導(dǎo)語：行政性壟斷問題學(xué)理思索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、從法學(xué)界與經(jīng)濟學(xué)界的分歧反思行政性壟斷的概念

我國仍處于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵時期，培育充分、有效競爭的市場經(jīng)濟機制對于提升自主創(chuàng)新能力、提高社會經(jīng)濟活力、促進國民經(jīng)濟整體水平再上臺階的重要性怎么強調(diào)都不為過。與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家不同的是，我國的壟斷主要是行政性壟斷，而非經(jīng)濟性壟斷。因此，研究如何規(guī)制行政性壟斷應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急。

但是，對于何為行政性壟斷這樣一個基石性范疇，我國法學(xué)界的界定卻與經(jīng)濟學(xué)界大相徑庭。其主要分歧在于行政性壟斷的范圍，大部分法學(xué)學(xué)者主張行政性壟斷的狹義概念，將備受公眾詬病的行政性壟斷的范圍人為地縮小，如有學(xué)者認為：“行政性壟斷是指各級地方政府和經(jīng)濟主管部門運用行政權(quán)力，排除、限制或干涉本地區(qū)、本部門企業(yè)及它們之間與其他地區(qū)、部門的企業(yè)之間的合法競爭的行為。”，還有學(xué)者對其范圍稍有擴展，認為“行政性壟斷是指行政機關(guān)沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，利用行政權(quán)力，采取的限制正常市場競爭的活動?！钡牵@種觀點仍然將所謂具有行政法依據(jù)的行政性壟斷合法化，將我國經(jīng)濟生活之中實際上廣泛存在的以行政權(quán)力保障和維持的壟斷如電信、電力、石油、郵政行業(yè)的壟斷等歸屬于國家壟斷或者自然壟斷而排除在行政性壟斷之外。實際上，其論證的基礎(chǔ)在于主張國家壟斷或者自然壟斷是由于經(jīng)濟安全和國家安全的需要，而進一步深究，會發(fā)現(xiàn)其合法性的最根本立足點在于公共利益，但是，一個明顯的法理悖論立即就暴露出來：既然基于公共利益的需要，為什么又不通過全民的代言機關(guān)——全國人大以基本法律的方式進行規(guī)制，而只是將這種壟斷權(quán)力賦予國務(wù)院以行政法規(guī)予以規(guī)制呢？

相比之下，經(jīng)濟學(xué)界采用的廣義概念才是合理的，較有代表性的觀點是：“行政性壟斷是指由法律或行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或由行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護的一種市場力量及其限制競爭的行為。”并認為這種由政府公權(quán)力干預(yù)所形成的壟斷，可以表現(xiàn)為政府作為主體，直接運用行政禁令參與限制經(jīng)營活動的行政壟斷，也可以表現(xiàn)為政府作為間接主體，企業(yè)和其他組織作為直接主體，政府通過授予某類企業(yè)以壟斷經(jīng)營權(quán)或指定某種產(chǎn)品只能由某類企業(yè)經(jīng)營，政府不直接參與，而由經(jīng)營主體行使壟斷經(jīng)營的行為。一般來說，行政性壟斷具有以下特征：“大多是國有獨資或國家絕對控股企業(yè)；由政府直接經(jīng)營，在人事、分配、經(jīng)營等諸方面受制于政府；壟斷市場力量來源的合法化；壟斷企業(yè)既是納稅人，又向政府上繳利潤；壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效率的市場競爭”。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，行政性壟斷的范圍是非常寬泛的，但卻是符合實際情況的，也是與新聞媒體和中國廣大老百姓的認識非常接近的。因此，法學(xué)界也沒有理由采用一套封閉、獨立的話語體系來研究行政性壟斷，經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界宜加強交流與對話，注重行政性壟斷的經(jīng)濟學(xué)原理分析和法理分析，從而進行針對性強的反行政性壟斷的對策研究。

二、從“看不見的手定理”反思行政性壟斷的成因

在經(jīng)濟法律關(guān)系中最基本的兩方主體就是政府與市場。政府與市場二者的組合與協(xié)調(diào)也是經(jīng)濟學(xué)永恒的主題。古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)指出：“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然他所考慮的不是社會的利益，而是他自身的利益，但對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途。……他只是盤算他自己的安全；由于他管理產(chǎn)業(yè)的方式目的在于使其生產(chǎn)物的價值能達到最大程度，他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的發(fā)表，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益。”這就是由斯密所提出的著名的“看不見的手”的命題。按照他的看法，雖然個人在經(jīng)濟生活中只考慮自己利益，但受“看不見的手”驅(qū)使，即通過市場機制的作用，也可以達到國家富裕的目的。這種個人追求自身利益最大化的行動會在客觀上有效地增進社會福利的規(guī)律，被稱為“看不見的手定理”，被后世經(jīng)濟學(xué)家奉為經(jīng)典。斯密的后繼者們以均衡理論的形式完成了對于完全競爭的市場機制的精確分析。“看不見的手”也就成為了表示市場經(jīng)濟充分、有效甚至完全競爭模式的形象用語。它解釋了為什么在正常情況下，市場會以它內(nèi)在的機制維持其健康運行的原因。其中主要依據(jù)的是市場經(jīng)濟活動中的經(jīng)濟人理性原則，以及由經(jīng)濟人理性原則支配下的理性選擇。這些選擇逐步形成了市場經(jīng)濟中的價格機制、供求機制和競爭機制。這些機制就像一只看不見的手，在冥冥之中支配著每個人，自覺地按照市場規(guī)律運行。這些機制為政府與市場作用邊界作了明確的劃分：凡是市場自身能夠解決的問題，政府就要止步；凡是市場自身無法解決的問題，或者雖然能夠解決但成本過大的問題，應(yīng)該由政府加以解決?！贝思唇?jīng)濟學(xué)界通常所謂“市場第一性，政府第二性”。政府只有在“市場失靈”，為了彌補市場調(diào)節(jié)的不足時，才應(yīng)介入經(jīng)濟生活，對國家經(jīng)濟進行干預(yù)和調(diào)控，如此，方能形成國家與市場的良性互動關(guān)系。

“看不見的手”所隱喻的有效、充分甚至完全競爭的市場經(jīng)濟機制當(dāng)然與市場壟斷（經(jīng)濟性壟斷）格格不入，從法律邏輯來看，行政性壟斷與“看不見的手”更應(yīng)當(dāng)是水火不容的，那么，從知識生產(chǎn)的邏輯上說，資本主義經(jīng)濟學(xué)家應(yīng)當(dāng)對行政性壟斷早有關(guān)注。但是，在資本主義經(jīng)濟學(xué)家的詞匯之中卻很少見到“行政性壟斷”一詞。因為，在接連幾次產(chǎn)業(yè)革命和科技革命的推動下，西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家已經(jīng)形成了規(guī)模經(jīng)濟，政府權(quán)限明確，政府權(quán)力的行使與市場機制的運作比較協(xié)調(diào)，換言之，他們的反壟斷只是在社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、經(jīng)濟壟斷產(chǎn)生并泛濫以后才出現(xiàn)的，而對于那些行政性壟斷產(chǎn)生和存在要先于經(jīng)濟力濫用所造成的壟斷,但前者早有相應(yīng)的法律對其進行規(guī)制，壟斷只是一個經(jīng)濟問題，發(fā)達市場經(jīng)濟國家關(guān)注的重心也就在于經(jīng)濟壟斷，雖然行政權(quán)力運作的影子仍舊存在，但卻不是促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的《反壟斷法》所需要規(guī)制的主要對象，而是將經(jīng)濟性壟斷作為《反壟斷法》的主要調(diào)整對象。

但是，我國的情況與西方發(fā)達國家明顯不同，“經(jīng)濟體制仍舊處于由計劃向市場轉(zhuǎn)變的過程中，政府的職能轉(zhuǎn)變及其管理模式的變革遠未完成。在舊體制下的行政壟斷遠未完全革除的情況下，現(xiàn)在受多元利益的驅(qū)動又滋生了許多行政壟斷的新形式?？傊鞣矫娴默F(xiàn)實情況都表明，形形色色的行政壟斷仍舊是阻擾我國市場競爭和經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙?！币虼?，行政性壟斷的概念在我國出現(xiàn)并且備受關(guān)注，并非西學(xué)東漸的產(chǎn)物，而是與中國特有的政治、經(jīng)濟發(fā)展模式和歷史階段有密切關(guān)系。更直接地說，行政性壟斷是我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的特有產(chǎn)物，不僅僅是行政權(quán)力單方面地惡性膨脹和濫用的體現(xiàn)，而是“政府與市場”的二元制衡架構(gòu)失衡、變形所導(dǎo)致的。我國缺乏權(quán)力分立與制衡的思想傳統(tǒng)，從古代以來，我國就是實行以行政為中心，司法附庸于行政的體制。直至今日，我國社會運行過程之中仍然堅持行政中心主義，行政權(quán)“一權(quán)獨大”的現(xiàn)象是造成行政性壟斷滋生和蔓延的根本原因之一。經(jīng)濟學(xué)上的“俘獲理論”甚至認為，行業(yè)規(guī)制本身可能就是壟斷者主動尋求的產(chǎn)物，即行業(yè)監(jiān)管本身是行業(yè)壟斷者為了確保自己的壟斷地位和壟斷利益，主動地通過游說等種種途徑，尋求立法、行政甚至司法上的干預(yù)，從而通過國家權(quán)力架構(gòu)的運作，建立行業(yè)監(jiān)管制度和相應(yīng)模式，并以此為自己的壟斷利益服務(wù)。因此，行政性壟斷實際上往往是行政機關(guān)與有關(guān)經(jīng)濟組織共同行為的結(jié)果，而且大多數(shù)情況下，正是由于有關(guān)經(jīng)濟組織極力為行政機關(guān)供“租”，才導(dǎo)致行政性壟斷措施的出臺。歸根結(jié)底，行政性壟斷產(chǎn)生的根源在于行政機關(guān)與有關(guān)經(jīng)濟組織都沒有能夠擔(dān)當(dāng)自身的應(yīng)然角色，對市場自身的規(guī)律機制人為地扼制或破壞，是政府與市場二者的惡性互動，從根本上背離了“看不見的手定理”。

三、從發(fā)展與建設(shè)的全局反思行政性壟斷的危害

行政性壟斷是中國轉(zhuǎn)型期的一道獨特“風(fēng)景”，可以說在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向健全的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期的過程中，行政性壟斷的“手”幾乎是無處不在、無孔不入，人們無時無刻不能感受到它的干涉性和強制性，可謂現(xiàn)實生活之中名副其實的“看得見的手”。為此，應(yīng)當(dāng)堅持整體主義的方法論，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展與建設(shè)的全局反思行政性壟斷的危害。

（一）在經(jīng)濟建設(shè)上，行政性壟斷阻礙充分、有效競爭的市場經(jīng)濟機制的培育和完善

首先，行政性壟斷的“手”直接阻礙了自由公平的競爭秩序的形成。自由競爭是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特征，“市場經(jīng)濟之所以能夠具有高于計劃經(jīng)濟的配置功能和運行效率，其原因就在于市場經(jīng)濟能夠形成有效的競爭機制，并使之在社會資源的配置與運作中發(fā)揮基礎(chǔ)性的根本作用?！鄙鐣髁x市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種競爭經(jīng)濟，必須建立自由公平的競爭秩序，培育充分、有效競爭的市場經(jīng)濟機制。行政性壟斷企業(yè)通過來自市場之外的與市場運行機制和構(gòu)成要素沒有直接關(guān)聯(lián)的行政強制力量來決定交易成敗，從而在一些交易領(lǐng)域直接限制甚至排除了競爭，自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競爭的良好秩序，從根本上扭曲了自由、公平競爭的本質(zhì)，也從根本上阻礙了充分、有效競爭的市場經(jīng)濟機制的培育。

其次，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成和完善，也降低了我國融入全球一體化市場的能力。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，而市場的統(tǒng)一、開放是社會主義市場經(jīng)濟體制的基本特征。然而行政性壟斷的“手”總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點，將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開來，形成地區(qū)經(jīng)濟封鎖和部門經(jīng)濟封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統(tǒng)一市場的形成。尤為嚴重的是，眼界狹隘，熱衷于國內(nèi)的窩里斗，受到行業(yè)利益、部門利益和地方利益的掣肘，反壟斷立法久拖不決、即使通過了也仍然在反行政性壟斷方面裹足不前。在我國已經(jīng)正式加入WTO的情況下，行業(yè)壟斷、大型國企壟斷、地區(qū)壟斷等惡疾仍然愈演愈烈，終致尾大不掉，降低了我國享受WTO權(quán)利的能力，也降低了履行WTO義務(wù)的能力，對于促進技術(shù)革新、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大出口，吸引外資，更恰當(dāng)?shù)乇Ｗo和支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有效地對付某些WTO成員的貿(mào)易歧視明顯不利。

（二）在社會建設(shè)上，行政性壟斷加劇了社會分配不公，是改善民生的攔路虎

首先，行政性壟斷使應(yīng)有的利益分配格局遭到破壞，加劇了社會分配不公。國有壟斷行業(yè)的畸形高工資現(xiàn)象一直是社會關(guān)注的熱點，而由人民論壇雜志社聯(lián)合人民網(wǎng)所作的相關(guān)調(diào)查則表明，96.5%的人對當(dāng)前工資不滿意，其重要原因在于人們對壟斷行業(yè)的高工資不滿。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所副所長楊宜勇在他的報告《2005—2006年：中國收入分配問題與展望》中指出，國有壟斷行業(yè)與一般行業(yè)的收入差距，與它們之間的經(jīng)濟效益、勞動強度及勞動復(fù)雜程度的差距關(guān)聯(lián)性較低，收入差距既脫離了按勞分配原則，又脫離了效率優(yōu)先原則。事實上，行業(yè)收入水平與其壟斷程度高低，及對國有資產(chǎn)處置權(quán)力大小成正比。行政性壟斷已經(jīng)成為加劇社會分配不公、激化社會不穩(wěn)定因素的的重要原因。

其次，行政性壟斷是改善民生的攔路虎。在醫(yī)療、教育、房地產(chǎn)、電信、郵政、電力、鐵路、石油、民航等事關(guān)民生的領(lǐng)域，行政性壟斷體制用非經(jīng)濟手段剝奪了其他社會成員進入這些行業(yè)的機會，而且這些行業(yè)“僅此一家，別無分店”的收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)態(tài)度一直備受詬病。行政性壟斷的“看得見的手”無處不在，而且長期存在，民眾幾乎無處可逃，期待某些壟斷行業(yè)和部門自覺放棄壟斷利益改善民生，無異于與虎謀皮。

（三）在政治建設(shè)上，行政性壟斷孳生腐敗，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的進程

首先，行政性壟斷必然孳生腐敗。通常說來，經(jīng)濟性壟斷的要害在于利用技術(shù)創(chuàng)新占領(lǐng)整個市場（如美國的微軟公司），但其與行政權(quán)力無關(guān)，不會產(chǎn)生腐敗。但是，行政性壟斷卻通常會使企業(yè)不再把精力放在如何通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來進行正當(dāng)競爭，而是熱衷于通過行賄等捷徑謀求行政權(quán)力的庇護。這就必然為官商勾結(jié)、權(quán)錢交易大開方便之門，滋長權(quán)力“尋租”、以權(quán)謀私的不良風(fēng)氣，會極大地破壞社會風(fēng)氣，損害政府形象，降低民眾對政府的信任度。

其次，行政性壟斷阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進程。少數(shù)“政府及其所屬部門”往往從維護本地區(qū)或本部門的利益出發(fā)，采用行政手段，違背市場規(guī)律，強制促成企業(yè)的合并、重組以及訂立壟斷協(xié)議等，組建了一批集行政管理職能和經(jīng)營職能于一身的行政性公司從而直接培育、扶植和保護了經(jīng)濟壟斷。受到上繳利潤等方面的誘惑，行政權(quán)力與經(jīng)濟利益緊密結(jié)合，使得行政機關(guān)具有雙重身份，既是經(jīng)濟活動的裁判員，又是運動員，必然違背市場規(guī)律對經(jīng)濟活動實施不當(dāng)干預(yù)，從而敗壞政府的社會信用和公正形象。受短期利益、地區(qū)利益、部門利益的驅(qū)動，該管的不管，不該管的卻爭著管，在改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面措施不力、在嚴格市場監(jiān)管方面措施不當(dāng)，阻礙市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，從根本上阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進程。

雖然建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體系雖是不能阻擋的歷史潮流，但是通過對行政性壟斷上述三方面主要危害的反思啟示我們，行政性壟斷的危害是廣泛而復(fù)雜的，因此反行政性壟斷在步驟上應(yīng)該積極穩(wěn)妥、逐步推進，絕不應(yīng)期待一蹴而就；而且反行政性壟斷在方法上應(yīng)該堅持“兩手抓”，既要堅決杜絕政府對市場經(jīng)濟的不良干預(yù)，防止行政機關(guān)的“手”伸得過長從而維護市場自身的生機與活力，又要注重通過科學(xué)立法、民主立法進一步建立健全規(guī)范市場主體行為的法律法規(guī)體系。