導(dǎo)語(yǔ)：行政裁量軟法規(guī)制分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、行政裁量對(duì)于行政權(quán)的行使是必要的嗎？

英國(guó)行政法權(quán)威學(xué)者韋德認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)被授權(quán)做的許多事情都涉及裁量權(quán)的行使。行政決定必須基于政策，以公共利益為目的……。從而議會(huì)授予行政的裁量權(quán)必須受到保護(hù)，它只能由適當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)來(lái)行使，……它必須不受任何限制，不應(yīng)受契約或其他交易的限制，以反映不同時(shí)期公共利益的要求……，為此，一定要區(qū)分遵循一貫政策和盲目運(yùn)用僵化教條二者的區(qū)別”。{3}9韋德在這里指出了行政管理，特別是現(xiàn)代行政管理中存在的一個(gè)普遍事實(shí)：行政權(quán)的行使與行政裁量密切相聯(lián)系：“現(xiàn)代政府管理要求盡可能多且盡可能廣泛的裁量權(quán)，議會(huì)法案起草者也竭力尋找能使裁量權(quán)變得更為廣泛的新的措詞形式，議會(huì)在通過(guò)這些法案時(shí)也無(wú)意多加思量”。{3}388但這是為什么呢？為什么行政權(quán)的行使總是與行政裁量密切聯(lián)系？議會(huì)法律為什么要授予行政如此廣泛的裁量權(quán)呢？行政裁量對(duì)于行政權(quán)的行使是必需和必要的嗎？

對(duì)于行政裁量的必要性和合理性，通常的解釋大致有三：其一，行政事務(wù)極其復(fù)雜且具多樣性，需有裁量權(quán)靈活處置。行政機(jī)關(guān)每天要處理大量的有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等廣泛的事務(wù)，這些事務(wù)往往涉及政策選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等，需要執(zhí)法者不斷適應(yīng)新情況，新變化而決定行為路徑和行為方式。顯然，這些事項(xiàng)不能事前由法律完全加以明確、具體的規(guī)定和通過(guò)法律對(duì)之給出準(zhǔn)確界限和確切的行為規(guī)范，故法律不能不賦予行政機(jī)關(guān)以相機(jī)行事的廣泛的裁量權(quán)。其二，行政官員對(duì)于所管理的相應(yīng)行政事務(wù)通常具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)、專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)門(mén)技能，而作為立法者的議會(huì)議員大多為政治人物、具黨派背景，他們對(duì)立法所調(diào)整的特定事項(xiàng)，特別是涉技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，往往缺乏專(zhuān)門(mén)知識(shí)，甚至是外行，故他們就相應(yīng)事項(xiàng)立法時(shí)，只能規(guī)定一般原則，具體細(xì)則不得不無(wú)可奈何地留給行政機(jī)關(guān)及其工作人員裁量處置。其三，行政與政治密切聯(lián)系。正如韋德所說(shuō)，行政決定的作出必須基于政策，以公共利益為目的。然而，現(xiàn)代法治又要求行政必須嚴(yán)格依法，不允許違法行政。為協(xié)調(diào)法治與政治二者的關(guān)系，使之不發(fā)生沖突，立法者制定法律時(shí)自然要給行政留下一定裁量空間，使執(zhí)法者執(zhí)法能適當(dāng)融入政策的考量。

除了以上三點(diǎn)外，行政裁量與合理性還有一個(gè)重要理由，那就是保證個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的需要。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活是千差萬(wàn)別的，處在同樣法律關(guān)系中的人，實(shí)施同樣法律行為的人的情況（經(jīng)濟(jì)狀況、身體條件、智力水平、社會(huì)背景以及由此決定的行為目的、動(dòng)機(jī)、行為方式、行為結(jié)果等）是千差萬(wàn)別的，法律不可能針對(duì)千差萬(wàn)別的情況做出千差萬(wàn)別的規(guī)定。對(duì)此，立法者只有兩種選擇：一是完全不考慮千差萬(wàn)別的情況，對(duì)同樣的行為統(tǒng)一做出同樣的規(guī)定，不給予執(zhí)法者任何裁量的余地，以保證形式正義；二是基于現(xiàn)實(shí)生活的千差萬(wàn)別，立法者在確定規(guī)則時(shí)留下彈性空間，賦予執(zhí)法者以“不同情況，不同對(duì)待”的較廣泛的裁量權(quán)，以保證實(shí)質(zhì)正義。德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾指出，“裁量主要服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)處于這種情形之下：既要按照法定目的觀考慮（法律目的、合理性），又要考慮案件的具體情況，從而找出適當(dāng)?shù)?、合理的解決辦法?！眥4}127筆者認(rèn)為，保障個(gè)案實(shí)質(zhì)正義是行政裁量存在的最重要的根據(jù)。即使裁量權(quán)有被執(zhí)法者濫用的風(fēng)險(xiǎn)（法律自然應(yīng)將這種風(fēng)險(xiǎn)控制到最小限度），為盡可能追求個(gè)案可能的實(shí)質(zhì)正義，裁量權(quán)仍不能不賦予執(zhí)法者，執(zhí)法者亦不能為顯示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放棄裁量權(quán)的行使，例如，用裁量基準(zhǔn)將裁量權(quán)限制到最小限度，甚至接近于零。

二、規(guī)制行政裁量對(duì)于法治是必須的嗎？

前已述及，行政裁量是行政權(quán)行使的必需，是行政機(jī)關(guān)行使行政職能，協(xié)調(diào)法治與政治的關(guān)系，保障實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)的一種手段和工具。但是，行政裁量這種手段和工具是一把雙刃劍，其運(yùn)用既可以為善，執(zhí)法者可運(yùn)用裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，追求實(shí)質(zhì)正義。同樣，這種手段和工具的運(yùn)用也可以為惡，執(zhí)法者同樣可利用法律賦予其裁量空間為自己濫權(quán)、偏私服務(wù)。在有裁量空間的場(chǎng)合，執(zhí)法者如欲以此謀私，可以通過(guò)裁量對(duì)同樣情況做不同對(duì)待，對(duì)不同情況做同樣對(duì)待。執(zhí)法者如這樣行使裁量權(quán)，就會(huì)既破壞形式正義，更無(wú)從保障實(shí)質(zhì)正義。執(zhí)法者這樣行使裁量權(quán)導(dǎo)致的非正義可能是源于其故意考慮不相關(guān)因素，不考慮相關(guān)因素所致，也可能是源于其疏忽大意或執(zhí)法者素質(zhì)低下（面對(duì)裁量權(quán)不知怎樣正確行使而放棄行使或胡亂行使）所致。這兩種因素導(dǎo)致的對(duì)裁量的不當(dāng)行使都是對(duì)裁量的濫用，前者為故意濫用，后者為過(guò)失濫用。施瓦茨在其《行政法》論著中將行政主體對(duì)行政裁量的濫用細(xì)分為六種情形：其一，不正當(dāng)?shù)哪康模葱惺共昧繖?quán)違反法律賦予相應(yīng)裁量權(quán)的目的；其二，錯(cuò)誤的和不相干的原因，即考慮不相關(guān)因素；其三，錯(cuò)誤的法律或事實(shí)根據(jù)，即行使裁量權(quán)的法律根據(jù)或事實(shí)根據(jù)不正確，包括無(wú)法律根據(jù)或沒(méi)有基于授權(quán)法規(guī)定的條件；其四，遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)，即沒(méi)有考慮相關(guān)因素；其五，不作為或遲延，即故意或過(guò)失未行使或者遲延行使法律賦予的裁量權(quán)；其六，背離了既定的判例或習(xí)慣，即無(wú)正當(dāng)理由不遵循先例，反復(fù)無(wú)常。毛雷爾在其《行政法學(xué)總論》中將行政主體對(duì)裁量權(quán)的不當(dāng)行使歸結(jié)為“裁量瑕疵”，并將濫用裁量權(quán)歸結(jié)為“裁量瑕疵”的表現(xiàn)形式之一。他認(rèn)為，裁量瑕疵包括：（一）裁量逾越，指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇裁量規(guī)范規(guī)定的法律后果。例如，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)收取相對(duì)人20至50馬克的規(guī)費(fèi)，而行政機(jī)關(guān)決定收取60馬克。（二）裁量怠慢，指行政機(jī)關(guān)不行使法定裁量權(quán)。例如，法律規(guī)定警察可根據(jù)公民的請(qǐng)求，對(duì)妨礙其正常生活的行為采取適當(dāng)干預(yù)措施。但某日當(dāng)居住在某教堂附近的公民甲請(qǐng)求警察對(duì)該教堂“早晨發(fā)出的擾人的鐘聲”進(jìn)行干預(yù)時(shí)，警察卻拒絕采取任何干預(yù)措施，他們錯(cuò)誤地認(rèn)為自己無(wú)權(quán)對(duì)教堂發(fā)出命令。（三）裁量濫用，指行政機(jī)關(guān)裁量時(shí)沒(méi)有遵守裁量規(guī)范的目的（法定目的），或裁量時(shí)沒(méi)有權(quán)衡有關(guān)要點(diǎn)。如驅(qū)散未經(jīng)許可的集會(huì)是為了阻止不同的政治意見(jiàn)和政治觀點(diǎn)的宣傳，采取警察措施不是為了排除危險(xiǎn)，而是考慮個(gè)人或政黨政治的因素。（四）違反基本權(quán)利和一般行政法原則。毛雷爾認(rèn)為基本權(quán)利和一般行政法原則，特別是必要性和比例性原則，適用于所有行政活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)，必須受之限制。如行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)違反基本權(quán)利和一般行政法原則，亦構(gòu)成裁量瑕疵。{4}130-131

正是基于行政裁量對(duì)于正義的“善”的價(jià)值和可能的“惡”的副作用并存，韋德提出，法治并不要求消除廣泛的行政裁量權(quán)，但法治要求控制行政裁量權(quán)的行使。{3}388他引用格林法官的著名判詞：“一個(gè)被授予了裁量權(quán)的人必須正確地要求自己依法辦事，他必須讓自己注意考慮他一定要考慮的事情，不考慮與之不相關(guān)的事情”。{3}407-408如果他不遵守這些規(guī)則，那么他就是濫用行政裁量。英國(guó)科克大法官進(jìn)一步指出，“裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事；……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事。裁量權(quán)不應(yīng)是專(zhuān)斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而是法定的有一定之規(guī)的權(quán)力”。為了防止執(zhí)法者將裁量權(quán)變成“根據(jù)個(gè)人好惡做事的專(zhuān)斷權(quán)力”，對(duì)裁量權(quán)必須加以規(guī)制。大法官道格拉斯認(rèn)為，只有通過(guò)法律規(guī)制行政裁量，“使人們免受某些統(tǒng)治者……某些官員、某些官僚無(wú)限制的裁量權(quán)統(tǒng)治之時(shí)，法律方達(dá)到了最佳狀態(tài)?！瓱o(wú)限裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治。它比其他人為的統(tǒng)治手段對(duì)自由更具破壞性”。{2}567-568

由此可見(jiàn)，規(guī)制行政裁量，防止行政裁量的濫用對(duì)于法治是必須的。

三、規(guī)制行政裁量的主要手段與軟法的作用

既然要保證行政裁量的正當(dāng)行使，避免行政裁量的濫用，法律對(duì)行政裁量的規(guī)范和規(guī)制就必不可少。那么，法律如何規(guī)范和規(guī)制行政裁量，保證行政裁量權(quán)的正當(dāng)行使呢？在規(guī)范和規(guī)制行政裁量方面，硬法的作用是有限的，因?yàn)橛卜热毁x予了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，它就不可能再對(duì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量處置的事務(wù)作更進(jìn)一步的具體明確的規(guī)定，或更進(jìn)一步制定裁量基準(zhǔn)式的規(guī)則。否則，行政裁量空間就會(huì)大為壓縮，甚至使之不復(fù)存在，行政裁量就無(wú)裁量可言。因此，承擔(dān)規(guī)范和規(guī)制行政裁量主要任務(wù)的只能是軟法。而軟法也正好具有承擔(dān)規(guī)范和規(guī)制行政裁量任務(wù)的性質(zhì)和特色。下面我們特別引述美國(guó)卡多佐法官對(duì)軟法[②]性質(zhì)和特色的若干論述：

“法律必須穩(wěn)定，但不能一成不變。我們每每在這一點(diǎn)上陷入嚴(yán)重的矛盾。無(wú)法消除和無(wú)法限制的靜與動(dòng)，有著同樣的破壞性。法律一如人類(lèi)，要想延續(xù)生命，必須找到某種妥協(xié)之道?！ǖ湟o之以敕令，法律要輔之以平衡，習(xí)慣要輔之以條律，規(guī)則要輔之以裁量權(quán)”。{5}3

“法案必須具有普適性，行為卻總與特殊性相聯(lián)。……今后不斷變化著的復(fù)雜事件，仍將沖擊古老范疇的高墻?！F(xiàn)行的規(guī)則和原則可以告訴我們現(xiàn)在的方位、我們的處境、我們的經(jīng)緯度。夜晚遮風(fēng)檔雨的客棧畢竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一樣，天明還得出發(fā)。它必須有生長(zhǎng)的原則”。{5}11

“如果各位問(wèn)，在某條原則、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)尚不能被正確地冠以法律之名以前，對(duì)于還沒(méi)有體現(xiàn)在判決中的這些原則、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，必須賦予它們多大的可靠性？我只能回到一種我將在下面作進(jìn)一步闡述的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)是，法律像社會(huì)科學(xué)的其他分支一樣，其結(jié)論的有效性，只能滿(mǎn)足于用或然性的邏輯而非確定性的邏輯來(lái)驗(yàn)證。當(dāng)或然性的程度足以使人們合理地確信，一項(xiàng)判決應(yīng)當(dāng)且必須包含某個(gè)既定的結(jié)論時(shí)，我們就把這個(gè)結(jié)論稱(chēng)為法律”。{5}19

“狄驥寫(xiě)道’法不是國(guó)家的創(chuàng)造，它存在于國(guó)家之外；法的要領(lǐng)完全獨(dú)立于國(guó)家，并且法律規(guī)則把自己強(qiáng)加于國(guó)家，如同它把自己強(qiáng)加于個(gè)人一樣。’……在說(shuō)到行為的原則或規(guī)則時(shí)，我把另一些行為規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)也包括在內(nèi)，它們因?yàn)闆](méi)有在法規(guī)或裁決中被正式宣布，也許不是嚴(yán)格的原則或規(guī)則，但它們卻是有望得到法規(guī)或裁決遵守的類(lèi)型或模式。我僅僅否認(rèn)它們是一種凌駕于那些國(guó)家已建立的機(jī)構(gòu)的力量。它們?cè)谏虡I(yè)和伙伴關(guān)系的習(xí)慣形式與方法中，扎根于公平和正義的主流信仰中，扎根于我們稱(chēng)之為時(shí)代風(fēng)俗的信仰和實(shí)踐的復(fù)合體中。它們或許缺少官方的認(rèn)可，但這不會(huì)總是阻止我們有把握地推斷，一俟時(shí)機(jī)成熟，這種疏漏就會(huì)得到彌補(bǔ)”。{5}26-27

卡多佐法官以上所論述的“變動(dòng)的法”、“動(dòng)態(tài)的法”、“生長(zhǎng)的法”、“用或然性邏輯驗(yàn)證的法”、“非國(guó)家創(chuàng)造和存在于國(guó)家之外的法”、“扎根于現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系中的和扎根于公平正義信仰中的法”，正是我們所研究，欲用之于規(guī)范和規(guī)制行政裁量的“軟法”。那么，軟法（當(dāng)然也包括某些硬法或承載軟法規(guī)范的硬法，如程序性硬法、規(guī)定立法目的、立法精神、法律原則等軟規(guī)范的硬法）是怎樣規(guī)范和規(guī)制行政裁量的呢？根據(jù)國(guó)內(nèi)外法治的實(shí)踐，大致有以下六個(gè)途徑：

其一，通過(guò)立法目的、立法精神規(guī)范和規(guī)制行政裁量。法律對(duì)某一事項(xiàng)沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)怎么行政？重要方法之一是探尋立法目的和立法精神。法律的立法目的和立法精神通常見(jiàn)于相應(yīng)法律的總則。例如，《道路交通安全法》第1條即確定了該法的立法目的：維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率。國(guó)務(wù)院在行使該法第41條授予的“制定有關(guān)道路通行的其他具體規(guī)定”的行政裁量時(shí)，即必須遵守以上立法目的。如果國(guó)務(wù)院制定有關(guān)道路通行的其他具體規(guī)定時(shí)追求以上立法目的以外的其他目的，即構(gòu)成對(duì)行政裁量權(quán)的濫用。

其二，通過(guò)法的基本原則規(guī)范和規(guī)制行政裁量。法的基本原則可能是成文的，也可能是不成文的。如信賴(lài)保護(hù)原則、比例原則、法律優(yōu)位、法律保留原則、誠(chéng)信原則、正當(dāng)法律程序原則，等等。例如，《行政許可法》第8條即通過(guò)硬法規(guī)定了作為軟法的信賴(lài)保護(hù)原則：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)依《行政許可法》有關(guān)規(guī)定（如第69條規(guī)定）行使撤銷(xiāo)、變更或者撤回行政許可的行政裁量時(shí)，必須遵守上述信賴(lài)保護(hù)原則。否則，即構(gòu)成對(duì)行政許可撤銷(xiāo)、變更或者撤回裁量權(quán)的濫用。

其三，以行政慣例規(guī)范和規(guī)制行政裁量。行政慣例是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)長(zhǎng)時(shí)期形成的習(xí)慣性規(guī)則或做法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。這里，法律對(duì)“較大數(shù)額”沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定，留給了行政機(jī)關(guān)自行裁量。某市行政機(jī)關(guān)在多年的行政處罰實(shí)踐中，一直以對(duì)個(gè)人罰款5，000元、單位罰款100，000元為“較大數(shù)額”，適用聽(tīng)證程序。如果某一天，行政機(jī)關(guān)對(duì)某公民罰款6，000元，卻不告知聽(tīng)證權(quán)利，該公民申請(qǐng)聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)以此罰款不屬于“較大數(shù)額”罰款為由予以拒絕，這顯然就違反慣例，構(gòu)成反復(fù)無(wú)常的濫用行政裁量。當(dāng)然，行政慣例并不是永遠(yuǎn)不可改變的。只是行政機(jī)關(guān)改變慣例必須說(shuō)明改變的根據(jù)和理由，并且在可能的條件下，應(yīng)盡可能事先通知相對(duì)人，以保護(hù)其合理的預(yù)期。法治之要求行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)受行政慣例規(guī)制，因此種規(guī)制是防止執(zhí)法者反復(fù)無(wú)常，避免對(duì)行政相對(duì)人相同情況，不同對(duì)待，導(dǎo)致行政處置高下懸殊的不公正的重要制度性保障。

其四，以政策規(guī)范和規(guī)制行政裁量。政策是黨和國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)制定的調(diào)整相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的具有一定約束力，但不具有法律強(qiáng)制力的規(guī)范。例如，黨中央和國(guó)務(wù)院根據(jù)當(dāng)前國(guó)際金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)制定、出臺(tái)的各種政策。對(duì)這些政策，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中行使裁量權(quán)時(shí)無(wú)疑應(yīng)予考慮。當(dāng)然，政策必須在憲法和法律的范圍內(nèi)制定，一些地方和部門(mén)違法出臺(tái)的“土政策”則不應(yīng)成為行政裁量的根據(jù)。最近，筆者曾就有關(guān)部門(mén)為貫徹中央應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)局面而提出的“三保”（保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定）要求而制定的安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”政策（“首查不罰”、“整改過(guò)程中不罰”和“無(wú)嚴(yán)重后果不罰”）接受記者采訪。筆者在采訪中談到了政策規(guī)范和規(guī)制行政裁量的法治要求。現(xiàn)將該采訪錄摘要如下：

評(píng)判安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”的做法，要從根本上明確和處理好法律與政策的關(guān)系。法律應(yīng)是相對(duì)穩(wěn)定的，政策卻可根據(jù)形勢(shì)、任務(wù)的變化而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。法律通常會(huì)給政策留下較大的裁量空間，在這個(gè)空間內(nèi)，政策可依據(jù)不同時(shí)空的不同社會(huì)形勢(shì)，選擇法律的最佳適用度。就法律責(zé)任而言，可選擇的適用度即有從輕、從重、減輕、免除處罰等。政府政策在做這種選擇時(shí)，除了要考慮形勢(shì)、任務(wù)等基本因素外，還必須遵循法定裁量要件，盡管這些要件也有一定的“彈性”。但是，在任何情況下，政策，特別是地方和部門(mén)的政策，都不能突破法律。法律的效力高于政策，政策的調(diào)整必須以法律的裁量空間為限，不能突破法律的規(guī)定。

安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”可以說(shuō)是一種政策，判斷這種政策合法、合適與否，必須首先查閱和對(duì)照相應(yīng)的法律法規(guī)。從《安全生產(chǎn)法》到地方的安全生產(chǎn)條例、部門(mén)規(guī)章等，這些法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)安監(jiān)行政執(zhí)法有明確的規(guī)定。什么的樣問(wèn)題適用什么樣的處罰標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以法律的明確規(guī)定為準(zhǔn)繩。法律對(duì)于同一行為所應(yīng)受到的處罰會(huì)有或大或小的裁量和彈性空間，《行政處罰法》第二十七條已經(jīng)明確了從輕、減輕或免于處罰的規(guī)定，相關(guān)安全生產(chǎn)法律中應(yīng)該明確什么情況從輕、什么情況減輕、什么情況免于處罰。在目前金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難的條件下，為了保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，政策自然可以向從輕、減輕和免罰的方向傾斜，只要不超越法定的從輕、減輕和免罰的條件。

具體到“三不罰”，我認(rèn)為從法律的角度來(lái)說(shuō)，有些是不妥的。首先，“首查不罰”就沒(méi)有法律依據(jù)，就可能違法。你必須考慮相對(duì)人的違法情節(jié)和違法后果，如果情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重，即使是第一次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也必須處罰；同樣，“整改過(guò)程中不罰”“無(wú)嚴(yán)重后果不罰”的說(shuō)法也過(guò)于簡(jiǎn)單化，可能與法定免罰要件不符。

另外，對(duì)“罰”應(yīng)該有正確的認(rèn)識(shí)，“罰”不僅表示罰款，而且包括吊銷(xiāo)證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰種類(lèi)以及刑罰。從這個(gè)角度說(shuō)，“三不罰”則更為不妥。對(duì)具有犯罪行為的企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人，你能因?yàn)槭鞘状伟l(fā)現(xiàn)或因?yàn)樗麄兎缸锖笳模筒蛔肪克麄兊男淌仑?zé)任了嗎？當(dāng)然，對(duì)違法的企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，有些可以依法從輕或減輕處罰，例如對(duì)依法可吊照關(guān)閉，也可責(zé)令“停產(chǎn)停業(yè)整頓”或罰款的企業(yè)，你可責(zé)令“停產(chǎn)停業(yè)整頓”或罰款而不關(guān)閉，但決不能一律不罰，不采取任何行政處罰手段。這樣會(huì)帶來(lái)無(wú)窮后患，保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的目標(biāo)最終也不能實(shí)現(xiàn)。

安全生產(chǎn)和食品安全一樣，關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，我主張不管在任何形勢(shì)下都要依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。在依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法的前提下考慮政策。而不宜籠統(tǒng)地提“三不罰”，政策不能突破法律。{6}

其五，以裁量基準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)制行政裁量。裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)為規(guī)范行政執(zhí)法裁量制定的具體判斷、裁量標(biāo)準(zhǔn)，通常是對(duì)法律、法規(guī)原則性、抽象性、彈性條款或裁量幅度過(guò)大的條款具體化、細(xì)化和量化。裁量基準(zhǔn)不是法律，在一般情況下，執(zhí)法者必須遵循裁量基準(zhǔn)，但出現(xiàn)特殊情形，執(zhí)法者可不遵循，而應(yīng)在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)作出行政行為。對(duì)此，執(zhí)法者應(yīng)在法律文書(shū)中說(shuō)明理由。2008年4月2日《人民日?qǐng)?bào)》曾刊登一個(gè)案例，涉及裁量基準(zhǔn)的法律效力問(wèn)題，現(xiàn)將該案案情摘要?dú)w納如下：

2007年8月2日，律師周文明駕車(chē)行駛至云南省文山縣境內(nèi)省道210線某處時(shí)，被文山縣交警大隊(duì)執(zhí)勤民警攔下，告知其行駛速度為每小時(shí)90公里，已超出該路段每小時(shí)70公里的限速。文山縣交警大隊(duì)根據(jù)《道路交通安全法》第90條的規(guī)定（該條規(guī)定：機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者20元以上200元以下的罰款），對(duì)周處以罰款200元、記3分的處罰。周不服，訴至法院，認(rèn)為根據(jù)《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》（即行政處罰裁量基準(zhǔn)），超速未達(dá)50%的，處罰款50-100元；超速超過(guò)50%的，處罰款100-200元.其超速未達(dá)50%，交警依法定處罰幅度最上限罰款沒(méi)有充分法律根據(jù)。一審法院認(rèn)可原告的訴訟理由，以交警上限罰款顯失公正為由，判決變更罰款為80元，取消扣分。交警不服，提出上訴。二審法院認(rèn)為，《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》是公安廳內(nèi)部下發(fā)的規(guī)范性文件，效力低于法律，交警依法律處罰沒(méi)錯(cuò)，故撤銷(xiāo)一審判決，維持交警原處罰。

從以裁量基準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)制行政裁量的現(xiàn)代法治觀點(diǎn)審視，一、二審法院對(duì)《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》效力的認(rèn)識(shí)都是不正確的?！稌盒幸?guī)定》雖然不是法律，但它是依法制定的裁量基準(zhǔn)，是限制執(zhí)法者濫用裁量權(quán)的重要手段。在一般情況下，它應(yīng)該得到執(zhí)法者的嚴(yán)格遵守，違反即構(gòu)成違法。但裁量基準(zhǔn)又畢竟不是法律，在某些特定情況下，執(zhí)法者是可以不遵循，而在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)作出行政行為的。就本案而言，如違法者違法超速路段具有特別危險(xiǎn)或違法者違法具有某種特別惡劣情節(jié)，交警不遵循《暫行規(guī)定》而給予相對(duì)人以《道路交通安全法》規(guī)定的罰款最高限處罰是可以的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)時(shí)難于，甚至不可能對(duì)所有違法情形均予以考慮（如《暫行規(guī)定》就只考慮了違法者超速量一個(gè)情節(jié)）。當(dāng)然，執(zhí)法者不遵循裁量基準(zhǔn)必須在法律文書(shū)中詳細(xì)說(shuō)明理由。否則，裁量權(quán)濫用即難于避免。[③]

其六，以程序規(guī)范和規(guī)制行政裁量。程序是規(guī)制行政裁量的重要手段。程序包括法定程序和正當(dāng)程序。法定程序是指法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的程序。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政行為過(guò)程中，無(wú)疑首先應(yīng)遵循法定程序，在某些問(wèn)題無(wú)法定程序或法定程序不明確、不具體的情況下，執(zhí)法者則亦應(yīng)遵循正當(dāng)程序。正當(dāng)程序是法理而非具體法律確定的程序，如告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯、自己不做自己的法官，公開(kāi)、公正、公平等。法定程序和正當(dāng)程序?qū)τ诒Ｕ蠄?zhí)法者正確行使裁量權(quán)，防止其濫用具有特別重要的意義。

以上規(guī)范和規(guī)制行政裁量權(quán)行使的規(guī)則，有的是硬法規(guī)定的（如法定程序規(guī)則），但大多數(shù)源于軟法。軟法既有成文法的軟法，也有不成文法的軟法，既有靜態(tài)的軟法，也有動(dòng)態(tài)的軟法。軟法在規(guī)制行政裁量權(quán)方面的作用主要有三：其一，指導(dǎo)裁量。軟法為行政裁量提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，執(zhí)法者在裁量中必須考慮軟法提供的這些標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。而且，在一般情況下應(yīng)遵循這些標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在特殊情況下不遵循必須說(shuō)明理由；其二，促進(jìn)裁量。法律賦予執(zhí)法者的裁量權(quán)執(zhí)法者必須行使，不得懈怠。執(zhí)法者裁量時(shí)應(yīng)考慮多種方案（一種方案即無(wú)裁量），在多種方案中選擇，進(jìn)行選擇則應(yīng)考慮應(yīng)該考慮的因素，不考慮不應(yīng)該考慮的因素，在此基礎(chǔ)上選優(yōu)；其三，制約裁量。軟法對(duì)于規(guī)制行政裁量權(quán)的重要作用是防止裁量權(quán)濫用。法律賦予執(zhí)法者裁量權(quán)是要求執(zhí)法者根據(jù)一定的，但難于為硬法確定的規(guī)則對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行判斷、衡量，對(duì)相應(yīng)行政事務(wù)作出決策、決定。這種“一定的規(guī)則”主要就是軟法。有了軟法，某些執(zhí)法者即使想濫用裁量權(quán)，也不敢和不能隨意濫用。軟法對(duì)裁量的促進(jìn)作用主要是解決執(zhí)法者對(duì)行政裁量的不作為，應(yīng)裁量而不裁量；軟法對(duì)裁量的制約作用主要是解決執(zhí)法者對(duì)行政裁量的亂作為，濫用行政裁量權(quán)。

【注釋】

[①]專(zhuān)斷、反復(fù)無(wú)常實(shí)際都是“濫用”的表現(xiàn)形式，故本文均將之歸入“濫用”。

[②]卡多佐沒(méi)有使用“軟法”這個(gè)詞，但他界定的法律，顯然包括軟法，甚至主要是指軟法。

[③]本案行政行為的合理性、罰款多少為合適可進(jìn)一步探討，但一審法院將裁量基準(zhǔn)視為硬性的法律依據(jù)是不適當(dāng)?shù)模彿ㄔ和耆珶o(wú)視裁量基準(zhǔn)，在行政審判中完全不考慮（參照）裁量基準(zhǔn)則更為不當(dāng)。

【參考文獻(xiàn)】

{1}[美]ErnestGellhorn，BarryBBoyer，AdministrativeLawandProcess[M].Washington：WestPublishingCo.，1981.

{2}[美]伯納德·施瓦茨.行政法.[M].徐炳譯.北京：群眾出版社，1986.

{3}[英]H.W.R.Wade.AdministrativeLaw[M].NewYork：OxfordUniversityPress，1988.

{4}[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.北京：法律出版社，2000.

{5}[美]本杰明·內(nèi)森·卡多佐.法律的生長(zhǎng)[M].劉培峰等譯.貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2003.

{6}“中國(guó)安全生產(chǎn)網(wǎng)”文章“政策不能突破法律提倡安監(jiān)嚴(yán)格執(zhí)法——北大法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安談’三不罰’”，[DB/OL]載2009-03-25.