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內(nèi)容提要：本文將首先分析和比較不適當目與其相近或相關(guān)的其它概念，如不相關(guān)考慮、惡意和動機，進而闡釋什么是目的不適當。然后，探討如何去發(fā)現(xiàn)目的不適當，如何去判斷其對行政裁量決定效力的影響問題。鑒于雙重或多重目的是實踐中常見的、也是比較復(fù)雜的問題，本文將專門討論可供法院選擇使用的各種審查技術(shù)和標準。

關(guān)鍵詞：行政裁量目的不適當司法審查

Abstract：Asageneralprincipletheexerciseofdiscretionmustbeforthepurposeoftheenablingstatute.Thecourtthereforemaysetasideadecisionforimproperpurpose.However，themostdifficultjobforthecourt，justasdeSmithconsideredtobe“alegalporcupinewhichbristleswithdifficulties”，istowhetheradecisionisvalidorinvalidformixedorpluralpurposes，amongwhichoneormoreareextraneous.Atleastfiveseparatetestsarepresentforthejudgetochooseaccordingtothecontextofaparticularcase.Theyaretruepurpose，dominantpurpose，causationtest，determiningreasonstestandadverselyinferringtest.

Keywords：administrativediscretionimproperpurposejudicialreview

探求立法目的，合理解釋立法目的，實際上是在立法機關(guān)（議會）至上的政治結(jié)構(gòu)中的必然反映。無論是從作為立法機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)上講，還是從為貫徹憲政和法治國理念而提煉出來的依法行政要求上講，行政機關(guān)在作出行政裁量決定時都必須不折不扣地、準確地反映立法機關(guān)的授權(quán)意圖，進而保證人民主權(quán)的觀念不會變成一句空洞的政治口號，而是實實在在的政治制度。因此，從立法授權(quán)的意義上說，立法目的實際上限定了行政機關(guān)管轄權(quán)的范圍，或者說，構(gòu)成了行政職權(quán)的一個內(nèi)在的、實質(zhì)的界限。超越了立法目的，就是越權(quán)。

考慮到行政裁量的實施具有很大的伸縮余地，享有很大程度的行政自治權(quán)，控制行政裁量的濫用便成為對行政行為司法審查上最為核心，也是最具有爭議的部分，為此，法院必須在憲政體制下尋找各種合法的、又是充分有效的審查標準。審查行政裁量決定的目的的正當性就變成法院手中一個十分重要的控制行政裁量的手段。因為從行政裁量的構(gòu)造和運行看，立法目的（或者說授權(quán)目的）實際上決定了、引導著對各種行為方式的選擇。也就是說，盡管行政裁量意味著多種行為選擇的可能，但是，行政機關(guān)卻是、也只能是根據(jù)立法目的來選擇個案中如何行動。所以，立法目的就像磁鐵一樣，強烈地吸引著裁量選擇的方向和途徑，以保證立法目的和個案正義的最終實現(xiàn)。

那么，什么算是目的不適當？目的不適當會對行政決定產(chǎn)生什么樣的法律效果？特別是當不適當目的和其他適當目的交織混雜在一起的時候，怎么去判斷前者對行政決定的影響呢？所有這些問題在最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”當中都找不到現(xiàn)成的答案。是最高法院遺忘了？還是因為現(xiàn)有理論至今仍然沒有很好地解決這些問題，進而無法為司法解釋提供較為成熟的解決方案？但不管怎么說，上述問題是行政審判實踐根本無法回避的。因此，我們必須去思考、去解答它們。

對這些問題的思考實際上是對目的不適當司法審查標準的細微化構(gòu)建過程，是明晰化其基本內(nèi)涵的過程。對上述追問的圓滿解答，能夠保證這一審查標準不是空洞的、虛無飄渺的、口號式的東西，而是實實在在的、具有很強的可操作性和實用性的標準，是能夠真正取得實效的審查標準。

本文將首先分析和比較不適當目與其相近或相關(guān)的其它概念，如不相關(guān)考慮、惡意和動機，進而闡釋什么是目的不適當。然后，我將探討如何去發(fā)現(xiàn)目的不適當，如何去判斷其對行政裁量決定效力的影響問題。鑒于雙重或多重目的是實踐中常見的、也是比較復(fù)雜的問題，所以，放在專門一節(jié)中討論。

一

那么，什么是目的不適當呢？目的不適當是指具體裁量決定所追求的目的不是法律授權(quán)的目的，比如，抓賭不是為了維護公序良俗，而是為了創(chuàng)收，所以不管是以盈利為目的的聚眾賭博，還是親友之間帶點“小彩”的搓麻，一律處罰。或者在追求法定目的的同時還存在著法律所不允許的附屬目的（collateralpurposes）或隱藏目的（ulteriorpurposes）。比如，在批準土地使用許可時，要求開發(fā)商為行政機關(guān)免費提供若干套住宅，以解決行政機關(guān)工作人員住房緊張問題。

1、目的不適當和不相關(guān)考慮

在我國學者看來，目的不適當和不相關(guān)考慮之間的區(qū)別似乎是明顯的，渭涇分明的。立法目的是法律授權(quán)所要追求實現(xiàn)的目的，而相關(guān)因素往往是指在法律中明示或默示描述某一行政行為實施的具體條件和前提，包括事實的和法律的。比如，《治安管理處罰條例》第19條規(guī)定的對擾亂機關(guān)、團體、企事業(yè)單位正常工作秩序違法行為的處罰，就要考慮是否有擾亂行為、實施的場所、時間長短、是否造成工作無法正常進行等因素，其目的是維護上述單位的正常工作秩序。所以，在合理性原則的闡述中，我們是把上述兩者分別作為不合理的兩種情形。

我們很少關(guān)注到兩者之間可能發(fā)生的明顯的或潛在的沖突或聯(lián)系，至少從我所接觸到的有關(guān)文獻中都缺少這方面的論述。但是，普通法中的很多學者卻很敏銳地察覺到了這個問題，他們指出，要想從概念術(shù)語上清晰地闡述什么是目的不適當（improperpurposes），特別是劃清與不相關(guān)考慮（irrelevantconsiderations）之間的區(qū)別，有時是很困難的，因為行政機關(guān)追求法定目的之外的目的，實際上是考慮了不相關(guān)的目的，這就與考慮不相關(guān)因素交織、重疊在一起，甚至可以說是遁入后者之中。所以，有一種傾向是建議把不適當目的合并到不相關(guān)考慮中去。[1]

當我們將目光移向不適當目的的具體形態(tài)上時，的確會發(fā)現(xiàn)對不適當目的的追求，在有的情況下，實際上就是考慮不相關(guān)因素，特別是這些因素與目的有關(guān)的時候。也就是說，在這種情況下，考慮不相關(guān)因素實際上就是為了追求實現(xiàn)不相關(guān)因素所欲實現(xiàn)的目的，這時的不相關(guān)因素也可以說是不適當目的。比如，英國的Randellv.NorthcoteCorporation案，為了保住當?shù)卣约航?jīng)營的足球場的顧客，不批準其他公司經(jīng)營足球場。這既是不適當目的，又可以說是考慮不相關(guān)因素。[2]比如，在治安處罰中，因為違法行為人是某領(lǐng)導的小舅子，為了照顧領(lǐng)導的面子，不予處罰。這是考慮不相關(guān)因素（親戚關(guān)系），但是，把不相關(guān)因素置重考慮，并實質(zhì)性地、決定性地影響行政裁量的作出，那么，實際上是追求不適當目的（照顧領(lǐng)導面子）。

但是，有沒有必要像上面學者建議的那樣把兩者合二為一呢？史密斯（deSmith）等學者認為，由于在有些情況下，不能夠明顯地察覺出動機和相關(guān)因素，所以就必須單獨地分析、判斷目的問題，這就使得目的不適當還有必要繼續(xù)保留為一個獨立的審查標準。[3]在我看來，由于它們考慮問題的參照系是不一樣的，不適當目的是以立法授權(quán)目的為評判標準的，而不相關(guān)因素的考慮是以行政權(quán)力具體行使必須滿足的事實和法律條件為衡量的，因而它們之間不見得完全相同。保留相互之間的彼此獨立，能夠為法官提供更多的審查手段和審查視角，根據(jù)實際情況靈活地運用，挑選一個最適合于解決其正在處理之中的案件的審查標準。[4]

當然，也沒有必要一定要在兩者之間劃出個楚漢之界，因為不管是追求不適當目的也好，還是考慮了不相關(guān)因素，只是法院闡述判決的理由不同而已。就像有學者指出的，你怎么描述它都問題不大，關(guān)鍵是要確認行政機關(guān)行使裁量權(quán)是違法、越權(quán)的。[5]因此，還是應(yīng)了那句老話“怎么順手怎么來”。

2、目的不適當和惡意

有時我們還會看到，不管是在普通法還是我國的行政法文獻中，有些學者或法官還把惡意（badfaith，malafides，相反的意思是善意，goodfaith）作為不合理的一項內(nèi)容，但是，各自使用的含義與語境是不太一樣的。

在普通法中，惡意是多義的，廣義的。有的學者認為，惡意的本質(zhì)是不誠實，是指行政機關(guān)有意追求其明知不是其職權(quán)之內(nèi)的目標，但不見得一定是出于對某人的個人憎惡。[6]有的學者認為，惡意不歸咎于道德不當（theyimputenomoralobliquity），而是指違法，與不合理（unreasonableness）和多余考慮（extraneousconsiderations）是同一意思，可以相互交替使用。所以，惡意很少作為無效的特別理由而獨立地存在著（Badfaiththereforescarcelyhasanindependentexistenceasadistinctgroundofinvalidity）。[7]還有的學者認為，惡意可以用來描述各種行為，從明顯的道德不良到那些和受不相關(guān)考慮影響的行為或者不合理行為沒有內(nèi)在差別的錯誤（thenotionofbadfaithisbeingusedtodescribevariousformsofbehaviour，rangingfromclearmoralturpitudetoerrorsnotintrinsicallydifferentfromthoseinfluencedbyirrelevantconsiderationsorunreasonableacts）。[8]

但是在我國，無論是從語言的意思，還是我們通常的理解上講，惡意都涉及對行為的道德評價，帶有很強烈的道德非難。比如，牟利、徇私、滿足虛榮、報復(fù)陷害。

在普通法國家，有的學者認為，從維護公眾對行政過程的善意之信心的重要性角度看（inviewoftheimportanceofmaintainingpublicconfidenceinthebonafidesoftheadministrativeprocess），惡意作為司法審查的一個標準，還是有必要保留的。但是，從法院的審判上看，如果單純指控行政機關(guān)惡意，特別是與道德有關(guān)的惡意，那么，意味著對公眾信心的毀壞，在法院看來，這是特別嚴重的指控，除非有充分確鑿的證據(jù)，一般很難判決原告勝訴。[9]所以，現(xiàn)在很多有關(guān)司法審查的著作中都不再單獨介紹這種審查標準了。

在本文中，我不愿意將惡意作為一個獨立的司法審查標準，甚至根本不愿意作為一個標準。我的理由是，在某種意義上說，惡意是會和目的不適當相重合的，因為如果追求不適當目的是出于欺詐、不誠實、牟取私利或故意之動機，就變?yōu)樗痉▽彶樯铣Ｕf的惡意（badfaith）。但是，惡意動機導致目的不適當僅僅只是后者的一部分，而不是全部。如果把惡意動機和目的不適當緊緊聯(lián)系在一起，甚至劃等號，那么顯然就不正確了。所以，有學者指出，目的不適當是比惡意更加廣的審查理由（Thisisawidergroundofreviewthanbadfaith）。[10]這的確是很中肯的。另一方面，我們也可以把惡意當作一種不相關(guān)考慮，比如，出于打擊報復(fù)，加重對當事人的處罰。在這里，你既可以把打擊報復(fù)看成是一種動機或者是一種惡意，也可以看成是考慮不相關(guān)因素。但不管怎么說，有一點卻是肯定的，在司法審查上只要借助于不適當目的或者不相關(guān)考慮就能夠完成對惡意問題的監(jiān)督和糾正，這也就使得惡意作為一個獨立的標準是多余的，或者說，惡意作為一個獨立標準的必要性是讓人質(zhì)疑的。

3、目的和動機

有時我們會看到有的學者把目的和動機不適當放在一起，作為不合理的一個標準或具體表現(xiàn)。[11]但是，我以為沒有必要。我的理由是：

首先，從依法行政作為法院司法審查的基礎(chǔ)來看，在判斷行政行為是否有效、合法上，法院的主要任務(wù)是弄清楚行政機關(guān)有沒有按照立法機關(guān)的授權(quán)目的和條件去行使裁量權(quán)，沒有必要過多地去查明行政機關(guān)工作人員作出行政裁量決定之時的心理狀態(tài)。

其次，動機主要是主觀現(xiàn)象，是刺激或驅(qū)動行為人或者解釋行為的心理和情感因素的綜合，[12]如果它不外在地表現(xiàn)為目的不適當、考慮不相關(guān)因素或者其他法律所不允許的行為，一般不會對行政行為的有效性產(chǎn)生直接的影響。比如，某派出所所長與某娛樂場所經(jīng)理關(guān)系不和睦，正好接到群眾舉報，該娛樂場所有活動，遂派出警力抓現(xiàn)形，對該娛樂場所作出治安處罰。在該案中，即便有教訓的動機，但只要處罰行為是合法的，依然不會影響到處罰的有效性。但是，如果上述動機外在表現(xiàn)為追求不適當目的或考慮不相關(guān)因素時，當然有可能會對行政行為的有效性產(chǎn)生實質(zhì)性影響，但是，在這之間真正起作用的實際上是后者，而不是前者，因此，也就沒有必要單獨強調(diào)動機問題了。

再次，退一步說，即便我承認在有的情況下動機會對行政行為產(chǎn)生實質(zhì)性影響，比如欺詐，那么與此同時，我們肯定也能夠找到其他更加客觀的標準，比如，我也可以認為基于欺詐的動機，也是追求欺詐的目的。在這個意義上，兩者可能是重合的，既然如此，選擇其中之一，也就足以說明問題。

但是，我決不是說在行政法上動機不重要，因為比如，這種主觀的心理狀態(tài)對于國家賠償上的追償權(quán)還是很有意義的，只有在行政機關(guān)工作人員存在故意或重大過失時，才有可能啟動追償權(quán)。

二

目的的不適當是以立法授權(quán)目的為參照物進行比對之后得出的結(jié)論，所以，作為法院來講，首要的任務(wù)是確定立法目的。在立法機關(guān)至上的政治結(jié)構(gòu)中，比如像在我國的人民代表大會制下，法院和政府都是從人民代表大會派生出來的，執(zhí)行著人民代表大會的意志，向人民代表大會負責，法院只能是從立法機關(guān)的立法中去發(fā)現(xiàn)、闡釋、確定授權(quán)目的，而不能自己隨意去創(chuàng)設(shè)目的，也不能篡改立法機關(guān)的意圖。

當法律對授權(quán)目的有著清晰、明確的規(guī)定時，是比較容易做到這一點的。但是，正像迪潑羅克（LordDiplock）觀察到的，法律語言有時是晦澀不清的（opaque）、簡約的（elliptical），[13]對同樣一個條文的理解，不同的人可能都會有各自的解釋?；蛘邚姆缮细纱嗑驼也坏接嘘P(guān)目的的規(guī)定。但這決不意味著立法機關(guān)授予行政機關(guān)裁量權(quán)是漫無目的的、可以允許后者隨心所欲地行使。因為每部法律都有其要實現(xiàn)的目標和政策，這實際上就隱含著、決定著裁量權(quán)的授權(quán)目的。作為法院來講，也要完全排除（行政人員）個人的和任意的考慮（personalandwhimsicalconsideration）。[14]

因此，當行政機關(guān)適用法律時，如果因為上述語義或立法不清楚，行政機關(guān)和相對人之間發(fā)生爭議時，就需要由法院來最終確定和推斷立法的目的。為減少爭議，增加判決的可接受性，法院必須求助于更加客觀的標準和方法。

一種方法是通過當時立法的有關(guān)文件和說明來弄清立法目的，這也是我們所熟知的立法解釋的方法。當然，這種方法的價值是不容否認的。然而，另一方面也要看到，因為上述立法背景材料也有可能出現(xiàn)語義含混不清、特別是能否真正用來推斷立法目的等問題，所以還必需另外由法官來判斷。因而就有可能會像物種繁衍一樣，不斷增加訴訟成本。[15]

另一種是從法律的整體語境（theActasawhole）中，如果必需的話，還可以從當事人之間的一般法律關(guān)系（thegenerallegalrelationshipoftheparties）上去推斷立法目的。這樣做的理由是，立法機關(guān)之所以在某法律中授予行政機關(guān)裁量權(quán)，就是期望推進和實現(xiàn)該法的目標與政策（thepolicyandobjectsoftheAct），將相對人與行政機關(guān)之間的相互關(guān)系有機地、恰當?shù)貐f(xié)調(diào)在上述目標與政策的框架之內(nèi)。

顯然，在運用后一種方法時，法院的權(quán)力是很大的，可以說是一種近似立法的“創(chuàng)造性活動”。法院在這個問題上理解的寬嚴程度，決定了司法審查力度的深淺。艾馬里（C.Emery）就說，當法律上沒有明確規(guī)定目的，卻是由法院去“發(fā)現(xiàn)”其中的限定目的時，實際上是法院給自己配置了一把銳利（hard-edged）的工具，用它來查明行政決定的優(yōu)劣。相反，如果法院不愿意沿著這條路走的話，那么法院只是把司法審查當做一把鈍的工具（soft-edged）來使，只能切下那些明顯偏離法定裁量的遼闊邊緣之外的部分（cuttingoffonlythemostblatantexcursionsbeyondthebroadboundariesofstatutorydiscretion）。艾馬里把前一種稱為“硬的司法審查”（hard-edgedjudicialreview），稱后一種為“軟的司法審查”（soft-edgedjudicialreview）。[16]

接下來，法院還必須弄清行政機關(guān)作出行政裁量決定的目的到底是什么？是不是和立法目的相吻合？有沒有追求從屬的不適當目的？有沒有在追求立法目的之下隱藏著不適當?shù)哪康模?/p>

在這方面值得一提的是，在行政裁量決定過程中說明理由的程序要求，對弄清動機和目的也是非常有幫助的。[17]如果法律有著這方面的程序要求，而行政機關(guān)在作出裁量決定時卻沒有履行，那么，就可以推斷其缺少正當理由，或者其目的或動機是違法的、不適當?shù)摹18]

當然，在案件審理中，也可以要求被告行政機關(guān)以答辯形式作出說明。但是，法院和原告不能要求行政機關(guān)中具體負責作出行政裁量決定的工作人員出庭說明其作出如此決定的理由。[19]這是因為行政決定是以行政機關(guān)名義作出的，對外的法律責任也是由行政機關(guān)承擔的，在訴訟過程中也只能是以行政機關(guān)為被告。至于其工作人員是否存在惡意或追求不適當目的，可以由行政機關(guān)自己去弄清楚。

除此之外，法院當然也可以從具體案件的蛛絲馬跡之中去發(fā)現(xiàn)不適當目的問題。但是，如果僅僅是靠這樣的推測，極容易引起爭議，除非能夠論證著比較周詳，具有很強的說服力。

如果行政機關(guān)追求的目的很明顯不是立法授權(quán)目的，而是其他的目的，而且，對行政裁量決定產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，那么，行政機關(guān)就越權(quán)了，法院就可以以目的不適當為由判決撤銷行政裁量決定。

三

如果行政機關(guān)作出行政裁量決定的目的是雙重的或者多重的（dualityorpluralityofpurposes），其中有的是不適當?shù)?、違法的，有些卻是合法的、適當?shù)模敲?，怎么判斷其中不適當目的會對整個裁量決定效力產(chǎn)生的影響呢？這個問題是目的不適當中最棘手的，史密斯（deSmith）很形象地把它比喻為“法律上的箭豬”（legalporcupine），一觸摸上去，頓時感到困難重重。[20]

目前在理論上主要有以下幾種判斷標準：

1、真實目的說（truepurpose）

行政機關(guān)作出裁量決定的真實目的如果是違法的，即便是表面上掩飾的目的是合法的，仍然會導致行政裁量決定無效。比如，在發(fā)放許可時，名義上是收證照工本費，但所收的費用卻遠遠超出實際的合理的工本費，真正的目的其實是創(chuàng)收，這樣的收費就不合法。

但是，如果行政機關(guān)是真正地按照法律的授權(quán)目的行使行政裁量權(quán)，那么，即使由此獲得的某些附帶目的或效果不在行政機關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)，也不會對決定的有效性產(chǎn)生實質(zhì)性影響。[21]例如，英國學者經(jīng)常引用來解釋這個標準的一個案件，某公共機構(gòu)只有建設(shè)公共廁所的權(quán)力，它在街道底下建了一個廁所，為方便行人上廁所，在街道的兩邊修建了地下通道，實際效果就變成了在建過街通道。某當事人遂起訴該公共機構(gòu)，理由是被告的目的實際上是建過街通道，屬于目的不適當。但是，法院卻判決道，被告是按照法律授權(quán)行事，形成過街通道的事實只是附帶效果。

對于上述普通法上普遍認可的審查標準，如果我們仔細推敲起來，就會發(fā)現(xiàn)實際上存在著嚴重的缺陷。因為只有當合法目的和違法目的擺在一起，合法目的顯然是虛假的、無法實現(xiàn)的，是純粹的、冠冕堂皇的借口時，上述標準才能夠有效地起到判斷和說服作用。但是，如果上述目的都是行政機關(guān)追求的目的，都對行政裁量決定有著或多或少的促進作用，都是真實的目的，比如，上述例子，收回工本費肯定也是行政機關(guān)追求的目的之一，當然也應(yīng)該是真實的目的之一，那么，在這種情況下，要想從中挑出真實的目的就變得有些不現(xiàn)實，而且也很難有說服力。因為你怎么能夠武斷地任意裁剪其中一個來判斷裁量決定的有效性呢？

當然，也許有人會反駁說，這里的true應(yīng)該翻譯成“真正的”。作為真正的目的，顯然是在諸多真實的目的中占據(jù)主導地位的。這樣的解釋也說得過去，但卻會因為和下面的主導目的說發(fā)生重合，而變得多余。而且，至少有一點必須承認，使用true這個詞本身是會誤導的，不能清晰地、不發(fā)生任何歧義地表達所要表達的內(nèi)涵，比如，上面兩種解釋你都不能說是錯的，因此，從詞義的角度講，這樣的標準也是不可取的。更何況從有關(guān)的文獻看，這個標準主要是用來查明行政裁量權(quán)的行使事實上是不是基于法律目的，所聲稱的原因是不是僅僅是掩蓋非法目的的借口。[22]所以，實際上講的仍然是目的的真實性問題，而不是其他。

2、主導目的說（dominantpurpose）

如果在行政機關(guān)追求的兩個或多個目的中有的是合法的、有的是違法的，那么，就要看究竟哪一個目的在行政裁量決定中起主導作用。如果不適當?shù)?、違法的目的是主導目的，那么，行政裁量決定無效。否則，就是有效。[23]

新西蘭法院在這方面的審查現(xiàn)多采用“撇開”（butfor）技術(shù)，也就是，如果撇開不適當、違法目的不談，行政機關(guān)是否仍然會做出同樣的行政行為？如果能，那么，上述不適當、違法目的就不是主導的，反之，則是。[24]

上述審查技術(shù)很值得我國參考。比如，某警察和某公民以前有過矛盾，在一次掃黃行動中，當場抓住正在的該公民，該警察借機收拾他，對其作出適當?shù)闹伟蔡幜P。在行政訴訟時，法院不難發(fā)現(xiàn)，即使撇開從屬的乘機泄憤目的，公安機關(guān)仍然會以懲治行為為目的做出處罰，況且該處罰又是適當?shù)?，所以，就不能因為其中夾雜有泄憤目的而撤銷該處罰。

在我看來，“主導目的說”決不是“真實目的說”的簡單翻版，或換一種語言表述方法，而是通過強調(diào)目的的主導性，而不是真實性，（毫無疑問當然也是真實的），來克服了“真實目的說”的缺點。

3、因果關(guān)系說（causationtest）

澳大利亞法院和英國學者韋德（H.W.R.Wade）和福賽（C.F.Forsyth）認為，受非難的目的是實質(zhì)性目的，如果沒有該目的的推動，是不會作出違法的裁量決定的。[25]

我國學者也有類似的看法，認為如果一個具體行政行為中既有合法目的，又有非法目的，就要看非法目的（惡意動機）的影響力，如果做出具體行政行為的事實根據(jù)與非法目的有著直接的關(guān)聯(lián)，或者具體行政行為具有重大、明顯的瑕疵，那么就認為非法目的起主要的影響作用，因此，整體上屬于目的不當。[26]這種看法大致說來不錯，但是，把具體行政行為具有重大、明顯的瑕疵也認為可以據(jù)以推斷存在著目的不適當，似乎很不妥當，缺乏內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，沒有什么說服力。

在我看來，“因果關(guān)系說”實際上是從目的與決定之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性上判斷不適當目的對行政裁量決定效力的影響問題，是對“主導目的說”很好的注釋，它們之間是相輔相成的。

4、反推理論

該理論采取反推的思考方式：如果行政機關(guān)就只考慮相關(guān)因素或者授權(quán)目的，那么是否仍然會作出同樣的決定？如果答案是，那么就意味著混雜的不適當目的對行政裁量決定不會起到實質(zhì)性的、決定性的作用，因而也不會影響到行政裁量決定的效力。如果不是，就會導致裁量決定被撤銷?，F(xiàn)在英國和法國法院都不時地采取這樣的審查技術(shù)。[27]這種技術(shù)實際上與上面的“撇開”技術(shù)是一回事。

5、決定原因說

法國行政法院一直到1968年以前都是持這樣的觀點，對于基于多重原因作出的行政決定，必須區(qū)分決定性原因（determiningreasons，motifsdeterminants）和非本質(zhì)原因（supererogatoryreasons，motifssurabondants），只有當決定性原因是違法時，才產(chǎn)生撤銷行政決定的效果。這種觀點實際上與前面英國法院的主導目的說很相近。[28]

上述幾種方法實際上是從不同的角度和側(cè)面去觀察和判斷混合目的之下違法目的會對裁量決定產(chǎn)生的作用和影響，而且，相互起著補充和解釋的作用，比如，因果關(guān)系實際上是對主導作用的過程注釋，反推理論實際上從反向思考主導與因果的意思。所以，在具體案件的處理中，我們可以根據(jù)需要靈活地運用其中一種或幾種標準進行判斷。

總之，目的不適當問題是行政訴訟關(guān)注的問題之一，也是法院司法審查的標準之一。其中的問題是極其復(fù)雜多樣的，迄今為止，我們還仍然不敢說，也不能夠說我們已經(jīng)解決了所有這方面的問題，我們還需要審判實踐的經(jīng)驗積累，還需要不斷的理論反思和總結(jié)。

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*中國人民公安大學法律系副教授，法學博士。郵編：100038.

[1]Cf.G.D.S.Taylor，“JudicialReviewofImproperPurposesandIrrelevantConsiderations”，（1976）35CambridgeLawJournal272.

[2]在該案中，Randell有一塊地是用做職業(yè)足球的場地，緊挨著這片場地的是其經(jīng)營的旅館。他申請將已到期的許可續(xù)新（renewal）時，遭到當?shù)卣木芙^。Cf.G.D.S.Taylor，“JudicialReviewofImproperPurposesandIrrelevantConsiderations”，（1976）CambridgeLawJournal288.

[3]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，JudicialReviewofAdministrativeAction，London.Sweet&Maxwell，1995，pp.331～332.

[4]有的學者認為，當授權(quán)法規(guī)定的行為條件是窮盡性的時候，用不相關(guān)考慮的審查標準進行審查比較合適。當授權(quán)法允許行政機關(guān)裁量選擇其認為是最充分的理由的時候，用目的不適當?shù)臉藴蔬M行審查比較好。Cf.HilaryDelany，JudicialReviewofAdministrativeAction–AComparativeAnalysis，Dublin，RoundHallSweet&Maxwell，2001，p.95.這樣的建議不無道理，但是，在我看來，還是不要這樣的框框為好。

[5]Cf.AndrewLeSueur，JavanHerberg&RosalindEnglish，PrinciplesofPublicLaw，London.Sydney，CavendishPublishingLimited，1999，p.244.

[6]Cf.DavidGwynnMorgan&GerardHogan，AdministrativeLaw，London.Sweet&Maxwell，1986，p.300.

[7]Cf.SirWilliamWade&ChristopherForsyth，AdministrativeLaw，OxfordUniversityPress，2000，p.414.

[8]CitedfromHilaryDelany，op.Cit.，p.58.

[9]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，pp.58～59.

[10]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.59.

[11]這方面的文章很多，比如，李繼亮：《行政處罰中行政自由裁量權(quán)的濫用及其控制》，《山東法學》1997年第2期，第36頁。

[12]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.344.

[13]Cf.P.P.Craig，AdministrativeLaw，London.Sweet&Maxwell，1999，p.542.

[14]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.61.

[15]Cf.CarlEmery，AdministrativeLaw：LegalChallengestoOfficialAction，London.Sweet&Maxwell，1999，p.89.

[16]Cf.CarlEmery，op.Cit.，p.88，90.

[17]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.343.

[18]Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，JudicialReview，London，DublinandEdinburgh.Butterworths，1997，p.5.44.

[19]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.345.

[20]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.340.

[21]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.340.

[22]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.61.

[23]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.341.Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，op.Cit.，p.5.42.

[24]Cf.G.D.S.Taylor，JudicialReview：ANewZealandPerspective，Butterworths，1991，p.340.

[25]Cf.MichaelSupperstoneQC&JamesGoudieQC，op.Cit.，pp.5.42～5.43.

[26]參見王振宇、鄭成良：《對自由裁量行政行為進行司法審查的原則和標準》，《法制與社會發(fā)展》2000年第3期，第14頁。

[27]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.342，343.

[28]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，op.Cit.，p.343.