導(dǎo)語：行政合同糾紛解決機制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近代以來，隨著全球范圍內(nèi)尤其是歐美國家，命令行政向契約行政的大傾斜、民主概念的深化、重構(gòu)國家與企業(yè)關(guān)系的經(jīng)濟改革的興起、社會救濟等新的社會問題的出現(xiàn)以及行政法學(xué)理論的發(fā)展等政治經(jīng)濟社會法律的諸多原因，契約行政、行政合同等概念、制度應(yīng)運而生。①法國是行政合同概念的故鄉(xiāng)，也是行政合同制度的創(chuàng)始國。二戰(zhàn)前后，主要資本主義國家也先后建立、完善各國的行政合同法律制度。一般認為，我國行政合同的真正產(chǎn)生，始于1978年底黨的十一屆三中全會以來所進行的經(jīng)濟體制改革。②

一、行政合同的界定

中國近代以來的所謂法律思維方式，無論是從輾轉(zhuǎn)繼受大陸法系的角度來說，還是從經(jīng)受馬克思辯證唯物主義洗禮的角度來說，其邏輯起點莫不是概念。而我國當今法學(xué)研究的場合，尤其是在一些重大法學(xué)爭論中，在很多意見對立的場合，爭論的原因和焦點往往是由概念的歧義引發(fā)。③因此，筆者從考察行政合同在不同法系的國家和地區(qū)的界定入手，以求得出我國對行政合同界定所應(yīng)把持的立場。

行政合同，又稱行政契約、公法契約，是以區(qū)分公法、私法為理論背景的大陸法系的概念。由于法律傳統(tǒng)的原因，在行政法學(xué)理論中最早形成行政合同理論的是法國，今日法國的行政合同制度及其理論也是特別發(fā)達。該國沒有任何一部法律直接對行政合同的意義進行明文規(guī)定，行政法院為將其與民事合同加以區(qū)別以確定管轄，通過行政判例確定了行政合同的三個識別標準：合同當事人必須有一方是行政主體，合同內(nèi)容是直接執(zhí)行公務(wù)，合同超越私法規(guī)則。④德國法上行政合同系指以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同⑤，1976年《聯(lián)邦德國行政程序法》對行政合同進行了專章規(guī)定。在日本，學(xué)者對行政合同的定義有狹義和廣義兩種，狹義認為，行政合同是以公法關(guān)系的設(shè)定、變更或廢止為目的的公法合同，這與法、德的有關(guān)界定是大體相類似的；但現(xiàn)在日本占據(jù)統(tǒng)治地位的卻是廣義定義，該定義認為，行政合同就是“行政主體作為當事人的合同”（室井力語），⑥這就使得日本的行政合同概念在性質(zhì)上包括公法意義上的行政合同和私法意義上的民事合同。相較而言，在英美法系國家沒有形成如同前述大陸法系國家的明確的行政合同的概念，但存在著政府合同的概念。

由于英美法系不存在大陸法系上公法、私法的劃分，所以其政府合同適用一般合同法的規(guī)則，因此其很少對政府合同進行界定，但鑒于此類合同的特殊性，行政法學(xué)也研究適用一般合同法規(guī)則的例外情況。在美國，政府合同是從法院保護相對人的權(quán)利到什么程度以及政府在合同中的權(quán)利屬于什么性質(zhì)的角度來進行研究的，因此，特許權(quán)是政府合同及政府雇員案件中的重要概念。⑦英國則比較注重締約的權(quán)力和程序，合同效力的特殊性等問題。⑧我國臺灣地區(qū)于1999年公布其“行政程序法”以專章規(guī)定行政合同制度，其內(nèi)容大體沿襲德國行政程序法的有關(guān)規(guī)定。⑨香港特別行政區(qū)沿襲英國普通法制度，在合同上與英國一樣不大區(qū)分公法合同、私法合同，而適用同樣的規(guī)則。⑩澳門特別行政區(qū)則沿襲葡萄牙的規(guī)定，認為行政合同是設(shè)定、變更或者消滅某一行政關(guān)系的合意⑾，其1994年“行政程序法”設(shè)專章規(guī)定行政合同。

通過上述比較，我們基本可以得出結(jié)論，即在區(qū)分公法、私法的大陸法系，主流觀點認為所謂行政合同，是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關(guān)行政法律關(guān)系設(shè)立、變更和終止經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議。我國法學(xué)界也存在這種觀點⑿，即認為行政合同是行政主體與行政相對人之間的一種合意。此外，還存在第二種、第三種觀點。第二種觀點認為，行政合同是國家行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理目的，而與公民、法人和其他組織之間或者國家行政機關(guān)相互之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致達成的協(xié)議。⒀第三種觀點認為，行政合同是指為了實施行政管理目標，行政機關(guān)相互之間、行政機關(guān)與相對人之間、或者行政機關(guān)監(jiān)督下的相對人之間，經(jīng)相互協(xié)商，意思表示一致所達成的協(xié)議。⒁通過比較可見，我國法學(xué)界的三種觀點的分歧集中在行政合同主體的問題上。

第二種觀點堅持認為行政主體之間、行政機關(guān)與其所屬下級機構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系，如行政機關(guān)內(nèi)部通過層層簽訂責任書的方式落實責任制的現(xiàn)象。這種觀點不妥當。首先，從本文引言所述及的行政合同的產(chǎn)生背景來看，行政合同主要是適應(yīng)民主、法治的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要而采取的與行政相對人之間的關(guān)系的調(diào)整措施，它涉及的是行政主體和行政相對人之間的關(guān)系，而這才是現(xiàn)代行政法調(diào)整的主要對象和核心?，F(xiàn)代行政法的產(chǎn)生和行政合同的產(chǎn)生背景都是為了保障民權(quán)，限制公權(quán)。其次，行政合同作為行政行為的一種，是直接調(diào)整社會，實現(xiàn)社會管理目的的，而不是先調(diào)整行政主體內(nèi)部關(guān)系再去調(diào)整社會管理關(guān)系，它應(yīng)當是外部行政行為而非兼具內(nèi)部行政行為和外部行政行為的雙重性質(zhì)。再次，這類合同中，有些合同的簽訂，當事人一方并無選擇權(quán)，只能簽訂而不能不簽，限制了弱勢一方的意志，有違合同的本質(zhì)，即便因為它是行政合同也不能如此。嚴格意義上講，這種做法只是內(nèi)部管理行為的選擇模式。最后，按照我國現(xiàn)行行政法律制度，當事人之間就此發(fā)生糾紛也無法為其提供合理、便捷的救濟途徑，同時，所謂行政糾紛是發(fā)生在行政主體和行政相對人之間的糾紛⒂，上述合同的糾紛根本不應(yīng)列為行政爭議，當然也就不應(yīng)由行政法上的法律手段加以解決。

第三種觀點除了認為行政主體之間、行政機關(guān)與其所屬下級機構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系外，還堅持認為非行政主體之間也可能存在行政合同，認為這時當事人雖然沒有行政主體，但其簽訂合同是根據(jù)行政機關(guān)的命令或者有行政機關(guān)監(jiān)督，合同的目的是公共利益。這種觀點也不妥當，它混淆了民事合同和行政合同的界限。當事人雙方均為非行政主體之時，所簽訂的合同當然為平等主體之間簽訂的合同，也就是民事合同。雙方為履行合同而發(fā)生爭議時，也當然應(yīng)當運用合同法加以解決，完全沒有必要將其列入行政合同。以往這類的供用電、水、氣、熱力合同、農(nóng)村土地承包合同等，在1999年《中華人民共和國合同法》、2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中分別被專章或者專條明確其民事合同性質(zhì)。筆者認為，把行政合同的主體過于擴大是不符合行政合同概念所指稱的社會現(xiàn)象的本質(zhì)的，其主體只能限定在行政主體和行政相對人之間。

基于上文論述，筆者認為行政合同具有如下特點：第一，行政合同的主體一方是行政機關(guān)，即具有法定行政職權(quán)、可以簽訂行政合同的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，另一方是行政相對人，即公民、法人和其他組織；第二，行政合同的內(nèi)容是法律、法規(guī)規(guī)定可以使用合同手段或者不排除使用合同手段進行行政管理的公共事務(wù)，具有公益性；第三，行政主體在行政合同中居于主導(dǎo)地位，在合同的履行過程中依法享有監(jiān)督控制權(quán)、指揮權(quán)，在合同的變更、解除上依法享有行政優(yōu)益權(quán)，對違約的行政相對人依法享有制裁權(quán)。這三點是行政合同的行政屬性。第四，行政合同是雙方協(xié)商一致的產(chǎn)物，行政相對人對合同是否簽訂、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán)；第五，行政合同內(nèi)容具有可妥協(xié)性，行政相

對人有權(quán)提出修正合同內(nèi)容的建議，行政主體可以根據(jù)具體情況做出適當讓步。這兩點是行政合同的民事屬性。這五方面的特點也就是判斷某合同是否屬于行政合同的認定標準。

二、行政合同糾紛解決機制

有合同難免會有糾紛，有救濟方有權(quán)利。行政主體與相對人在行政合同運動過程中難免會因為合同的簽訂、合同的履行、行政主體前述特權(quán)的行使、情勢變更等問題發(fā)生各種糾紛。⒃基于行政合同所具有的占主導(dǎo)地位的行政屬性和處于從屬地位的民事屬性，其糾紛解決機制也應(yīng)循此而構(gòu)建。

行政合同本質(zhì)上是一種行政行為，或者說是一種與行政行為有關(guān)的行為，其糾紛解決機制應(yīng)當適用現(xiàn)有的行政糾紛解決機制。我國目前的行政糾紛解決機制可分為司法外解決機制和司法解決機制。其中司法外解決機制主要是行政復(fù)議機制，我國現(xiàn)行行政復(fù)議法第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)體出行政復(fù)議申請……”，現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將“具體行政行為”解釋為“具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為”，實質(zhì)上是將原來的“具體行政行為”從僅指行政主體的單方行為擴展到了雙方行為，從而已然擴大了行政復(fù)議的受案范圍，將行政合同納入了行政復(fù)議的視野。同時行政復(fù)議法第6條第（六）、（七）兩項具體指出了兩種行政合同即企業(yè)承包經(jīng)營合同和農(nóng)業(yè)承包合同的復(fù)議適用。另一種司法外解決機制則是所謂的政府協(xié)調(diào)。這在行政管理過程中是比較常見的行政糾紛解決方法，在行政合同糾紛解決過程也是完全可以適用的。

司法解決機制則是行政訴訟制度。如前所述，行政訴訟中的所謂“具體行政行為”已被解釋成雙方行為，行政合同也在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。但由于行政合同具有民事屬性，所以一方面，在案件審理的法律適用上需要同時適用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范，尤其是合同法原則。在審理行政合同案件時適用合同法原則是很多國家的做法。大陸法系德國和法國分別以法律和判例規(guī)定、確立了法院審理行政合同案件適用合同法原則的規(guī)范。我國目前雖無類似規(guī)定，但2003年最高人民法院行政審判工作會議主題報告中指出，審理行政合同案件，法律有特別規(guī)定的，適用法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的，可以適用合同法的規(guī)定。另一方面，我國現(xiàn)行行政訴訟法第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但由于該條規(guī)定的出發(fā)點是為限制行政機關(guān)裁量權(quán)濫用，以防止其單方具體行政行為侵害國家利益、社會利益、公民利益。但行政合同行為不同于一般的具體行政行為，存在著與行政相對人的合意，即行政主體在一定范圍、一定程度上有處分的權(quán)力，行政合同的形成就是建立在行政主體與行政相對人意思表示一致的基礎(chǔ)之上，因此，法院在審理行政合同案件的過程中，完全可以進行調(diào)解，使雙方當事人在合意范圍內(nèi)達成和解。當然，由于行政合同具有公益性，應(yīng)同時建立相對嚴格的調(diào)解、和解制度，以防侵害公共利益。

此外，同樣是基于行政合同的民事屬性，行政合同糾紛也可以通過雙方協(xié)商加以解決。尤其在由于誠實信用、顯失公平、不可抗力、情事變更等原因而發(fā)生行政合同糾紛的場合。

因此，行政合同糾紛解決機制包括兩個部分，一是司法解決機制，即行政訴訟制度；二是司法外解決機制，包括協(xié)商、政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議三種形式。

注釋：

①參見曾繁正、趙向標等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社，1998年第1版，第102頁以下。

②參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，載《武漢大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》2000年第3期。

③參見張文顯：《法哲學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年修訂版，第19頁。

④參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年第1版，第186頁以下。

⑤參見［德］哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年第1版，第349頁。

⑥參見曾繁正、趙向標等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，第252頁。

⑦參見曾繁正、趙向標等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，第99頁。

⑧參見曾繁正、趙向標等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，第100頁。

⑨參見馬永欣：“完善行政合同司法救濟制度的構(gòu)想”，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第9集，法律出版社2004年第1版。

⑩參見馬永欣：“完善行政合同司法救濟制度的構(gòu)想”。

⑾參見應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年第1版，第618頁以下。

⑿類似定義參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年第1版，第251頁，馬永欣：“完善行政合同司法救濟制度的構(gòu)想”，等。

⒀參見王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年第1版，第255頁。

⒁參見任中杰主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第158頁。

⒂參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，第295頁。

⒃參見馬永欣：“完善行政合同司法救濟制度的構(gòu)想”。