導(dǎo)語(yǔ)：行政規(guī)范性文件制定權(quán)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)的失范，把行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置納入法治化的軌道，是我國(guó)行政法治化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。在法治化的目標(biāo)和原則下進(jìn)行考量，行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置和不同種類行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置都凸顯了一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，有必要進(jìn)行規(guī)范和改進(jìn)，以完善法律的內(nèi)容和規(guī)范制度的建構(gòu)。保障該權(quán)力合法、適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行和更好的保障行政相對(duì)人權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件，制定權(quán)，基本原則，配置

行政規(guī)范性文件制定權(quán)可以概括為國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權(quán)力。[①]由于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的權(quán)力主體有多樣性、多層次性等特點(diǎn)，而且權(quán)力本身缺乏規(guī)范性的程序規(guī)制，行使頻繁等特點(diǎn)。在實(shí)踐中行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的失范現(xiàn)象，為防止這種權(quán)力失范，對(duì)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置進(jìn)行系統(tǒng)的研究，納入法治化的軌道，是我國(guó)行政法治化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

一、行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的基本原則及其對(duì)權(quán)力的規(guī)制

為防止行政規(guī)范性文件制定權(quán)配置的無(wú)序和失范，保證該權(quán)力合法、適當(dāng)、高效的運(yùn)行，配置行政規(guī)范性文件制定權(quán)除遵循行政法的最基本的原則——合法性原則和合理性原則外，還應(yīng)該遵循以下的原則：

（一）協(xié)調(diào)、統(tǒng)一原則

我國(guó)行政機(jī)關(guān)的整體是一個(gè)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的系統(tǒng)，在行使行政權(quán)時(shí)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間要遵循領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)要相互協(xié)調(diào)，避免沖突?！稇椃ā返?9條規(guī)定國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作”。第110條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作……?！?/p>

在制定行政規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)保證下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件與上級(jí)文件的一致性。不具有行政隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)盡可能的保證內(nèi)容之間相互協(xié)調(diào)、銜接。以免造成行政相對(duì)人無(wú)法確定行為標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)所適從的局面。應(yīng)盡可能的避免行政規(guī)范性文件在同一區(qū)域內(nèi)重復(fù)規(guī)定和相互脫節(jié)的現(xiàn)象。需要由兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)共同完成的行政規(guī)范性文件，不同機(jī)關(guān)之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、聯(lián)系；一個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立制定行政規(guī)范性文件時(shí)也應(yīng)盡可能參閱其他機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定。

當(dāng)制定的行政規(guī)范性文件可能與以前的相關(guān)文件沖突時(shí)，若是同一機(jī)關(guān)制定的應(yīng)對(duì)舊文件進(jìn)行廢止或改變；若是不同機(jī)關(guān)制定的應(yīng)報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決后再制定，以避免規(guī)范的沖突。在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，這一條原則并未得到切實(shí)的遵循，造成了大量的相互沖突的行政規(guī)范性文件的出現(xiàn)，使行政相對(duì)人無(wú)法確定自己的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)重影響了行政相對(duì)人利益的實(shí)現(xiàn)。如發(fā)生在哈爾濱市的哈爾濱機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)站扣留“120”急救車事件就典型的反映了這一問(wèn)題。[②]

（二）應(yīng)急性原則

應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全，社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。英國(guó)思想家洛克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“在某種場(chǎng)合，法律應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)，因?yàn)槭篱g常能發(fā)生許多偶然的事情，遇到這些場(chǎng)合，嚴(yán)格的呆板地執(zhí)行法律反而會(huì)有害?！盵1]

在出現(xiàn)緊急狀況的情況下，有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)可以超越法律的規(guī)定制定行政規(guī)范性文件，充分發(fā)揮行政規(guī)范性文件制定效率高，適應(yīng)范圍廣的特點(diǎn)。從而保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)力的行使，以便達(dá)到恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)公共利益和行政相對(duì)人權(quán)益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危機(jī)的緊急時(shí)刻頒布了《對(duì)非典疫情重點(diǎn)區(qū)域采取隔離控制措施的通告》[2]，對(duì)非典疫情重點(diǎn)區(qū)域人的自由活動(dòng)進(jìn)行限制，有效的達(dá)到了控制非典疫情的蔓延，恢復(fù)社會(huì)秩序的目的。[③]

但是，行政緊急權(quán)力的行使并非毫無(wú)限制，不受任何限制的緊急權(quán)力是憲政實(shí)踐所不允許的，以免被濫用。一般而言，行政應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)符合以下幾個(gè)條件：（1）存在明確無(wú)誤的緊急危險(xiǎn)；（2）若非法定機(jī)關(guān)行使了緊急權(quán)力，事后應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)予以確認(rèn)；（3）行政機(jī)關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；（4）應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)該適當(dāng)，應(yīng)將負(fù)面損害控制在最小的程度和范圍內(nèi)。[3]行政機(jī)關(guān)在緊急情況下制定行政規(guī)范性文件時(shí)，也應(yīng)符合以上的要求。而且在緊急情況消失后，應(yīng)及時(shí)的廢止在緊急情況下制定而適用的行政規(guī)范性文件，否則就違背了應(yīng)急性原則。

二、行政規(guī)范性文件制定權(quán)的原始配置及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的改進(jìn)

（一）憲法、法律規(guī)定的職權(quán)

行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)首先源之于憲法和法律的規(guī)定的職權(quán)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)主要規(guī)定在憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法以及相關(guān)的法律中。[④]但是這些法律規(guī)定也凸顯出一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和不足，有必要從完善法律規(guī)范著手予以改進(jìn)：

一是法律概念內(nèi)涵不明確、法律規(guī)定缺乏統(tǒng)一性?，F(xiàn)行的法律規(guī)定比較常用的用語(yǔ)是“規(guī)定行政措施”和“決定和命令”，但是法律上對(duì)于行政措施、決定和命令并沒(méi)有嚴(yán)格的界分，適用比較混亂。突出的表現(xiàn)為對(duì)行政措施的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第89條和107條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以規(guī)定行政措施，決定和命令；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以決定和命令。并沒(méi)有明確賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府規(guī)定行政措施的職權(quán)。但是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條卻規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府可以規(guī)定行政措施，決定和命令。關(guān)于行政措施的內(nèi)涵，至今無(wú)法從法律上和理論上完全厘清。

二是缺乏規(guī)制職權(quán)的規(guī)范。憲法和法律往往只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力，而沒(méi)有規(guī)定對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的措施，如必要的程序規(guī)制、監(jiān)督制約等等。

（二）授權(quán)

行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)除了源于憲法、組織法和其他法律的規(guī)定外，有的還來(lái)自授權(quán)。授權(quán)的規(guī)范可以出之法律、行政法規(guī)、規(guī)章，也可以是上位行政規(guī)范性文件。在授權(quán)的規(guī)范中，一般明確規(guī)定被授權(quán)的機(jī)關(guān)，授權(quán)的內(nèi)容，被授權(quán)機(jī)應(yīng)該在所授予職權(quán)的范圍內(nèi)來(lái)制定行政規(guī)范性文件。

我國(guó)目前對(duì)制定行政規(guī)范性文件的授權(quán)存在著諸多問(wèn)題，不利于對(duì)該權(quán)力的規(guī)范和控制。

一是有的授權(quán)規(guī)定的被授權(quán)行政機(jī)關(guān)不明確，容易導(dǎo)致所授權(quán)力的被濫用，起不到授權(quán)的目的。如《北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第69條規(guī)定：具體辦法由市勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。有的不僅授權(quán)機(jī)關(guān)不明確，而且和制定規(guī)章等其他的授權(quán)混合在一起。如北京市《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第79條規(guī)定：實(shí)施本條例需要制定規(guī)章或者其他具體辦法的，市人民政府或者有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定。

二是授權(quán)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，一般不規(guī)定被授權(quán)行

政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的程序、范圍和內(nèi)容等，而且缺少對(duì)所受職權(quán)的適當(dāng)?shù)目刂?。以至于?huì)出現(xiàn)“授權(quán)空泛則直與無(wú)須授權(quán)并無(wú)二致，馴至‘子法’超越‘母法’而不自知?！盵4]現(xiàn)在有的授權(quán)機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，在授權(quán)的同時(shí)有時(shí)會(huì)注意規(guī)定授權(quán)控制程序的內(nèi)容，如《北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第69條的規(guī)定，北京市人民政府授權(quán)市勞動(dòng)保障行政部門的同時(shí)還規(guī)定了批準(zhǔn)程序。為了使所授職權(quán)合理的得以實(shí)施，規(guī)定必要的程序控制是應(yīng)該的。

三是授權(quán)的對(duì)象錯(cuò)誤。表現(xiàn)為將行政規(guī)范性文件制定權(quán)授予不具有獨(dú)立的行政主體資格和獨(dú)立行政管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織。如國(guó)內(nèi)貿(mào)易部1994年的《商品流通企業(yè)法律顧問(wèn)工作試行辦法》第26條規(guī)定：本辦法由國(guó)內(nèi)貿(mào)易部政策體制法規(guī)司負(fù)責(zé)解釋。這種不當(dāng)?shù)氖跈?quán)在實(shí)踐中應(yīng)予以糾正。

三、不同種類行政規(guī)范性文件制定權(quán)的具體配置及法治化的路徑

為了更具體的研究行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，有必要在行政規(guī)范性文件科學(xué)分類上的基礎(chǔ)上來(lái)分析行政規(guī)范性文件制定權(quán)的配置。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行不同的分類。有的學(xué)者認(rèn)為依據(jù)行政規(guī)范性文件的法律效果可將其分為三類：一是創(chuàng)制性行政規(guī)范性文件，即為了彌補(bǔ)行政法規(guī)范或上級(jí)行政規(guī)范性文件的空缺，為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)的文件；二是解釋性行政規(guī)范性文件，即沒(méi)有為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，而僅僅是對(duì)現(xiàn)有行政法規(guī)范和上級(jí)行政規(guī)范性文件進(jìn)行解釋的文件。三是指導(dǎo)性行政規(guī)范文件，即為進(jìn)行行政指導(dǎo)而制定的行政規(guī)范性文件，對(duì)相對(duì)人沒(méi)有強(qiáng)制的約束力。[5]筆者認(rèn)為，這種分類方法比較有合理性。因?yàn)槭欠裨O(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)行政相對(duì)人的影響是迥然不同的，而且對(duì)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的要求也不同。為了更直觀的的區(qū)分不同種類的行政規(guī)范性文件，可以把創(chuàng)制性行政規(guī)范性文件稱為設(shè)定權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。

（一）依職權(quán)設(shè)定義務(wù)的行政規(guī)范性文件制定權(quán)應(yīng)進(jìn)行必要的限制

行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件制定權(quán)作為一項(xiàng)重要的行政職權(quán)，來(lái)自憲法和法律的規(guī)定。但是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)制定設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件是否不受限制？答案應(yīng)該是否定的。筆者認(rèn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政規(guī)范性文件依職權(quán)為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)，應(yīng)加以限制。而有些義務(wù)行政機(jī)關(guān)是不得依職權(quán)通過(guò)行政規(guī)范性文件設(shè)定的。

設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件類似于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的職權(quán)命令。對(duì)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)設(shè)定不特定相對(duì)人的新的權(quán)利和義務(wù)，臺(tái)灣地區(qū)在實(shí)務(wù)上肯定了行政機(jī)關(guān)的這一做法，臺(tái)灣地區(qū)法院曾經(jīng)以判例予以支持。但有人在理論上對(duì)此提出了疑義，主要是以下的理由：“唯各機(jī)關(guān)均有其法定職掌，若承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的依其法定職權(quán)限制人民權(quán)利之命令，勢(shì)將使‘法律保留原則’徒托空名，并致首開(kāi)‘授權(quán)明確性原則’形同具文?！薄白苑杀Ａ粲^點(diǎn)而言，因職權(quán)命令欠缺法律之具體授權(quán)根據(jù)，不得規(guī)定人民權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)?！盵6]

我國(guó)目前在事實(shí)上存在大量的依職權(quán)為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的行政規(guī)范性文件。如前幾年各地紛紛制定的嚴(yán)禁燃放煙花、爆竹的規(guī)定。制定主體不僅有直轄市，較大的市的，而且包括大量的一般的轄區(qū)的市，甚至區(qū)、縣的人民政府。不僅設(shè)定了相對(duì)人在某些時(shí)間段和某些區(qū)域不得燃放煙花、爆竹的義務(wù)，有的還直接違反《行政處罰法》第14條的規(guī)定設(shè)定了大量的行政處罰。[⑤]

筆者認(rèn)為，為了保證行政行為的合法性，排除人們對(duì)行政行為自我合法性的疑義，防止行政權(quán)力的濫用，保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，有必要對(duì)這類行政規(guī)范性文件的制定權(quán)進(jìn)行必要的限制。因?yàn)樾姓?guī)范性文件由于其制定程序的相對(duì)簡(jiǎn)單性，制定機(jī)關(guān)的多層次性等原因，和已被《立法法》納入“法”的范疇的行政法規(guī)和規(guī)章相比，不可避免的在相對(duì)人心目中的公信度會(huì)相對(duì)較低。行政規(guī)范性文件很多是的行政機(jī)關(guān)自己來(lái)執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)通過(guò)這種相對(duì)公信度較低的文件自己為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，自己來(lái)執(zhí)行，就容易出現(xiàn)“自己做自己案件法官”的情況。“行政權(quán)因其本身便有高度聚合之特征”“過(guò)度集中于同一行權(quán)主體而導(dǎo)致壓制性權(quán)力結(jié)果”[7]很可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。而且在行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的時(shí)候，相對(duì)人就會(huì)不可避免的在心理上懷疑行政機(jī)關(guān)為設(shè)定義務(wù)的合法性、合理性，懷疑行政機(jī)關(guān)會(huì)濫用權(quán)力。從而影響行政規(guī)范性文件實(shí)施的效果和權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

但在某些緊急情況下，為及時(shí)有效地行使行政權(quán)來(lái)調(diào)控社會(huì)關(guān)系，維護(hù)公共利益，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件簡(jiǎn)潔、迅速的特點(diǎn)，可為相對(duì)人暫時(shí)的設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)。而且其義務(wù)性規(guī)定可以突破法律保留的界限。

筆者認(rèn)為，對(duì)于依職權(quán)賦予行政相對(duì)人權(quán)利的則不受此限制的約束。因?yàn)殡S著現(xiàn)代“服務(wù)行政”理念的確立和發(fā)展，為行政相對(duì)人提供更多更好的服務(wù)，既是行政的性質(zhì)也是行政的目的。在沒(méi)有相應(yīng)法律規(guī)范規(guī)定的情況下，行政主體通過(guò)制定行政規(guī)范性文件來(lái)創(chuàng)設(shè)行政相對(duì)人的權(quán)利和利益，是為憲法和法律所允許的。

（二）依職權(quán)和依授權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)的競(jìng)合和消解

在國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政機(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，為了具體實(shí)施和執(zhí)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章，統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)有關(guān)問(wèn)題的理解，在其職權(quán)范圍內(nèi)可以對(duì)之進(jìn)行解釋。若以行政規(guī)范性文件進(jìn)行的話，就形成依職權(quán)制定的解釋性行政規(guī)范性文件。

現(xiàn)在越來(lái)越多的法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件在條文中授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)就具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行解釋，這樣就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即作出這種授權(quán)后是否具有排他性？其他的行政機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)依職權(quán)是否還可以進(jìn)行解釋？這實(shí)際上是兩種解釋權(quán)的權(quán)力競(jìng)合。

筆者認(rèn)為，即使行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件作出授權(quán)某行政機(jī)關(guān)解釋的規(guī)定，其他的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)仍然可以進(jìn)行解釋，因?yàn)檫@是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)執(zhí)行行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件必然的需要。但是從權(quán)力位階上講，二者不是完全平等的，依職權(quán)的解釋權(quán)應(yīng)從屬于依授權(quán)的解釋權(quán)。因?yàn)榧热恍姓ㄒ?guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件作出了授權(quán)，就表明其制定主體對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)解釋的一種效力的認(rèn)可，可以理解為是制定主體本身解釋效力的一種延伸，而制定主體對(duì)于其自身解釋的正當(dāng)性的認(rèn)可是不言而喻的。由此必然得出一個(gè)結(jié)論，依職權(quán)作出的解釋不得與依授權(quán)作出的解釋相抵觸。與這種解釋權(quán)的競(jìng)合規(guī)則相適應(yīng)在對(duì)同一規(guī)范進(jìn)行解釋時(shí)，依授權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)運(yùn)行時(shí)應(yīng)優(yōu)于依職權(quán)的解釋性行政規(guī)范性文件制定權(quán)。依職權(quán)產(chǎn)生的解釋性行政規(guī)范性文件的規(guī)范不得與依授權(quán)產(chǎn)生的解釋性行政規(guī)范性文件的規(guī)范相抵觸，在發(fā)生抵觸的情況下，則不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

（三）補(bǔ)充性和具體化的解釋性文件制定權(quán)的界限和標(biāo)準(zhǔn)

解釋性行政規(guī)范性文件根據(jù)其內(nèi)容和目的不同又可分為：補(bǔ)充性文件和具體化文件。補(bǔ)充性文件是指行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件的規(guī)定不夠明確具體、界限不明或一些技術(shù)性術(shù)語(yǔ)含義不確定的、或者一些規(guī)定的漏洞所進(jìn)行的補(bǔ)充性解釋所形成的規(guī)范性文件。和設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行

政規(guī)范性文件對(duì)原有法律、法規(guī)、規(guī)章和上位規(guī)范的補(bǔ)充不同，這種補(bǔ)充性文件并不設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，僅僅是一種解釋。具體化文件是指為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件的規(guī)定，結(jié)合具體的情況，為了更好的把握相應(yīng)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)所作的具體化解釋所形成的行政規(guī)范性文件。

行政機(jī)關(guān)制定補(bǔ)充性規(guī)范不是任意進(jìn)行的，不是完全主觀的，應(yīng)遵循的一個(gè)最基本的界限是不能超越被解釋規(guī)范字面的可能的含義和不能違背規(guī)范制定者的目的，也不得設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，這種權(quán)力的行使必須受客觀的條文含義的約束。制定補(bǔ)充性規(guī)范主要有以下的方式：一是限制解釋，是對(duì)被解釋規(guī)范條文所進(jìn)行的窄于其字面含義的解釋，通常在條文的字面含義顯然大于規(guī)范制定者原意之時(shí)進(jìn)行這種解釋。二是擴(kuò)充解釋，是對(duì)被解釋規(guī)范條文所進(jìn)行的廣于其字面含義的解釋。通常是在條文的字面含義顯然窄于規(guī)范制定者原意時(shí)進(jìn)行的解釋。但是這種解釋不能超出被解釋規(guī)范的可能含義。三是字面解釋，是對(duì)被解釋規(guī)范條文字面含義所作的解釋，是為了準(zhǔn)確的表達(dá)規(guī)范制定者的原意。主要有對(duì)其中的一些技術(shù)性術(shù)語(yǔ)，專有名詞進(jìn)行的解釋等。

因?yàn)檫@一類解釋涉及到規(guī)范制定者原意的明確和模糊性規(guī)定含義的確定。若被解釋對(duì)象是法律的話，應(yīng)該盡可能的在理解立法原意的基礎(chǔ)上做出。若被解釋對(duì)象是法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，應(yīng)盡可能的由制定機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行解釋，這樣形成的解釋性行政規(guī)范性文件會(huì)更具有合理性。若是由下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的制定的規(guī)范進(jìn)行解釋，為防止解釋的偏差和解釋權(quán)的濫用，可以考慮解釋性文件制定后由制定被解釋規(guī)范的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)。

具體化的解釋主要是應(yīng)該充分衡量具體的情況和被解釋的規(guī)范，把二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考慮。首先解釋?xiě)?yīng)該在規(guī)范確定的范圍內(nèi)來(lái)確定相關(guān)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，否則所作的具體化的解釋是無(wú)效的。確立的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該明確、具體，富有操作性。其次解釋?xiě)?yīng)該具有合理性，應(yīng)該體現(xiàn)適當(dāng)、適度和公平。應(yīng)該與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，不應(yīng)該做不符合實(shí)際的解釋。在作出解釋時(shí)除非有法定的理由，對(duì)所有的人都應(yīng)該平等的對(duì)待，標(biāo)準(zhǔn)和尺度應(yīng)該有統(tǒng)一性，避免行政相對(duì)人無(wú)所適從，以至于造成對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政規(guī)范性文件的不信任，甚至產(chǎn)生抵觸的沖動(dòng)。

注釋：

[①]理論界在使用“行政規(guī)范性文件”這一概念時(shí)有廣義和狹義之分。廣義的概念是指所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，包括行政法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)。狹義的行政規(guī)范性文件是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)社會(huì)實(shí)施管理而制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的可反復(fù)適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等。本文是在第二個(gè)意義上使用這一概念的。

[②]哈爾濱市“120”急救車依據(jù)黑龍江省物價(jià)局、交通廳、財(cái)政廳2003年聯(lián)合的《關(guān)于對(duì)“120”急救車輛免征車輛通行費(fèi)的通知》（黑龍江省物價(jià)局、交通廳、財(cái)政廳于2003年6月9日聯(lián)合）要求免費(fèi)通過(guò)收費(fèi)站。哈爾濱機(jī)場(chǎng)高速路收費(fèi)站依據(jù)黑龍江省物價(jià)局、交通廳2000年聯(lián)合的《哈爾濱機(jī)場(chǎng)專用高速公路機(jī)動(dòng)車輛通行費(fèi)征收管理辦法》（黑交發(fā)[2000]263號(hào)文件）的規(guī)定不與放行，造成被急救人員死亡的嚴(yán)重后果。黑龍江省物價(jià)局、交通廳對(duì)兩個(gè)文件都參與了制定，而其中的規(guī)定仍然有沖突。參見(jiàn)《〈30元“買路錢”卡住“120”急救車〉幕后新聞——相同部門發(fā)出不同文件》，《中國(guó)青年報(bào)》2004年4月9日。

[③]在此北京市人民政府就行使了超越法律規(guī)定的緊急權(quán)力，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律。行政規(guī)范性文件顯然是不能限制公民的人身自由的。而且這個(gè)通告也突破了《傳染病防治法》的規(guī)定，根據(jù)該通告的規(guī)定，其制定依據(jù)是《傳染病防治法》第24、25和35條的規(guī)定。但《傳染病防治法》第24、25和35條只規(guī)定對(duì)相關(guān)的傳染病人和疑似傳染病人進(jìn)行隔離或醫(yī)學(xué)觀察，不包括其他人員。但北京的通告規(guī)定對(duì)非典型肺炎病人及疑似非典型性肺炎病人的密切接觸人員也要進(jìn)行隔離，顯然突破了《傳染病防治法》的規(guī)定，限制了密切接觸人員的人身自由。

[④]如《憲法》第89、90、107條；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59、61條等條款分別規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上人民政府制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力。

[⑤]如《岳陽(yáng)市人民政府關(guān)于在城區(qū)禁止銷售燃放煙花爆竹的通告》（岳政告[1999]3號(hào)）；山東省淄博市周村區(qū)《周村區(qū)人民政府關(guān)于限制燃放煙花爆竹的通告》（周政發(fā)[1999]15號(hào)）以上的行政規(guī)范性文件均規(guī)定了罰款、沒(méi)收等處罰措施。而1996年實(shí)施的《行政處罰法》第14條規(guī)定除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

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