行政相分離的體制，首先須統(tǒng)一思想。一是在檢察、法院內(nèi)部實(shí)行司法與行政相分離。二是司法行政部門(mén)是否有能力管理。1982年司法行政事務(wù)收歸法院管理的重要原因是司法行政機(jī)關(guān)不熟悉業(yè)務(wù)，缺乏能力管理等?；謴?fù)重建30多年來(lái)，司法行政機(jī)關(guān)不僅在隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面快速發(fā)展，而且職能明顯增強(qiáng)、地位顯著提高。因此，將法院司法行政事務(wù)收歸司法行政管理的主要問(wèn)題已得到有效解決。三是檢察同司法行政事務(wù)分離的時(shí)機(jī)已到。建國(guó)初，檢察機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，很重要的原因是源于其一般監(jiān)督職能和垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。但這兩項(xiàng)制度已先后被廢除，司法行政與檢察合一體制的基礎(chǔ)已經(jīng)動(dòng)搖或不復(fù)存在10。這種歷史條件改變或遲或早都會(huì)必然引起現(xiàn)行檢察體制的變化，這也會(huì)在一定程度上促進(jìn)司法行政事務(wù)與檢察業(yè)務(wù)的分離加速。四是司法行政部門(mén)是否會(huì)干涉獨(dú)立審判?！笆聦?shí)上是根本不可能的。司法行政部門(mén)只是個(gè)‘收發(fā)室’，其只是把司法部門(mén)的意見(jiàn)和要求反映給政府有關(guān)部門(mén)，要求其提供保障，以保障司法部門(mén)能正常工作，然后再把這些部門(mén)的所有服務(wù)打包提供給司法部門(mén)。11”其中，司法行政部門(mén)是較為純粹的服務(wù)行為，而這樣的制度設(shè)計(jì)能把司法部門(mén)和有關(guān)政府權(quán)力部門(mén)進(jìn)行“物理隔離”，防止后者干涉司法部門(mén)獨(dú)立辦案。因此，司法行政機(jī)關(guān)在理論和實(shí)踐上都是法、檢機(jī)關(guān)司法行政事務(wù)的合適管理者，成為其“組織部、宣傳部、教育部和后勤部”。第一，厘清司法業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)的各自范疇，實(shí)現(xiàn)審判、檢察業(yè)務(wù)與司法行政事務(wù)完全分離。審判、檢察業(yè)務(wù)由法院、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其司法行政事務(wù)由司法行政機(jī)關(guān)主管，司法行政事務(wù)與司法業(yè)務(wù)自成體制鴻溝，從而保障法官、檢察官全部精力用于辦案，減少各方面的行政干預(yù)。法、檢機(jī)關(guān)的一般司法行政事務(wù)由司法行政機(jī)關(guān)主管，法、檢機(jī)關(guān)內(nèi)部可設(shè)立聯(lián)系部門(mén)，負(fù)責(zé)與司法行政事務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)并予以協(xié)助。第二，進(jìn)一步完善國(guó)家司法考試制度，盡早形成法律職業(yè)人才的一體化選拔、培養(yǎng)、交流機(jī)制，為國(guó)家選拔高素質(zhì)法官、檢察官，實(shí)現(xiàn)公正司法提供人才保證。依據(jù)人民法院和人民檢察院組織法的相關(guān)規(guī)定，審判員、檢察員須由各級(jí)人大及其常委會(huì)任免，但其選拔、考試、培訓(xùn)和工作考核等應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，使用權(quán)屬于法院、檢察院。健全法官、檢察官遴選機(jī)制是司法體制改革的方向之一，司法行政部門(mén)應(yīng)成為遴選機(jī)制的主導(dǎo)。如果法官、檢察官遴選仍由法、檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化上下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，同法、檢獨(dú)立辦案的要求相違背。為實(shí)現(xiàn)“隨著司法體制和工作機(jī)制改革的不斷深化,我國(guó)司法職權(quán)配置將進(jìn)一步優(yōu)化,偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)將在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)之間得到科學(xué)合理的配置,司法行政職能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化,更能反映司法行政內(nèi)在的邏輯和自身的規(guī)律性12”，在解決司法與司法行政事務(wù)相分離的基礎(chǔ)上，還要避免政法機(jī)關(guān)之間職權(quán)過(guò)多交叉、某些部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，以促進(jìn)司法行政權(quán)進(jìn)一步完善。第一，推進(jìn)看守所劃歸司法行政管理。公安機(jī)關(guān)的主要職能是偵查。公安機(jī)關(guān)在自己管理的看守所提審、訊問(wèn)犯罪嫌疑人，同時(shí)行使著偵查、監(jiān)管等職權(quán)，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。這是刑訊逼供禁而不止的重要原因之一。實(shí)行偵查與監(jiān)管主體分立，將看守所改由不承擔(dān)偵查、起訴、審判職能的司法行政機(jī)關(guān)管理，能從體制上強(qiáng)化監(jiān)督制約，有利于實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)和互相配合、制約，保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。第二，裁判執(zhí)行統(tǒng)歸司法行政。在刑事裁判執(zhí)行由司法行政機(jī)關(guān)行使的基礎(chǔ)上,將民事、行政判決和裁定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，這具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。法院裁判、執(zhí)行一體，一旦有司法腐敗、消極不作為等違法現(xiàn)象，執(zhí)行可能為錯(cuò)誤的裁判遮臉護(hù)面，不利于監(jiān)督制約。再者，民事、行政裁判執(zhí)行改由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)無(wú)故不履行職責(zé)就可以按照《行政訴訟法》提起訴訟，從源頭上增加執(zhí)行的壓力和動(dòng)力，使現(xiàn)行法院執(zhí)行的“不可訴”變?yōu)椤翱稍V”，一定程度上緩解執(zhí)行難問(wèn)題。第三，強(qiáng)化對(duì)法律服務(wù)的管理和指導(dǎo)。公正司法是司法制度和司法工作的生命力。律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、法律援助等法律服務(wù)直接為司法活動(dòng)提供技術(shù)性保障13，在促進(jìn)公正司法中發(fā)揮著重要而特殊的作用。能否依法公正執(zhí)業(yè)、誠(chéng)信執(zhí)業(yè)是法律服務(wù)行業(yè)服務(wù)公正司法的突出問(wèn)題。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)躬身自省，強(qiáng)化對(duì)法律服務(wù)行業(yè)的教育、監(jiān)管。建立健全教育制度，引導(dǎo)法律服務(wù)人員端正執(zhí)業(yè)理念、提升執(zhí)業(yè)素養(yǎng)。將執(zhí)業(yè)也關(guān)進(jìn)制度的籠子，完善接案、收費(fèi)、業(yè)務(wù)開(kāi)展、質(zhì)量監(jiān)督等精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把辦案質(zhì)量。運(yùn)用市場(chǎng)辦法，探索建立法律服務(wù)行業(yè)誠(chéng)信等級(jí)制度，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員基本信息公開(kāi)和誠(chéng)信狀況披露。同時(shí)，加大對(duì)困難群眾的法律援助力度，讓有理無(wú)錢(qián)的人也能打得起官司，同樣享受社會(huì)主義法治陽(yáng)光。

四、全民守法：由普及法律知識(shí)向形成法律信仰轉(zhuǎn)型

法治中國(guó)是當(dāng)代國(guó)人正在煥發(fā)的法律理想，法治必將成為人們的一種生活方式。經(jīng)多年立法實(shí)踐，至2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，其間相伴隨的是“一五”至正在進(jìn)行的“六五”普法。這極大地促進(jìn)了法律知識(shí)普及，無(wú)疑是法治建設(shè)的巨大進(jìn)步，但這并不意味著法治的實(shí)現(xiàn)。縱觀現(xiàn)代法治國(guó)家須備的兩個(gè)條件，一是有盡可能完善的法律制度安排，即法治“硬件”系統(tǒng)，這是實(shí)現(xiàn)法治的基本條件和前提；二是作為法治“軟件”系統(tǒng)的法律信仰，由于它深刻反映法治的內(nèi)在意蘊(yùn)和精神氣質(zhì)，因而構(gòu)成法治實(shí)現(xiàn)的決定性條件和基本特征14。伯爾曼言，“法律必被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，因?yàn)椤胺芍挥性谑艿叫湃尾⑶乙蚨恍枰獜?qiáng)制力的時(shí)候，才是最有效的；依法統(tǒng)治無(wú)需處處都依賴(lài)警察總之，能夠真正阻止犯罪的乃是守法的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又根植于一種深切而熱烈的信仰之中15?！痹缭?006年，《人民日?qǐng)?bào)》就發(fā)出了普法不僅是普及法律知識(shí)的追問(wèn)，呼吁“我們需要提高全民的法律知識(shí)水平，更需要法律的信仰深入人心。16”對(duì)法律的信仰是一種內(nèi)在的信念，是法治觀念的一種高級(jí)形式，表現(xiàn)為從內(nèi)心的深層感情上自覺(jué)接受法律、遵守法律和運(yùn)用法律處理糾紛、維護(hù)權(quán)益。因而，法律知識(shí)普及并不是法律信仰形成，這只是后者的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，歷經(jīng)二十多年的普法正處在由向全民普及法律知識(shí)到促進(jìn)形成法律信仰的轉(zhuǎn)型階段。這種轉(zhuǎn)型注定是艱難的，也必定最富現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)歷史意義。因?yàn)轱@見(jiàn)的是，在沒(méi)有形成全民族的真正的法律信仰之前，我們不可能期待法治的真正落實(shí)17。法律信仰是一個(gè)集合的概念、普遍的狀態(tài)、多元主體互動(dòng)和長(zhǎng)期積累升華的過(guò)程。從大的角度看，形成法律信仰，一是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，其所依賴(lài)的就是法律的制度安排或說(shuō)制度紅利。“制度紅利”的吸引，將利于參與其中的各類(lèi)主體自覺(jué)依法行事，篤信權(quán)力讓渡于法律，將法律看成參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可堅(jiān)決依賴(lài)的工具和天然屏障，從而促進(jìn)形成法治精神。這是現(xiàn)代法治社會(huì)必須的基本法律信仰元素。二是深化政府體制改革，加快職能轉(zhuǎn)變，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。法治是一種以國(guó)家權(quán)力為中心的社會(huì)建構(gòu)。政府在法律框架內(nèi)積極向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，最大限度激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展活力，形成處處依法辦事而不只是依權(quán)辦事的社會(huì)氛圍。確保國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，更為重要的是防止“侵權(quán)”，防止政府及執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)等對(duì)公民合法權(quán)利的侵犯，確保依法行政、公正司法，絕不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。對(duì)司法行政部門(mén)而言，一是在普法目標(biāo)上轉(zhuǎn)型。明確樹(shù)立由普及法律知識(shí)向形成法律信仰轉(zhuǎn)型的工作理念。作為專(zhuān)門(mén)的普法部門(mén)，司法行政機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸，必須承擔(dān)培養(yǎng)法律信仰的責(zé)任，引導(dǎo)和幫助社會(huì)大眾領(lǐng)悟法律精神，信服法治理念，踐行法治行為。二是在普法程序上提前。建議司法行政部門(mén)加強(qiáng)與人大立法機(jī)關(guān)、政府法制部門(mén)及有關(guān)職能部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，在社會(huì)大眾層面廣泛開(kāi)展立法參與、立法聽(tīng)證、立法建議及研討、辯論等。這是促進(jìn)法律信仰有效形成的途徑，可逐漸放開(kāi)和形成機(jī)制。同時(shí)，法治時(shí)評(píng)是對(duì)法理、案例的評(píng)論，易吸引法治目光，強(qiáng)化法律信仰。司法行政部門(mén)須組織普法力量進(jìn)行引領(lǐng)，牢牢把握時(shí)評(píng)方向。三是在普法內(nèi)容上改變。隨著群眾法治意識(shí)和文化程度的不斷提高，簡(jiǎn)單地向公眾介紹或普及法律條文的任務(wù)可還歸于學(xué)法者本人，司法行政部門(mén)應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向邀請(qǐng)和組織法學(xué)專(zhuān)家用通俗易懂的群眾語(yǔ)言、喜聞樂(lè)見(jiàn)的易行方式講解條文背后精深的法治理念，在告訴人們依法怎么做的同時(shí)注重說(shuō)服為什么要這么做，以強(qiáng)化人們對(duì)法律的內(nèi)在信仰。同時(shí)，要側(cè)重培養(yǎng)民眾的守法精神。守法精神的核心是對(duì)自身權(quán)利的正確主張、對(duì)義務(wù)的遵守以及對(duì)他人權(quán)利的尊重。權(quán)利、義務(wù)意識(shí)和法律信仰之間存在辯證關(guān)系——權(quán)利、義務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)有助于增加人們對(duì)法律的認(rèn)同、生成法治信仰；法律信仰的提高也有利于人們提升權(quán)利、義務(wù)意識(shí)。四是在普法戰(zhàn)略上升級(jí)。大力推動(dòng)各類(lèi)法治創(chuàng)建和依法治理活動(dòng)，吸引社會(huì)各階層積極參與法治實(shí)踐，以無(wú)處不在的法治創(chuàng)建影響和升華人們的法治信仰。其中的關(guān)鍵是反對(duì)創(chuàng)建中的形式主義和濫竽充數(shù)現(xiàn)象。五是在普法方式上創(chuàng)新。保持思想認(rèn)識(shí)的敏銳性和開(kāi)放性，充分利用新媒介廣泛關(guān)注和闡釋一大批有影響的法律個(gè)案，引導(dǎo)受眾直接觸摸法律法理、感受公平正義，從而潛移默化地幫助他們培養(yǎng)和鞏固對(duì)法律的情感和信仰。同時(shí)，除立法、執(zhí)法、司法、普法等需司法行政部門(mén)積極發(fā)揮職能進(jìn)行服務(wù)和參與、推動(dòng)和促進(jìn)的法治建設(shè)工作外，司法行政部門(mén)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)還具有社會(huì)性的維穩(wěn)功能。司法行政的“社會(huì)功能主要體現(xiàn)在司法行政制度的社會(huì)控制功能和社會(huì)引導(dǎo)功能”，“司法行政制度是現(xiàn)代法治國(guó)家社會(huì)控制體系不可或缺的重要組成部分。18”從理論和實(shí)踐看，人民調(diào)解和監(jiān)獄、社區(qū)矯正和安置幫教、強(qiáng)制隔離戒毒等均具對(duì)扭曲的人與人之間的關(guān)系——輕則為糾紛、重則為違法犯罪進(jìn)行糾正、修正進(jìn)而恢復(fù)正常、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的功能。這同時(shí)也是法治建設(shè)的重要組成部分。人民調(diào)解的作用在于既治糾紛于未發(fā)之時(shí)，具有預(yù)防性，又能治糾紛于民轉(zhuǎn)刑之前使大事化小，還能化解已形成的重大疑難復(fù)雜糾紛，在糾紛限度的末端做到“案結(jié)事了人和”，控制單個(gè)主體可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定具有“防增量”的顯著作用，使社會(huì)在法治的整體框架內(nèi)良性運(yùn)行。以2010年《人民調(diào)解法》出臺(tái)為標(biāo)志，新世紀(jì)以來(lái)的十年被稱(chēng)為人民調(diào)解的“十年復(fù)興”19，人民調(diào)解日益受到各級(jí)黨委政府的重視支持。當(dāng)前對(duì)社會(huì)而言，關(guān)鍵是從法治建設(shè)的高度落實(shí)《人民調(diào)解法》，把社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”做實(shí)做強(qiáng)。而監(jiān)獄、強(qiáng)制隔離戒毒等司法行政職能，則具有“最后一道防線”、為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定“減存量”的作用。監(jiān)獄、戒毒工作在確保監(jiān)管安全的前提下，應(yīng)全力以赴落實(shí)教育改造和戒治的中心任務(wù)，使其信服法律、遵守法律，這才是對(duì)社會(huì)法治建設(shè)負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是執(zhí)法。監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，是法治實(shí)踐之地，公正執(zhí)法應(yīng)是實(shí)然狀態(tài)。要正確處理懲罰性與幫扶性之間的關(guān)系，堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)，在細(xì)化和嚴(yán)格執(zhí)行義務(wù)性、禁止性、懲罰性措施的同時(shí)實(shí)施感化、幫教，從而期達(dá)恢復(fù)性司法的目的。安置幫教有利于鞏固教育改造成果、幫助刑釋人員增強(qiáng)“守法免疫力”。就現(xiàn)實(shí)而言，推進(jìn)安置幫教工作，關(guān)鍵是要有載體幫助其就業(yè)20。國(guó)家對(duì)此有明確的政策支持性21。司法行政機(jī)關(guān)要大力推進(jìn)刑釋人員就業(yè)實(shí)體、過(guò)渡性安置企業(yè)和職業(yè)技能培訓(xùn)中心建設(shè)，做到本轄區(qū)刑釋人員“出監(jiān)有人接、接回有人管、就業(yè)有人扶、困難有人幫”，最大限度防止違法犯罪，為社會(huì)法治建設(shè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

作為上層建筑，“司法行政制度的出現(xiàn)與成熟是法治發(fā)達(dá)、司法進(jìn)步的一個(gè)重要進(jìn)步22”。當(dāng)前正值司法體制改革熱潮，只要社會(huì)各界立足法治建設(shè)大局，拋棄部門(mén)主義思維，更多關(guān)注和把握司法行政事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，司法行政部門(mén)服務(wù)法治建設(shè)、參與司法改革就會(huì)深層次地實(shí)現(xiàn)有序有力，從而有效強(qiáng)化司法行政部門(mén)在公眾心目中的法治建設(shè)形象和地位。惟其如此，司法行政制度的完善才會(huì)從應(yīng)然變成實(shí)然，司法行政部門(mén)對(duì)法治建設(shè)的貢獻(xiàn)必將更加凸顯，司法行政人的職業(yè)尊榮也必將順勢(shì)而成。

作者：肖喜勝單位：湖南省司法廳課題組