導(dǎo)語：規(guī)劃行政權(quán)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)問題與復(fù)雜性

1.1城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)問題

我國(guó)的城市規(guī)劃作為工程技術(shù)已十分完善。雖然在20世紀(jì)90年代我國(guó)已頒布《城市規(guī)劃法》，但作為行政法的城市規(guī)劃，其發(fā)展仍然沒有較大的進(jìn)展。“我國(guó)城市規(guī)劃立法均有這樣一個(gè)普遍的特征：重實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)范，輕行為實(shí)體的約束”(張萍，2000)。姚昭暉(2004)在總結(jié)規(guī)劃管理體制存在的八大問題時(shí)提到，城市規(guī)劃目前存在動(dòng)機(jī)的庸俗化、內(nèi)容的技術(shù)化、過程的簡(jiǎn)單化、調(diào)整的自由化等問題。這些均說明我國(guó)目前的城市規(guī)劃作為行政法是存在缺憾的。

作為對(duì)物質(zhì)要素層面進(jìn)行控制的城市規(guī)劃，面對(duì)多元化的利益主體和投資主體的博弈，其作用顯得十分乏力，規(guī)劃調(diào)整的自由化隨之產(chǎn)生。城市規(guī)劃在處理個(gè)體案例時(shí)，要么因過于剛性而顯得僵化，要么因自由裁量權(quán)過大而顯得隨意。法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃的界限模糊，導(dǎo)致一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，規(guī)劃的多變成為一個(gè)常見的現(xiàn)象。由于規(guī)劃編制與審批的效率低下，規(guī)劃“滯后”成了社會(huì)評(píng)論規(guī)劃的常用語，也成了規(guī)劃在地域空間上遭到肢解的借口。規(guī)劃的編制程序和實(shí)施過程由于缺乏公眾參與，公民權(quán)得不到有效的保障。這些均是作為行政法的城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所面臨的困惑。

1.2城市規(guī)劃的復(fù)雜性

要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市規(guī)劃制度，必須認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃的復(fù)雜性。城市規(guī)劃的復(fù)雜性可從4個(gè)方面來認(rèn)識(shí)：①產(chǎn)權(quán)的多元化帶來了利益的多元化；②未來的不確定性；③整體性和全面性，即城市的全面發(fā)展能提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力；④規(guī)劃中體現(xiàn)出來的人文精神，即城市規(guī)劃應(yīng)公平、公正、透明地介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之中。這些都使得城市規(guī)劃如何干預(yù)城市發(fā)展、如何更好地為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)等問題變得更加復(fù)雜。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為工程技術(shù)的城市規(guī)劃已難以適應(yīng)引導(dǎo)與控制城市發(fā)展的需要，因此我們應(yīng)從規(guī)劃行政權(quán)的角度來認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃。如何規(guī)范城市規(guī)劃的行政行為，如何建立高效的城市規(guī)劃制度變得十分重要。規(guī)劃行政權(quán)的發(fā)揮與制約，規(guī)劃行政的效率與效益，對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)是目前作為公共行政管理的城市規(guī)劃要研究的課題。

2積極行政與有效制約

2.1宏觀調(diào)控與政府職能

城市規(guī)劃是政府干預(yù)市場(chǎng)的一種重要手段。政府的基本職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本作用是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)法權(quán)，并提供公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“不完全競(jìng)爭(zhēng)”和“信息不對(duì)稱”是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的重要原因。市場(chǎng)機(jī)制無法解決經(jīng)濟(jì)的外部性問題和公共物品的有效供給問題，這是政府介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依據(jù)。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在培育國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力方面表現(xiàn)得更為明顯(國(guó)研中心，2001)。如果一個(gè)地區(qū)沒有高效的政府行政服務(wù)，就難以引進(jìn)更多的資本、技術(shù)和人才，從而導(dǎo)致該地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)率的下降，甚至造成資金、技術(shù)和人才的流失，最終會(huì)制約城市的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家在走向現(xiàn)代化的過程中，政府引導(dǎo)是一個(gè)十分重要的因素，并且政府和市場(chǎng)是相互補(bǔ)充的關(guān)系。雖然政府可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但是對(duì)政府的有效性的評(píng)價(jià)，在很大程度上要以市場(chǎng)的有效性為標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)研中心，2001)。在新公共管理范式下，關(guān)于政府職能的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是政府如何介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(張剛，2003)。

2.2積極行政與制約機(jī)制

積極行政在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和引導(dǎo)城市發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用。然而，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)界在討論市場(chǎng)“失靈”的同時(shí)，也討論政府“失靈”。在培育市場(chǎng)、加速工業(yè)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，重要的并不是政府所發(fā)揮的作用的大小，而是其“定位”和“范圍”的合理性，……最重要的是政府要?jiǎng)?chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境(國(guó)研中心，2001)。因此，在發(fā)揮城市規(guī)劃積極作用的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃行政權(quán)進(jìn)行制約。

傳統(tǒng)行政的法治理念是對(duì)自由裁量權(quán)的限制，運(yùn)用的是控權(quán)論的思想。而新的行政管理則是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的交流和溝通。羅豪才等學(xué)者在分析現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)時(shí)提出平衡論，認(rèn)為：“現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人、其它組織的合法權(quán)益之間，謀求一種平衡—一種通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)方的有效激勵(lì)與制約，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利的結(jié)構(gòu)性均衡，以兼顧公共利益和個(gè)人利益，確保社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展”(羅豪才，2004)。平衡論強(qiáng)調(diào)通過博弈實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡、公民權(quán)利和公共利益的平衡，既要防止公民權(quán)的濫用，同時(shí)也要防止行政權(quán)的濫用。而平衡的取得依靠的是公眾參與，在充分陳述和辯論的過程中取得妥協(xié)或共識(shí)。依據(jù)積極行政和平衡論的思想，城市規(guī)劃的行政應(yīng)是引導(dǎo)型、參與性、效率性和服務(wù)型的。

3權(quán)利保障與行政效率

3.1產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公眾利益

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市投資主體多元化、財(cái)產(chǎn)權(quán)多元化產(chǎn)生了利益多元化。城市各要素是相互聯(lián)系的，其外在影響普遍存在。外在影響既包括正面影響也包括負(fù)面影響，它影響了相鄰?fù)恋氐陌l(fā)展。土地開發(fā)時(shí)序、公共設(shè)施建設(shè)時(shí)序均影響了土地的價(jià)值。多元的利益主體謀求利益的最大化，使得作為城市發(fā)展資源配給機(jī)制的城市規(guī)劃，面臨多方利益的博弈。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的一項(xiàng)重要職責(zé)是界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)。要使城市和諧發(fā)展，城市規(guī)劃應(yīng)致力于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和公共利益的維護(hù)。

城市規(guī)劃對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定、保護(hù)及控制是城市發(fā)展的基本要求。城市規(guī)劃可將大產(chǎn)權(quán)地塊劃分為多個(gè)小產(chǎn)權(quán)地塊，也可將幾個(gè)小產(chǎn)權(quán)地塊整合成一個(gè)大產(chǎn)權(quán)地塊。同時(shí)，城市規(guī)劃還應(yīng)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行確定，根據(jù)公共利益對(duì)房地產(chǎn)權(quán)做出相應(yīng)的規(guī)定。城市規(guī)劃的過程也可以說是對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定、維護(hù)和“侵害”的過程。但這種“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市規(guī)劃也自然成為一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理的法規(guī)和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制約的機(jī)制?，F(xiàn)代物權(quán)制度的核心是界定清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格，同時(shí)物權(quán)的自由性和不可侵犯性受到了國(guó)家與公共利益的制約，以謀求個(gè)體利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，其關(guān)鍵是在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間取得平衡。城市規(guī)劃正是通過發(fā)展權(quán)的配給、相鄰關(guān)系的確定、公共利益的維護(hù)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，來維持城市的健康和有序發(fā)展。

3.2權(quán)利保障與行政效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)外部性的普遍存在足以說明，一方面是公民權(quán)的濫用，另一方面是公民權(quán)保護(hù)的乏力。和行政權(quán)濫用一樣，公民權(quán)的濫用不僅會(huì)侵害其他公民的權(quán)利，同時(shí)會(huì)侵害公共利益。保障公民權(quán)應(yīng)在維護(hù)公共利益的前提下，給公民最大的自主和自由(羅豪才，2004)。要處理好個(gè)體利益和公共利益的關(guān)系，這要求管理者既不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益，也不能置公共利益于不顧，應(yīng)讓市民廣泛參與，在利益博弈和協(xié)調(diào)中尋找平衡點(diǎn)。

然而，保障公民權(quán)利的程序可能影響行政效率(應(yīng)松年等，2004)。效率是一個(gè)中立的概念，指廣義的投入和產(chǎn)出的關(guān)系。在公共行政管理的理論中，效率是一種基本的價(jià)值觀和目標(biāo)。在20世紀(jì)80年代以后的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，效率也是行政管理的一個(gè)重要特征。英國(guó)和美國(guó)所進(jìn)行的行政改革的一個(gè)重要方面就是在保證公平、公正的前提下，追求行政管理的效率?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)全球一體化背景下的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也是政府效率的競(jìng)爭(zhēng)。但是，“對(duì)于公共組織，尤其是政府組織來說，過分強(qiáng)調(diào)效率，甚至將其視為一種終極的價(jià)值觀，不可避免地要與公共組織的其它價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)如正義、公平和參與產(chǎn)生沖突，這種沖突也是公共行政范式不同組分間內(nèi)在緊張性的根源”(張剛，2003)。放松管制，也可使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)短期繁榮，但行政法的實(shí)踐表明，自由放任經(jīng)常會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和社會(huì)的無序(羅豪才，2004)。英國(guó)的新自由主義城市規(guī)劃實(shí)踐表明，放松管制將帶來環(huán)境污染和交通問題。

因此，城市規(guī)劃制度的設(shè)置不僅要考慮行政的效率和效益，而且還要考慮公平、正義和秩序。

4城市規(guī)劃過程

4.1規(guī)劃過程

城市規(guī)劃的作用在于對(duì)未來的預(yù)測(cè)和引導(dǎo)。目前的城市規(guī)劃存在重實(shí)體、輕程序、輕過程的現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于多種因素的影響，城市規(guī)劃很難對(duì)未來進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。這要求城市規(guī)劃應(yīng)具有漸進(jìn)的理念。城市規(guī)劃不僅要有終結(jié)目標(biāo)，而且還應(yīng)具有程序性和過程性。這種過程既包括實(shí)施的過程，也包括決策的過程。對(duì)于實(shí)施的過程，城市規(guī)劃既要重視遠(yuǎn)期目標(biāo)，也要重視近期目標(biāo)，并且規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。對(duì)于決策的過程，參照行政學(xué)中的行政過程論(湛中樂，2004)，城市規(guī)劃過程可被定義為：城市規(guī)劃行政主體和其他規(guī)劃參與者(如立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)、大眾媒體、公民)行使各自的權(quán)力或權(quán)利，相互影響、相互作用，設(shè)定并實(shí)現(xiàn)政府城市發(fā)展政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。它是各個(gè)法律主體之間在城市規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督和法律救濟(jì)等階段相互作用的過程。

4.2公眾參與

西方城市規(guī)劃中的倡導(dǎo)式規(guī)劃和溝通式規(guī)劃是通過公民的參與、知情和監(jiān)督，為公眾提供表達(dá)和參與的機(jī)會(huì)。政府通過規(guī)劃信息的、資料的提供和規(guī)劃的公開展示，減少規(guī)劃信息的不對(duì)稱性，有利于公民的參與，并形成平衡的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制。隨著公民素質(zhì)的不斷提高和參與能力的不斷增強(qiáng)，城市規(guī)劃可逐步具備社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制、社會(huì)利益平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制。在規(guī)劃編制階段的公眾參與，有利于城市規(guī)劃更好地表達(dá)公共利益，而在建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可階段的公眾參與，則有利于保障公民的權(quán)益，并通過行政復(fù)議和行政訴訟，使公民的相關(guān)權(quán)益得到救濟(jì)。

4.3城市規(guī)劃程序與行政效率

提高城市規(guī)劃的行政效率應(yīng)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市規(guī)劃的基本要求。梁鶴年(2000)在研究加拿大的開發(fā)管理程序時(shí)指出，開發(fā)程序?qū)﹂_發(fā)者而言，程序步驟越多，時(shí)間越長(zhǎng)，開發(fā)成本越高，市場(chǎng)越難把握，開發(fā)越?jīng)]有可預(yù)見性。規(guī)劃的程序無疑直接影響行政的效率。在新公共管理的實(shí)踐中，在更好地維護(hù)公共利益的同時(shí)，應(yīng)追求審批效率，即簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間和增加透明度。影響規(guī)劃程序的最重要的因素是公眾參與的過程。公眾既可包括個(gè)人，也可包括利益集團(tuán)和專家群體。公眾參與既可維護(hù)利益相關(guān)人的權(quán)益，也在如何尋求公共利益方面發(fā)揮重要作用。過短的公眾參與時(shí)間，不利于公眾意見的表達(dá)。應(yīng)松年等人(2004)認(rèn)為，制定行政程序法主要有兩個(gè)方面：一是保護(hù)公民程序性權(quán)利，二是提高行政效率。行政管理部門應(yīng)在保證相對(duì)人的基本權(quán)利的前提下，盡快做出行政決定。

處理規(guī)劃矛盾的最佳辦法“不是在收到開發(fā)者的申請(qǐng)后，才多開會(huì)、多聆聽，而是在制定總體規(guī)劃方案和管理程序上多考慮、多研究、多咨詢”(梁鶴年，2000)。這說明規(guī)劃方案和程序的重要性。城市規(guī)劃編制的質(zhì)量特別是科學(xué)性和民主性，將影響建設(shè)項(xiàng)目的行政許可的質(zhì)量。行政程序應(yīng)符合權(quán)利保護(hù)與行政效率的雙重要求。一般而言，抽象的行政行為優(yōu)先考慮公平、公正，同時(shí)兼顧效率；具體的行政行為則應(yīng)優(yōu)先考慮行政效率，兼顧公平。城市規(guī)劃編制應(yīng)設(shè)置包括公眾參與的程序，而建設(shè)項(xiàng)目的審批可在正式程序的基礎(chǔ)上配以簡(jiǎn)易程序、協(xié)商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃

5.1法定規(guī)劃

法定規(guī)劃的價(jià)值取向應(yīng)重在公平和權(quán)利保護(hù)，兼顧效率。對(duì)物權(quán)的保護(hù)與制約應(yīng)以法定的城市規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)西蒙的有限理性的理論，任何組織不可能獲得完全真實(shí)的、充分的市場(chǎng)信息，規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢(shì)的變化不斷地調(diào)整和修正，而作為規(guī)劃行政許可依據(jù)的城市規(guī)劃應(yīng)是確定或穩(wěn)定的。因此，規(guī)劃的制定既要給行政機(jī)關(guān)留有自由裁量權(quán)，以根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的變化及時(shí)調(diào)整規(guī)劃；又要防止行政機(jī)關(guān)頻繁修改規(guī)劃，不利于物權(quán)的保護(hù)，影響行政相對(duì)人的利益(王克穩(wěn)，2004)。由此可見，規(guī)劃的“穩(wěn)定與變化”的雙重特性要求將穩(wěn)定的法定規(guī)劃和適應(yīng)市場(chǎng)變化的指導(dǎo)性規(guī)劃相分離；同時(shí)要求規(guī)劃不僅僅是描繪遠(yuǎn)景藍(lán)圖，更重要的是要使規(guī)劃程序法制化。

中國(guó)目前以城市總體規(guī)劃為法定規(guī)劃。而大城市的總體規(guī)劃內(nèi)容比較寬泛，不適于作為法定層面的規(guī)劃。而控制性詳細(xì)規(guī)劃太細(xì)致，不利于城市規(guī)劃適應(yīng)市場(chǎng)的變化。筆者建議小城市采用總體規(guī)劃，而大中城市采用分區(qū)規(guī)劃作為法定規(guī)劃(法定圖則)。在規(guī)劃編制時(shí)，對(duì)于建成區(qū)應(yīng)充分重視現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)地塊為基本單元，合理確定財(cái)產(chǎn)權(quán)地塊和綜合發(fā)展地塊。綜合發(fā)展地塊的確定應(yīng)征求財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)事人的意見。在管理制度方面，可建立公眾參與的規(guī)劃委員會(huì)。

5.2指導(dǎo)性規(guī)劃

目前，我國(guó)的指導(dǎo)性規(guī)劃和法定規(guī)劃的界線難以區(qū)分。面對(duì)迅速多變的市場(chǎng)，城市規(guī)劃的修改或修編也常常發(fā)生。為此，我們應(yīng)將法定規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃分離。法定規(guī)劃應(yīng)處于相對(duì)穩(wěn)定之中，而指導(dǎo)性規(guī)劃要適應(yīng)日益多樣化的城市發(fā)展的需要。指導(dǎo)性規(guī)劃可采用形式多樣、追求效率的模式。如近期建設(shè)規(guī)劃可被制定成指導(dǎo)性規(guī)劃，作為政府近期的行動(dòng)目標(biāo)或行動(dòng)規(guī)劃。

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[14]張萍.加強(qiáng)城市規(guī)劃法規(guī)的程序性—對(duì)我國(guó)規(guī)劃法規(guī)修訂的思考[J]．城市規(guī)劃，2000，(3)．

[論文關(guān)鍵詞]規(guī)劃行政權(quán)規(guī)劃效率法定規(guī)劃

[論文摘要]有效發(fā)揮規(guī)劃行政權(quán)的核心問題是尋求權(quán)力保障與行政效率的平衡點(diǎn)。作為行政法的城市規(guī)劃應(yīng)是積極的和有效率的，并應(yīng)受到公眾的有效制約。公眾參與的有效性和規(guī)劃行政權(quán)的效率取決于規(guī)劃過程的設(shè)置。為了更好地發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)與控制作用，應(yīng)明確區(qū)分法定規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃。