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摘要：2008年奧林匹克運動會將在中國首都北京舉行。在近七年的籌備和舉辦過程中，困難和挑戰(zhàn)是必然存在的，關(guān)鍵是如何從實際出發(fā)，克服和解決好方方面面出現(xiàn)的問題，尤其是調(diào)整好制度上和法律上的難點。文章試圖通過對行政法基礎(chǔ)理論的說明和分析，對如何解決奧運會籌備及舉辦過程中可能出現(xiàn)的若干行政法律問題提出一些粗淺的建議，并希望能有利于實際部門的操作，在辦好這一舉世矚目的國際盛會的同時，也期待推動中國行政法治的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：奧運會；行政征用；政府采購；行政行為公開化；體育彩票

有關(guān)奧運會和行政法治的問題涉及面廣，內(nèi)容龐雜。筆者認為，其中有四個較為重要的問題需要研究：一是奧運會籌備期間城市規(guī)劃所涉及的行政征用制度；二是奧運會籌備中的政府采購問題；三是奧運會期間行政機關(guān)行政行為的公開化；四是有關(guān)奧運會體育彩票發(fā)行的管理與運作制度。而在這些問題上，目前學術(shù)界尚未展開深入討論。奧運會的成功舉辦，不僅會大大加快我國體育事業(yè)的發(fā)展，也將從一個側(cè)面推動我國行政法治的進步。因此，研究奧運會籌辦過程中的有關(guān)行政法治問題，十分重要。筆者試圖通過本文，對以上在奧運會籌辦過程中可能產(chǎn)生的若干行政法律問題作一些粗淺的探討，希望在探討中有所心得，為奧運會的成功舉辦起到有利的作用。

1奧運會與行政征用制度

在我國，行政征用制度是指行政主體出于公共利益目的，依據(jù)法律之規(guī)定，以強制的方式取得行政相對人的財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予合理經(jīng)濟補償?shù)闹贫萚1].

北京申辦奧運會成功后，國務(wù)院副總理李嵐清在與申辦委員會工作人員的座談中指出：“要辦好2008年奧運會，首先必須做好兩件大事：第一，要加快體育場館、交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要用世界最先進技術(shù)確保工程質(zhì)量，把奧運工程建成世界一流的精品工程。要采用公開、公正的工程招標辦法，擇優(yōu)選擇建設(shè)隊伍，精打細算，加強工程監(jiān)理和對資金使用的審計監(jiān)督。第二，要大力治理環(huán)境，加強對大氣、水資源污染和風沙的治理，一定要讓北京天更藍，水更清，樹更茂，景更美?！盵2]可見，城市規(guī)劃是奧運會籌辦中的頭等大事。

作為北京2008年奧運會的三大主題，“科技奧運”、“人文奧運”和“綠色奧運”體現(xiàn)了中國2200年以來的哲學思想的精髓。其中，“綠色奧運”主題即強調(diào)環(huán)境與人類生存之間的和諧統(tǒng)一，并將貫穿籌備和舉辦奧運會的全過程。以申辦和舉辦奧運會為契機，北京市在2007年之前將投資122億美元，完成20項治理環(huán)境的重大工程，提前3年達到城市總體規(guī)劃中制定的環(huán)境目標。中國目前有較為全面的環(huán)境與資源管理機構(gòu)和相應(yīng)的法律法規(guī)，簽訂了16項國際環(huán)境公約，國家、北京市及其區(qū)、縣均設(shè)有環(huán)境保護和資源管理部門，依法進行行政管理，并全力支持北京奧申委的工作。北京奧申委遵照國家及地方政府法規(guī)履行職責，并同公共管理部門密切合作。北京市政府負責其轄區(qū)內(nèi)所有的環(huán)境保護與資源管理事務(wù)，包括建在北京的所有奧運會場館及在北京舉行的奧運會活動[3].

由于奧運會的舉辦需要使用大量的城市土地，因此必須進行整體性規(guī)劃[4]，體育場館以及各國代表團的駐地、訓練用地等都不宜太過分散，以便于觀眾觀看比賽和運動員的生活、訓練及比賽[5].同時，為了改善環(huán)境、擴大綠化、優(yōu)化空氣質(zhì)量，一些年久失修的舊民用房屋和有嚴重污染的工廠等，都需要拆除和搬遷，由此涉及大量對土地的行政征用問題。

從立法來看，我國至今未有一部對行政征用制度作出統(tǒng)一規(guī)定的法律，學術(shù)界對這方面的研究也較薄弱[1].我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于土地征用的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個方面：1）1982年憲法第10條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@是行政征用的權(quán)力基礎(chǔ)，也是行政征用行為的立法依據(jù)；2）《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，并在第5章中規(guī)定了具體的征用制度。

從征用對象上來看，我國的行政征用還應(yīng)包括對動產(chǎn)和勞務(wù)的征用，但目前我國對除土地征用以外的補償規(guī)定過于籠統(tǒng)，尤其是對如何進行補償往往缺乏必要的具體說明，這樣就不能很好的體現(xiàn)一個現(xiàn)代文明國家對公民權(quán)利的保護，也會給合法的征用行為蒙上陰影。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和奧運會籌備工作的進行，有關(guān)行政征用的補償原則、補償方式以及補償?shù)木葷鷨栴}就顯得日趨重要。

關(guān)于行政征用的補償原則，當今世界各國大都采取“公平合理原則”，各自做法上也大同小異[2].我國目前采取的是“適當原則”和“相應(yīng)原則”，對相對人的保護明顯不足。因此，筆者認為對行政征收補償原則的改進應(yīng)遵循“合理補償”、“事先補償”、“補償直接和實際損失”以及“僅補償物質(zhì)損失”四大原則。

在補償方式上，各國均采用金錢補償?shù)姆绞綖橹鳎?我國目前也采用這一方式，如土地補償費，筆者認為，該種方式基本符合我國現(xiàn)階段國情和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，但同時也應(yīng)當看到未來社會和經(jīng)濟的發(fā)展趨勢、速度及其中的不確定因素尚難預(yù)料，因此要做好前瞻性立法工作，以適應(yīng)不斷發(fā)展的實際情況。

對于補償?shù)木葷鷨栴}，目前我國主要采取的是行政手段，而把司法手段排除在外，這顯然不符合現(xiàn)代法治發(fā)展的大趨勢，因此，為了使奧運會籌備工作能更好的進行，對行政征用補償?shù)男姓葷鷳?yīng)及時與司法救濟接軌，使之與行政法治建設(shè)起到更好的互進作用。

此外還需要說明的是，行政征用與行政征收行為（包括行政收費與稅收）不可混淆：首先，行政征用的目的比行政征收廣泛，一般凡是公共利益的需要均可構(gòu)成其目的，而行政征收的目的主要是為了補充國家支出及費用；其次，行政征用的相對人是本不負有繳納義務(wù)的人，而行政征收的相對人則都是負有繳納義務(wù)的人；第三，行政征用的對象包括不動產(chǎn)、動產(chǎn)及勞務(wù)，而行政征收的對象往往是金錢。

2奧運會與政府采購制度

在奧運會的籌備和舉辦過程中，需要進行大量體育場館的規(guī)劃、招標投標，以及建設(shè)和施工；大批體育器材、記錄設(shè)備的安裝調(diào)試；電視節(jié)目的制作、直播、轉(zhuǎn)播權(quán)的購買等。這些都不可避免的要涉及大量的政府采購行為。

所謂政府采購制度，也稱公共采購，是指包括政府在內(nèi)的公法主體將其在日常公務(wù)活動中、介入和干預(yù)市場經(jīng)濟活動中需要簽訂的各類有償合同公諸于眾，以公開招標等方式從國內(nèi)外市場擇優(yōu)選擇合同對方當事人的法律制度。政府采購制度的核心是確保政府采購合同簽訂過程的公開性、公正性和競爭性，采購方必須與投標條件最佳的中標人簽訂合同，整個締約的過程原則上必須公開、透明。此外，政府采購的合同一方是政府等公法主體，這也是它與傳統(tǒng)的私人之間采購行為區(qū)別之關(guān)鍵所在。

一般來說，政府采購主要應(yīng)遵循公開（Disclosures）、公平（Equity）、競爭（Competitions）、經(jīng)濟效率（Economy＆Efficiency）和廉正性（Integrity）五大原則[1].隨著中國加入WTO已成定局，作為WTO復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議的政府采購協(xié)定（

TheAgreementonGovernmentProcurement，簡稱GAP協(xié)定）也必然會在短期內(nèi)被中國接受，從而產(chǎn)生相應(yīng)的約束力。

從中國政府目前的采購范圍來看，主要包括貨物、工程和服務(wù)三個方面。因此，在奧運會的籌辦過程中，主要將有以下幾個方面的籌備工作會涉及政府采購

：1）購置大量精密器材和設(shè)備作為大規(guī)模國際性賽事之用，其中包括：高質(zhì)量高科技的體育運動器械、高精度的計時計量儀器、衛(wèi)星通訊及音頻、視頻傳輸設(shè)備等；2）購置世界各國體育代表團日常生活所需用品，例如：食品、藥品、飲料、服裝、衛(wèi)生清潔用品、醫(yī)療保健用品等[2]；3）購置其他所需物品：如各國國旗，為運動員頒獎所需的禮品、鮮花、獎牌、紀念品、運動及場地所需的裝飾材料等；4）各國奧運體育代表團的食宿與行程安排，包括出于尊重某些民族對食品和日常生活的特殊習慣而設(shè)立專門設(shè)施，例如，指定各國代表團的住宿、客運、醫(yī)療機構(gòu)，劃分清真教食品區(qū)，設(shè)立伊斯蘭教朝圣區(qū)等；5）各大比賽用地的建設(shè)施工，包括新建、重建和改建，以及竣工之后的內(nèi)部裝修工作；6）出于奧運會期間人口數(shù)量增加與游客流量的增大，在道路交通建設(shè)（北京申奧成功，為路橋建設(shè)提供了極大的發(fā)展空間）和旅客運輸方面需要進行適當?shù)恼{(diào)整和安排；7）其他事務(wù)，包括加強旅游業(yè)管理，聘請各語種翻譯和志愿服務(wù)人員，聘請國際知名的咨詢公司提供環(huán)保咨詢，建設(shè)污水處理和回用工程等。

中國的政府采購無論在國內(nèi)或國際上都已具備了相當?shù)囊?guī)模，但與之相配套的法律制度卻不甚完善，目前在全國范圍內(nèi)適用的只有財政部頒布實施的《行政采購管理暫行辦法》，但作為行政規(guī)章由于缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，因此存在較大的局限性。現(xiàn)在上海、深圳和江蘇等地方的政府采購立法已較為發(fā)達，但由于地方性法規(guī)和規(guī)章在有關(guān)政府采購的范圍及程序監(jiān)督等方面的不統(tǒng)一性，在一定程度上阻礙了國內(nèi)政府采購市場的自由流通和開放性。與此同時，中國加入WTO已成定局，經(jīng)濟全球化的趨勢也在不斷發(fā)展，奧運會這一大型國際體育盛會的籌辦更增加了對政府采購行為的要求。因此，筆者認為有必要盡快制訂一部統(tǒng)一的《政府采購法》，以使政府采購行為早日實現(xiàn)與國際接軌，保證奧運基金得到合理和經(jīng)濟有效的利用，同時也防止采購過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進廉政建設(shè)，加強社會公眾對承辦奧運會的積極性和自信心。

奧運會籌辦過程中的政府采購行為可能發(fā)生在國內(nèi)機構(gòu)與國內(nèi)商家之間，也可能發(fā)生在國內(nèi)機構(gòu)與國外企業(yè)之間，而政府采購的順利運作又是成功舉辦2008年奧運會的重要環(huán)節(jié)之一。筆者認為，要作好這一工作，應(yīng)當著重注意解決以下幾個問題：1）嚴格遵循政府采購的五大原則，尤其是公開性和公平性原則，努力使奧運會籌辦過程中的行政采購行為達到規(guī)范化、國際化的要求；2）在立法的高度上建立集中采購制度，以避免部分機構(gòu)不熟悉國際法規(guī)范，導致違反其規(guī)定而使我國受到他國的控訴。同時，集中采購制度也有利于實現(xiàn)反腐敗的政府采購目標；3）采用統(tǒng)一設(shè)計的格式化政府采購合同條款，以避免因不周延或不切實際的合同條款導致標的物不合要求或違反環(huán)保標準等情形發(fā)生。

3奧運會與行政行為的公開化

奧運會期間，各國參賽的體育代表團將陸續(xù)進駐北京市，同時，來自世界八方的觀眾和商務(wù)、旅游團體等也會大量增加。事實上，由于奧運會帶來的商業(yè)和旅游業(yè)契機，北京在城市發(fā)展的競爭力將逐漸占據(jù)上風，從而被世界各國的投資者看好；而奧運會籌辦期間的宣傳，又會使更多的人想要了解北京。因此在七年的籌備過程中，北京市乃至整個中國都會有大量的國內(nèi)外人口流動，這就增加了海關(guān)的出入境管理、邊檢管理、社會治安管理以及戶籍管理和改革的難度。其中可能出現(xiàn)的行政法律問題包括：1.違反我國海關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，攜帶超過法定數(shù)量的外匯和金銀制品出境、入境；2.違反國際奧委會有關(guān)興奮劑和藥物管理規(guī)定，攜帶違禁藥品出境、入境；3.利用奧運會期間大宗行李（包括比賽用運動器材）進出，違反法律、法規(guī)，攜帶、運輸走私物品或其他違法物件出境、入境；4.違反治安管理條例，中國公民之間、中國公民與外國人之間、外國人與外國人之間發(fā)生危害社會管理秩序和公共安全的沖突行為；5.外國人在中國境內(nèi)的居住和納稅問題；6.對奧運會無形資產(chǎn)的管理和運作。

從權(quán)利作用的角度來講，行政行為公開化實際上是保障了公民的知情權(quán)（therighttoknow）[3]和參與權(quán)；從公開的具體內(nèi)容上來看，行政行為公開化則主要包括四個方面：政府信息公開、行政程序公開、行政處理結(jié)果公開、行政行為說明理由；從公開的主體來看，主要包括中央政府、地方政府以及非政府組織（主要指經(jīng)授權(quán)的組織）。目前我國的行政行為公開化制度尚處于起步階段，政府信息和行政程序的公開化都還停留在十分表面化的程度，而行政法理上對行政行為說明理由的問題也很少論述，因而對行政執(zhí)法活動影響甚微。

2008年奧運會籌備和舉辦期間，可能出現(xiàn)的行政法律問題的內(nèi)容涉及面廣，主要涉及行政處罰、行政強制、行政征收、行政許可等多種行政行為。例如，出現(xiàn)以外國公民為行政相對人的治安處罰案件，或者是針對外國公民的行政強制行為，或其他具有涉外因素的行政行為。奧運期間，除各國運動員、教練及隨隊人員外，商家、旅游者等各類人員型流動量和在中國境內(nèi)活動的增加，前述行政行為所涉及的相對人既可能包括中國公民、法人或其他組織，也可能包括在中國境內(nèi)的外國公民、法人和組織，以及無國籍人。因此，行政機關(guān)在作出行政行為時可能涉及到的涉外因素也會大大增加，這就要求行政機關(guān)應(yīng)當充分考慮到不同國家行政法律制度之間的差異和沖突，尊重各國公民的基本權(quán)利，切實做到以法行政、依法行政，真正體現(xiàn)出作為一個現(xiàn)代法治國家應(yīng)當具備的行政法治水平，從法治和管理層面上保證2008年奧運會籌辦工作的順利進行。綜上，筆者認為，適時制定《政府信息公開法》和統(tǒng)一的《行政程序法》，使我國行政公開法律制度與WTO規(guī)則的要求相互銜接，實現(xiàn)行政公開的制度化和法律化，對成功舉辦2008年奧運會和推動我國行政法治的發(fā)展進程，都具有極其深遠的意義。同時，作為現(xiàn)代法治國家，行政機關(guān)在行使行政管理權(quán)的同時，應(yīng)當嚴格遵守行政行為說明理由這一行政程序法上的重要原則。尤其是奧運會期間，將有大量外國公民進入我國境內(nèi)，他們與行政機關(guān)之間發(fā)生各種關(guān)系的機會也必定增加。行政行為說明理由制度是現(xiàn)代行政程序法的公認國際慣例，它不僅能有效提高行政行為的可接受程度，限制行政主體恣意行使行政權(quán)，同時也有利于樹立行政主體行政執(zhí)法的權(quán)威性[1].

5奧運會與體育彩票發(fā)行的管理和運作

作為最重要的國際性體育賽事之一，奧運會的籌辦需要大量的資金，僅僅依靠國家財政撥款、社會募籌以及有關(guān)國際組織的捐贈是不夠的，還需要通過發(fā)行體育彩票來募集資金，用于發(fā)展體育專項事業(yè)，這是于國于民都有利的一項措施。

目前我國許多城市都有體育彩票的發(fā)行，并且很受歡迎。從理論上看，彩票發(fā)行權(quán)應(yīng)當屬于國家財政部管轄，但由于體育彩票發(fā)行目的在于推動體育事業(yè)的進步，而發(fā)行彩票所得資金也是用于體育專項發(fā)展，因此通常情況下，體育彩票的發(fā)行事務(wù)由財政部授權(quán)給各地各級體育局來管理，然而發(fā)行的具體操作仍須嚴格遵守財政部所制定的規(guī)則進行[3].

作為社會主義國家，目前在中國（除港、澳、臺地區(qū)外）不應(yīng)當允許帶有明顯賭博性質(zhì)的活動合法化、公開化。在過去的幾年國內(nèi)外的大型體育賽事中，體育博彩活動曾經(jīng)以“有獎競猜”的形式在國內(nèi)一定范圍內(nèi)開展過，但均限于民間組織形式。

目前足球彩票已經(jīng)開始在國內(nèi)發(fā)行，并采用了買五注體育彩票送一注足球彩票的發(fā)行方式，其內(nèi)容主要是對德國和意大利足球甲級聯(lián)賽的賽績進行預(yù)測，這說明我國政府正以積極的態(tài)度推動體育博彩事業(yè)的健康發(fā)展。如何在有限、合法、合理的軌道上將體育博彩這一活動推出，并且對其進行相應(yīng)的規(guī)范與管理，例如制定《體育彩票發(fā)行條例》等正式的規(guī)范性文件，使之能夠為奧運會的成功舉辦帶來有利的因素，這也是需要行政機關(guān)與各社會組織、公民積極配合、努力的一項事宜。

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