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黨的十六大指出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入,是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！碑?dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在許多矛盾和問題,造成了農(nóng)民增收困難,影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也制約了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家財(cái)稅政策之間的密切關(guān)系,本文旨在探討一下涉農(nóng)財(cái)政稅收政策的有關(guān)問題。

一、我國農(nóng)村財(cái)政與稅收體制存在的主要問題

1·農(nóng)業(yè)稅制不合理

目前我國稅收收入的增長速度超過GDP的增長速度,農(nóng)業(yè)稅類(包括農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅)收入的增長速度快于稅收收入的增長速度,平均每年快0·45個(gè)百分點(diǎn)。產(chǎn)生這一結(jié)果的根本原因就是農(nóng)業(yè)稅制設(shè)計(jì)不合理。我國二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定二元稅制結(jié)構(gòu)。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅類是專門針對農(nóng)村而設(shè)的,它同城市征收制度相比,存在許多不合理之處,對農(nóng)民有稅收歧視。首先,稅種性質(zhì)模糊不清。按照課稅對象的性質(zhì)來分,我國現(xiàn)行稅收可分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅、資源稅、財(cái)產(chǎn)稅和行為稅。嚴(yán)格地按我國《農(nóng)業(yè)稅條例》的規(guī)定,現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅不屬于上述任何一個(gè)稅類。其一,農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為課稅對象,但計(jì)稅依據(jù)中并未扣除各種成本、費(fèi)用和損失,與所得稅有差異;其二,農(nóng)業(yè)稅不僅僅只對農(nóng)民出售的農(nóng)副產(chǎn)品課稅,還包括農(nóng)民維持生存的口糧,與流轉(zhuǎn)稅也存在差異;其三,農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)收入為課稅對象,而不是以土地為課稅對象,故也不屬于財(cái)產(chǎn)稅或資源稅。因此,農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)很難界定,稅種設(shè)置本身缺乏科學(xué)性。其次,減免稅規(guī)定不完善。農(nóng)業(yè)稅有一些減免稅政策,但同其他稅種相比,還存在一些漏項(xiàng)。如財(cái)政部門將農(nóng)業(yè)稅歸入所得稅,那么,對農(nóng)戶就應(yīng)參照個(gè)人所得稅有關(guān)規(guī)定確定免征額或允許扣除成本、費(fèi)用和損失。事實(shí)上,與之相關(guān)的內(nèi)容尚為空白,即使目前正在試行的稅費(fèi)改革方案也沒有涉及這些方面的內(nèi)容。當(dāng)前我國農(nóng)民人均純收入為兩千余元,若農(nóng)業(yè)稅也享有公平性要求的免征額或允許扣除成本、費(fèi)用和損失的金額,則絕大多數(shù)農(nóng)戶無需納稅。再次,稅負(fù)的累退性依然存在。在全國推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,在取消各種收費(fèi)的同時(shí),提高了農(nóng)業(yè)稅稅率,這種一刀切的辦法,不僅無法減少累退性,甚至可能導(dǎo)致相反的結(jié)果。換句話說,即使農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)由于取消各種收費(fèi)而減少,最低或較低收入者的負(fù)擔(dān)也未必減少。實(shí)證分析也表明:收入越低的農(nóng)戶,其經(jīng)營收入來源于農(nóng)業(yè)的收入比例越高,稅收負(fù)擔(dān)相對更重。具體表現(xiàn)為:落后省份的稅負(fù)重于較發(fā)達(dá)省份的;同一省份純農(nóng)戶的稅負(fù)重于其它農(nóng)戶的。

2·財(cái)政收入預(yù)算的多渠道,造成了制度外財(cái)政收入劇增

由于分稅制改革并沒從根本上扭轉(zhuǎn)政府收入分散化的現(xiàn)狀,即政府收入被分割為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和制度外收入,國家財(cái)政職能弱化。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村,這種分散化的財(cái)政格局使地方財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”,預(yù)算內(nèi)收入難以維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn),為了完成上級交辦的各項(xiàng)任務(wù),各級地方政府只好通過各種制度外收入來供養(yǎng)人員和進(jìn)行基本的建設(shè)。

3·鼓勵(lì)農(nóng)村信貸的稅收政策較少

農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),比較利益差;農(nóng)民作為弱勢群體,收入水平較低,那么,發(fā)展農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)所需資金重點(diǎn)應(yīng)由政府來解決。政府一方面加大財(cái)政支農(nóng)支出的總量;另一方面應(yīng)制定、實(shí)施相關(guān)優(yōu)惠政策來引導(dǎo)農(nóng)村信貸資金流向。事實(shí)上,我國農(nóng)業(yè)貸款比例下降,農(nóng)業(yè)信貸資金外流。2001年,我國貸款余額為11·2萬億元,其中農(nóng)業(yè)貸款僅為5700億元,占5·1%,產(chǎn)生這一結(jié)果的原因是提供農(nóng)業(yè)貸款的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社三大金融機(jī)構(gòu)各自的農(nóng)業(yè)貸款占其貸款余額的比重下降,比重下降則是因稅收政策的選擇與金融體制改革、其他改革不配套造成的。隨著金融體制的改革,商業(yè)銀行為了自身的經(jīng)濟(jì)利益,紛紛撤出農(nóng)村,而國家又很少出臺相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策予以鼓勵(lì),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸支持總量不足,農(nóng)戶從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款非常困難。

4·支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理

目前,財(cái)政支農(nóng)支出項(xiàng)目主要有支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。自1994年財(cái)稅體制改革以來,支農(nóng)支出有一定增長,平均每年增長14·98%,其中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)每年的平均增長速度分別為25·35%、21·77%、15·33%。但財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不盡合理。

5·財(cái)稅部門管理不嚴(yán)

目前,各類行政性收費(fèi)很多,使用的收費(fèi)票據(jù)用量也很大。由于票據(jù)管理不嚴(yán),使一些部門或干部利用職權(quán)多收、亂收、不入帳和設(shè)小金庫或流入個(gè)人腰包,造成資金外流,減少財(cái)政收入,間接造成重復(fù)負(fù)擔(dān)。

二、我國經(jīng)濟(jì)在總體上已具備了反哺農(nóng)業(yè)、回報(bào)農(nóng)民、支持農(nóng)村的實(shí)力

世界上許多工業(yè)化國家的發(fā)展歷史表明,在工業(yè)化的初始階段,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村向工業(yè)、城市提供一定程度的積累具有一定的必然性和普遍性(而當(dāng)工業(yè)有了相當(dāng)程度的發(fā)展后,應(yīng)回過頭來反哺農(nóng)業(yè),扶持農(nóng)村,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2004年我國財(cái)政收入達(dá)到2·6萬億元,2005年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1500美元左右,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為50:50。城鎮(zhèn)化水平超過40%,綜合上述四項(xiàng)指標(biāo),目前我國已進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段。盡管現(xiàn)在我國農(nóng)村人口還占多數(shù),還不可能像發(fā)達(dá)國家那樣通過大量補(bǔ)貼來解決農(nóng)民收入偏低問題,但通過比較這些指標(biāo)與國際經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)考察我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中二元結(jié)構(gòu)的對立和城鄉(xiāng)之間的嚴(yán)重不對稱現(xiàn)實(shí),可以認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)總體上進(jìn)入了需要反哺農(nóng)業(yè)、回報(bào)農(nóng)民、扶持農(nóng)村發(fā)展的新階段。

三、完善涉農(nóng)財(cái)政稅收政策的措施

1·改革農(nóng)業(yè)稅制,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革我國農(nóng)業(yè)稅收制度,首先應(yīng)明確并遵循改革的原則:(1)公平原則,減除農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān),在稅制設(shè)計(jì)上應(yīng)充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)差距、工商業(yè)與農(nóng)業(yè)差距,建立新的涉農(nóng)稅收分配制度,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平;(2)中性原則,要推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,必須充分發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性,減少稅收制度對農(nóng)業(yè)的干預(yù),廢止那些扭曲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的政策制度;(3)稅收從輕原則,稅收從輕一方面是為了公平的需要,因?yàn)檗r(nóng)民是弱勢群體;另—方面稅收對農(nóng)從輕,有利于資本向農(nóng)業(yè)流動(dòng);(4)簡便易行原則,稅制的設(shè)計(jì)除了考慮合理的調(diào)節(jié)作用外,還要遵循征收簡便,征稅成本低的原則,特別是對農(nóng)村較分散、較廣闊、較零星稅源的征管更應(yīng)講求可操作性。

本人認(rèn)為我國在取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)必需考慮一個(gè)重要的焦點(diǎn)問題,就是應(yīng)構(gòu)建“產(chǎn)品+收益”雙重調(diào)節(jié)的涉農(nóng)稅制,即設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品增值稅和農(nóng)業(yè)收益所得稅雙重調(diào)節(jié)的農(nóng)業(yè)稅制。(1)農(nóng)產(chǎn)品增值稅;以農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入,扣除法定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本后的收入為增值額征收農(nóng)產(chǎn)品增值稅。一則對貧窮、低收入者是—種公平和照顧,如果沒有增值,稅負(fù)為零,有增值才納稅;二則可調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,從根本上確保農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收,財(cái)政增稅。

考慮兩個(gè)因素,即農(nóng)產(chǎn)品剪刀差和農(nóng)民承擔(dān)的間接稅負(fù)擔(dān)。因此,對農(nóng)產(chǎn)品增值稅的設(shè)計(jì)應(yīng)比照西方經(jīng)驗(yàn),在扣除項(xiàng)目和稅率上對農(nóng)產(chǎn)品給予寬的扣除額,低的稅率優(yōu)惠照顧。(2)農(nóng)業(yè)收益所得稅;農(nóng)業(yè)收益所得稅具體做法包括兩方面:對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)(農(nóng)場)的生產(chǎn)經(jīng)營所得與工商企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營所得平等看待,納入企業(yè)所得稅,對農(nóng)戶個(gè)人所得納入個(gè)人所得稅,當(dāng)然這需要有一定的過渡期限。

2·創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

長期以來的重工輕農(nóng)政策形成了今天城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),同時(shí)也造成了城鄉(xiāng)相對獨(dú)立的二元公共產(chǎn)品供給機(jī)制。相對于城市而言,農(nóng)村很大程度上實(shí)行的是以農(nóng)民為主的自給自足型公共產(chǎn)品供給制度。農(nóng)民負(fù)擔(dān),不僅僅指的是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、各種收費(fèi)和剪刀差,實(shí)際上,農(nóng)村公共產(chǎn)品的農(nóng)民自我供給和政府供給不足,也是一種農(nóng)民負(fù)擔(dān),因?yàn)樗苯訉?dǎo)致了農(nóng)業(yè)的高成本和低收益,是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的費(fèi)用向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁。因此,必須盡快從根本上改變這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度,調(diào)整政府公共支出政策,加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度,建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系?，F(xiàn)階段財(cái)政支農(nóng)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入上:增加農(nóng)業(yè)科研與推廣的投入,提高農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技含量,并將農(nóng)業(yè)科研成果無償轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民;加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投資力度;制定在環(huán)境保護(hù)和治理方面的法規(guī)、政策并給予必要的財(cái)政支持;改革農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方面的作用;在建立農(nóng)民收入保障制度上加大財(cái)政支持。對農(nóng)業(yè)采取優(yōu)惠稅收政策,變補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)為補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié),逐步建立農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼制度,讓農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處。

3·創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌集制度,實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品投資主體多元化

根據(jù)公共財(cái)政理論,農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府免費(fèi)提供。而農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供可通過市場機(jī)制的運(yùn)作,即凡是能夠面向市場、有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目建設(shè),政府財(cái)政應(yīng)退出來,在明確產(chǎn)權(quán)的前提下,積極引進(jìn)民間資金和外資,按照“誰引進(jìn)、誰收費(fèi)”,“誰投資、誰收益”的原則,由業(yè)主來投資建設(shè)。大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品,支持個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)、企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展產(chǎn)權(quán)私有或民辦公助、公辦民助等多種形式的公共消費(fèi)品服務(wù),引導(dǎo)更多社會(huì)投資進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共消費(fèi)品的投資領(lǐng)域。通過投資主體多元化,減輕了鄉(xiāng)村財(cái)政壓力,也就減少了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)。

4·調(diào)整支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)

國家財(cái)力有限的條件下,明確支農(nóng)支出的重點(diǎn)至關(guān)重要。今后財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)優(yōu)先安排以下幾個(gè)項(xiàng)目:一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等,一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件,另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì),直接增加農(nóng)民勞務(wù)收入。二是農(nóng)業(yè)科技。應(yīng)加大對涉農(nóng)科學(xué)研究和技術(shù)推廣的投入,增加科技開發(fā)費(fèi)用,提高科技人員的待遇。三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。改過去對農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼,使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民直接受益,既增加農(nóng)民收入,又有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

5·完善現(xiàn)行涉農(nóng)稅收支出政策

涉農(nóng)稅收支出政策的運(yùn)用,不僅在于直接增加農(nóng)民收入,還在于利用它來吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。針對目前農(nóng)業(yè)投資主體單一,農(nóng)村信貸資金短缺等問題,中央政府應(yīng)通過發(fā)揮稅收支出政策的導(dǎo)向功能,建立農(nóng)業(yè)投入激勵(lì)機(jī)制,吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)。如借鑒國外合作金融經(jīng)驗(yàn),對農(nóng)業(yè)貸款利息收入免征營業(yè)稅,降低所得稅稅率,減輕農(nóng)村信用社的負(fù)擔(dān)。另外,豐富稅收支出形式,多種形式有機(jī)結(jié)合,可以更好地貫徹政府的政策意圖。