導(dǎo)語(yǔ)：行政案件訴訟請(qǐng)求論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在一般情況下，人民法院審理行政案件總是根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求，

對(duì)被訴的具體行政行為進(jìn)行審查，然后將審查結(jié)果適用有關(guān)行政、

法規(guī)，作出相應(yīng)的判決，即訴訟請(qǐng)求、審查范圍和判決方式三者關(guān)系

順暢清晰，但有些情況則不盡然。例如：某鄉(xiāng)政府批了一塊土地給甲

建房，乙提出異議，認(rèn)為其中一部分的土地使用權(quán)歸自己，鄉(xiāng)政府的

批地行為侵犯了自己的合法權(quán)益，便提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院撤

銷鄉(xiāng)政府的批地行為。經(jīng)查，乙所謂訟爭(zhēng)地的使用權(quán)，是乙的事實(shí)認(rèn)

識(shí)錯(cuò)誤，鄉(xiāng)政府的批地行為不存在侵犯乙的土地使用權(quán)的，因而，

人民法院判決……？

從上說(shuō)，人民法院不論訴訟請(qǐng)求是什么，都應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴的具

體行政行為進(jìn)行全面審查，以糾正一切違法的具體行政行為，從而保

障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在多數(shù)情況下，這種“糾正”

與“保障”具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。但在上述的案例中，就不具有這種一

一對(duì)應(yīng)關(guān)系。

理論界關(guān)于人民法院是只就原告訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審理，還是超出訴

訟請(qǐng)求范圍對(duì)全案進(jìn)行審理，歷來(lái)有兩種觀點(diǎn)。第一種意見主張不能

超出原告訴訟請(qǐng)求范圍進(jìn)行審查。理由是：①行政相對(duì)方在規(guī)定期間

內(nèi)對(duì)某一具體行政行為沒有提出訴訟請(qǐng)求，即可以推定行政相對(duì)方服

從了行政機(jī)關(guān)所作出的行政裁定，從穩(wěn)定行政法律關(guān)系考慮，法院不

宜進(jìn)行審查。②行政訴訟實(shí)行“告訴才處理”原則，行政相對(duì)方?jīng)]有

提出的訴訟請(qǐng)求，法院一般不應(yīng)審查，如果法院審查，可能會(huì)挑起新

的爭(zhēng)議。第二種主張全案審理。理由是：①行政裁決只要不合法就應(yīng)

予以糾正，否則不能保證法律正確貫徹實(shí)施，不利于保護(hù)公民、組織

的合法權(quán)益。②被訴具體行政行為與相關(guān)的行政行為有密切聯(lián)系，法

院不全面審查可能引起新的糾紛，行政爭(zhēng)議不能徹底解決。

由此，我們有必要從更深的層次來(lái)認(rèn)識(shí)我國(guó)行政訴訟的宗旨（或

稱目標(biāo)模式），并以此來(lái)指導(dǎo)行政審判實(shí)踐。

由于我國(guó)是經(jīng)歷了長(zhǎng)期封建制度的國(guó)家，“官貴民賤”、“民不

告官”的封建傳統(tǒng)觀念還很有，民要告官很不容易，另一方面，

行政權(quán)所具有的廣泛性和強(qiáng)制性，使得行政機(jī)關(guān)及其工作人員在

行使行政權(quán)時(shí)主觀性、隨意性增大，以至濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、侵犯

公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有時(shí)甚至很嚴(yán)重。

我國(guó)行政訴訟制度的建立和，正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)背景。反映到

《行政訴訟法》上來(lái)，就是第一條的規(guī)定：“保護(hù)公民、法人和其他

組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)?！本褪钦f(shuō)，

我國(guó)行政訴訟的宗旨就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而

“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”只不過(guò)是這一宗旨的“副

產(chǎn)品”，即人民法院對(duì)被訴的不侵犯原告合法權(quán)益的合法的具體行政

行為予以維持，否則予以撤銷、限期履行或變更，從而實(shí)現(xiàn)“維護(hù)和

監(jiān)督”功能，如此認(rèn)識(shí)，其法律和理論根據(jù)有:

①制定《行政訴訟法》的《憲法》根據(jù)主要是第41條，公民“對(duì)

于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)

提出申訴，控告或者檢舉的權(quán)利”，“由于國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)

利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”?？梢?，行政

訴訟的宗旨是落在被侵犯的合法權(quán)益的補(bǔ)救上。②行政訴訟和民事訴

訟一樣都是實(shí)行“不告不理”原則，即人民法院行使“維護(hù)和監(jiān)督”

的職能是被動(dòng)的而不是主動(dòng)的，是有限的而不是無(wú)限的。③從《行政

訴訟法》第2條看，能夠提起行政訴訟的只能是那些認(rèn)為自己的合法

權(quán)益受到直接侵犯的公民、法人和其他組織，沒有這一基本事實(shí)就不

能提起行政訴訟，對(duì)損害公共利益沒有造成特定人損害的具體行

政行為，公民、法人和其他組織不能提起行政訴訟，甚至檢察院也不

能提起“公訴”。④把抽象行政行為排除在行政訴訟范圍之外，因?yàn)?/p>

這種行為違法的話，損害的對(duì)象不是特定的，原告難以確定。這也是

設(shè)立《行政訴訟法》第十二條第（二）項(xiàng)的主要原因之一。

由此可見，人民法院通過(guò)行使審判權(quán)來(lái)維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法

行使行政職權(quán)，完全是從保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益這一

基本點(diǎn)出發(fā)，沒有后者就無(wú)從談起前者；換言之，即便被訴的具體行

政行為違法，但并不原告的合法權(quán)益，則人民法院不宜在裁判文

書中對(duì)違法的具體行政行為作出某種決斷，否則，該判決失去依托，

即沒有訴訟請(qǐng)求為根據(jù)，正如原告只對(duì)具體行政行為提出異議，沒有

提出行政賠償，人民法院不宜徑行判決賠償一樣。應(yīng)當(dāng)明確的是：訴

訟請(qǐng)求是原告方提出的，原告可能因?yàn)橹R(shí)的缺乏，訴訟請(qǐng)求提

得不準(zhǔn)確，或者遺漏，并且在訴訟過(guò)程中原告還可以有條件的追加或

變更訴訟請(qǐng)求，因此人民法院應(yīng)當(dāng)不囿于原告的訴訟請(qǐng)求，但也不能

漫無(wú)邊際，其審查范圍確定在與原告合法權(quán)益有關(guān)的方面即可。但判

決時(shí)則不能超出訴訟請(qǐng)求作出判決，更不宜作出沒有訴訟請(qǐng)求為根據(jù)

的不利于原告的判決。

關(guān)于審查范圍，從行政訴訟之初就存在著“法律審”和“事實(shí)審”

之爭(zhēng)。所謂“法律審”就是指人民法院在審理行政案件時(shí)只能對(duì)被告

作出具體行政行為適用法律是否正確、適當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)事實(shí)不

必或者說(shuō)無(wú)權(quán)進(jìn)行審查。其主要理由是：行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為

時(shí)已調(diào)查取證并載入卷宗，法院再進(jìn)行事實(shí)審查，未免重復(fù)；不對(duì)事

實(shí)進(jìn)行審查，可以提高辦案效率，有利于行政糾紛盡早解決。所謂“

事實(shí)審”就是指人民法院對(duì)具體行政行為要全面審查，不應(yīng)局限于法

律審。其主要理由有：法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題密不可分，只有當(dāng)一定的

法律事實(shí)產(chǎn)生之后，相應(yīng)的法律問(wèn)題才會(huì)產(chǎn)生。審查具體行政行為依

據(jù)的事實(shí)是否真實(shí)存在，是審查行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為適用法律

是否正確、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)；從我國(guó)的情況看，行政機(jī)關(guān)大都沒有專

門的審查事實(shí)的機(jī)構(gòu)或?qū)＜遥矝]有一套防止偏見的規(guī)則或程序。所

以，審查被訴具體行政行為必須對(duì)其所依據(jù)的事實(shí)和適用的法律，以

及是否依法定權(quán)限和程序進(jìn)行全面審查?，F(xiàn)在先撇開什么“法律審”

和“事實(shí)審”的素語(yǔ)以及有關(guān)，僅就筆者作為一名法官而言，從

來(lái)就沒有不對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行審查就能作出判決的；不對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行

審查，就能判斷出案件適用法律是否正確，是難以想象的。實(shí)踐中甚

至有具體行政行為根本就沒有適用任何法律根據(jù)，這種案件是不是壓

根就不用審了呢？因?yàn)闊o(wú)可審查。

行政案件與民事案件在“事實(shí)”上相比有其特殊性，民事案件有

客觀事實(shí)和當(dāng)事人認(rèn)為的事實(shí)；行政案件有客觀事實(shí)和行政機(jī)關(guān)認(rèn)定

的事實(shí)。民事案件中當(dāng)事人認(rèn)為的事實(shí)不是依據(jù)法定程序作出的，主

觀隨意性較大，在整個(gè)訴訟過(guò)程中也經(jīng)常變動(dòng)。行政案件中行政機(jī)關(guān)

認(rèn)定的事實(shí)是按照法定程序和權(quán)限作出的，在訴訟過(guò)程中較少也難以

改變。但不管是當(dāng)事人認(rèn)為的事實(shí)，還是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，其中

都含了“人的因素”。從角度說(shuō)，主觀能夠正確反映客觀，但由

于受到人的局限性的影響，如認(rèn)識(shí)能力、認(rèn)識(shí)手段、條件等，正確反

映客觀并非輕而易舉，何況行政機(jī)關(guān)的具體承辦人在辦案中再摻雜進(jìn)

一些其他因素呢？實(shí)踐中反映出來(lái)的情況也說(shuō)明這一點(diǎn)，有相當(dāng)一部

分案件，原告方也認(rèn)為，如果事實(shí)是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的那樣，則適用法

律就沒有錯(cuò)，而事實(shí)恰恰不是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的那樣，所以適用法律也

就是錯(cuò)的。從法律規(guī)定來(lái)看，《行政訴訟法》第四條規(guī)定，人民法院

審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。如果不對(duì)事實(shí)進(jìn)行審

查，何談以事實(shí)為根據(jù)？《行政訴訟法》第五章是有關(guān)證據(jù)的規(guī)定，

并要求證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為定案根據(jù)。如果不對(duì)事實(shí)進(jìn)行

審查，證據(jù)有何價(jià)值？《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，具體行政行

為證據(jù)確鑿，是人民法院維持被訴具體行政行為的必要條件之一；而

被訴具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院有權(quán)判決撤銷。如果不

對(duì)事實(shí)進(jìn)行審查，這類判決的根據(jù)何在？《行政訴訟法》第五十九條

規(guī)定，人民法院對(duì)上訴案件，認(rèn)為事實(shí)清楚的，可以實(shí)行書面審理，

即是說(shuō)，事實(shí)不清的，只能實(shí)行開庭審理。這些都是人民法院有權(quán)也

應(yīng)該進(jìn)行事實(shí)審的明證。事實(shí)上，合法性審查本身就包含著對(duì)事實(shí)的

審查。

盡管筆者主張“事實(shí)審”，即，既審查行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)是

否符合客觀事實(shí)，也審查具體行政行為適用是否正確。但是，其

審查范圍仍圍繞著訴訟請(qǐng)求進(jìn)行。此外，還應(yīng)當(dāng)明確，“事實(shí)審”不

等于人民法院在作出判決時(shí)“代替”行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為。如，

行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的案件，如果經(jīng)審理，原告完全符合條件，

也依照法定程序遞交了有關(guān)文件，就應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)履行頒發(fā)營(yíng)業(yè)

執(zhí)照的法定職責(zé)，而不是由法院發(fā)給原告營(yíng)業(yè)執(zhí)照；如果行政機(jī)關(guān)仍

拒絕頒發(fā)，人民法院可以依當(dāng)事人申請(qǐng)，采用按日罰款的強(qiáng)制措施。

現(xiàn)在回頭前面的案例。

乙的訴訟請(qǐng)求是撤銷鄉(xiāng)政府的批地行為，人民法院便對(duì)該批地行

為進(jìn)行審查，但是不是必須對(duì)該批地行為的所有方面（環(huán)節(jié)）的合法

性進(jìn)行審查呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)前述的行政訴訟宗旨，沒有必要對(duì)被

訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，其審查范圍與原告的

合法權(quán)益相吻合即可，本案批地行為的合法性涉及許多方面，如審批

程序是否合法，審批面積是否超出法定面積，被審批的土地是否還有

侵犯其他人的使用權(quán)等等。然而，這些與乙的權(quán)益均無(wú)關(guān)，因而乙的

權(quán)利主張只是其中一部分的土地使用權(quán)屬自己，所以人民法院只對(duì)這

一部分進(jìn)行審查。被告舉證說(shuō)明該土地的使用權(quán)不屬于乙，而乙又提

不出反證，則乙的權(quán)利主張不能成立，其訴訟請(qǐng)求人民法院不予

支持。對(duì)照《行政訴訟法》第54條，唯一可考慮的判決方式只有維持

━━且慢！維持該批地行為，意味著該批地行為是合法的，但人民法

院并未對(duì)該批地行為的合法性進(jìn)行全面審查，如果審批面積根據(jù)甲的

人口已超出法定面積（這與乙的合法權(quán)益無(wú)關(guān)），那么判決本身就站

不住腳，換句話說(shuō)，作出維持判決是要擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，也不實(shí)事求是，這

時(shí)我們不無(wú)遺憾的說(shuō)《行政訴訟法》第54條不完全適應(yīng)審判實(shí)踐的需

要，因而，我們必須采用民事判決的方式━━駁回訴訟請(qǐng)求，即對(duì)被

告的具體行政行為的合法性不作肯定或否定的判斷。采取這種判決方

式的合理性是顯而易見的：首先，給行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤、去掉瑕疵留

下了可能性，因?yàn)榧热环ㄔ阂耘袥Q的形式維持了，行政機(jī)關(guān)也只能將

錯(cuò)就錯(cuò)，即使去掉瑕疵、糾正錯(cuò)誤亦成了不合法的行為，也有損于國(guó)

家行政機(jī)關(guān)的威信。其次，易于使當(dāng)事人息訟，因?yàn)楫?dāng)事人難于理解

法院為什么要維持錯(cuò)誤的行為，而采取駁回的方式，只意味著當(dāng)事人

喪失勝訴權(quán)，法院把余地留得寬一些比較主動(dòng)。實(shí)踐證明，如此處理

效果很好。

從實(shí)踐中再回到上來(lái)，我們有理由對(duì)一個(gè)通行的命題進(jìn)行反

思：“行政訴訟的核心就是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，合法

的予以維持，不合法的予以撤銷或限期履行”，這種提法太籠統(tǒng)，且

有缺陷，只是對(duì)《行政訴訟法》淺表詮釋，未能將行政訴訟的宗旨落

實(shí)進(jìn)去，容易造成認(rèn)識(shí)上的混亂。筆者認(rèn)為，比較全面、深層次的提

法應(yīng)當(dāng)是：對(duì)影響原告合法權(quán)益的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，

并作出維持、駁回訴訟請(qǐng)求、撤銷或部分撤銷、確認(rèn)違法、限期履行

等相應(yīng)判決（變更判決是例外）。

針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求和審查范圍，人民法院應(yīng)適用相應(yīng)的判決方

式。具體如下：

①維持判決：只適用于具體行政行為的所有方面都與原告合法權(quán)

益有關(guān)，并對(duì)其合法性進(jìn)行了全面審查，且合法的情況。

②駁回訴訟請(qǐng)求的判決：適用于無(wú)須對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)

行全面審查，但原告的訴訟請(qǐng)求也不能予以支持的情況。

③撤銷或部分撤銷的判決：適用于具體行政行為侵犯原告的合法

權(quán)益的情況，但可視需要，判決被告重新作出具體行政行為。

④限期履行的判決：如果原告訴被告不履行或者拖延履行法定職

責(zé)，審查范圍界定在被告是否應(yīng)當(dāng)履行或者是否應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行而拖延

履行，如果原告有理且仍有履行必要的，限期履行的判決；如果

原告無(wú)理，對(duì)要式具體行政行為（如書面答復(fù)等）應(yīng)用維持判決，對(duì)

非要式具體行政行為應(yīng)用駁回訴訟請(qǐng)求的判決。

⑤變更判決：只適用于具體行政行為的性質(zhì)是行政處罰，且顯失

公正的情況。但是，顯失公正也可以作為撤銷的理由，通常發(fā)生在不

宜變更的情況下，如罰款的同時(shí)又吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，經(jīng)審理認(rèn)為顯失公

正（畸重）的，可以維持罰款部分、撤銷吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照部分，這實(shí)際

上仍是一種廣義的變更，只是以更具有邏輯性的維持、撤銷的形式出

現(xiàn)罷了。

⑥確認(rèn)違法判決：《行政訴訟法》沒有規(guī)定確認(rèn)違法或無(wú)效的判

決形式，但審判實(shí)踐中仍無(wú)法離開這種判決。例如，行政機(jī)關(guān)以口頭

形式拒絕履行法定職責(zé)，但在作出判決時(shí)已沒有履行必要的，對(duì)此既

不好適用限期履行判決，也不好適用撤銷判決或變更判決，更不能適

用維持判決。除了用確認(rèn)違法判決外，別無(wú)他法。對(duì)于非要式的違法

具體行政行為或者已經(jīng)執(zhí)行終了的違法具體行政行為（如治安拘留、

收容審查完畢）的，通常適用確認(rèn)違法判決。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟的目

的已不在于是否執(zhí)行被訴具體行政行為，而在于確認(rèn)這種行政行為違

法，其作用除了能作為原告提起行政賠償?shù)母鶕?jù)外，它還用來(lái)解決某

種事實(shí)是否存在，某種行政行為對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在或?qū)?lái)的事實(shí)是否

具有效力，某種行政法律關(guān)系是否存在，是否合法，關(guān)系雙方當(dāng)事人

在此種關(guān)系中有什么權(quán)利、義務(wù)等法律，有人認(rèn)為，確認(rèn)判決可

以是確認(rèn)違法也可以確認(rèn)合法，而筆者認(rèn)為，只能確認(rèn)違法，否則用

駁回訴訟請(qǐng)求或者維持的判決。

綜上所述，人民法院對(duì)被訴具體行政行為的審查范圍，不應(yīng)囿于

原告的訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)根據(jù)原告、第三人提出的權(quán)利主張，就原

告、第三人合法權(quán)益的那部分具體行政行為在認(rèn)定事實(shí)和適用法律方

面進(jìn)行合法性審查，無(wú)須面面具到、漫天撒網(wǎng)，即以訴訟請(qǐng)求為下限，

以影響原告合法權(quán)益的方面為上限，并根據(jù)訴訟請(qǐng)求和審查范圍，適

當(dāng)選擇判決方式。必須指出：對(duì)于那些顯而易見的違法具體行政行為，

人民法院無(wú)法通過(guò)行政裁判予以糾正的，可以司法建議的形式向有關(guān)

機(jī)關(guān)提出。