導(dǎo)語：政府危機制度中的協(xié)調(diào)聯(lián)動體系建立研討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：協(xié)調(diào)聯(lián)動機制是構(gòu)成政府危機管理體系中的一個重要而又復(fù)雜的組成部分。在政府危機管理的實踐中，還存在著部門分割、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、法律缺失以及社會參與程度不高等問題。因此，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的組織建設(shè)，明確政府聯(lián)動部門職責(zé)，暢通信息渠道，完備危機管理法制體系，對提高我國政府危機管理能力具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府危機管理；協(xié)調(diào)聯(lián)動；體系

引言

2006年1月，國務(wù)院了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《總體應(yīng)急預(yù)案》）?！犊傮w應(yīng)急預(yù)案》明確要求“加強以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制?！薄?〕在《總體預(yù)案》的基礎(chǔ)上，還要逐步完善《突發(fā)公共事件專項應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共事件部門應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共事件地方應(yīng)急預(yù)案》。各級地方政府遵照《總體應(yīng)急預(yù)案》的精神，相續(xù)著手建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，成立應(yīng)急聯(lián)動指揮中心。一些企事業(yè)單位也制定出符合自身特點的應(yīng)急管理預(yù)案，形成了一道覆蓋全國、全社會嚴(yán)密的政府危機管理網(wǎng)絡(luò)。

一、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)的主要問題

有了應(yīng)急預(yù)案網(wǎng)絡(luò)，并不意味著政府危機管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制功能發(fā)揮正常。只要仔細(xì)研究這些預(yù)案，就會發(fā)現(xiàn)它們大都千篇一律，缺乏實用性與可操作性。政府危機管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制還存在著許多問題。

1．部門分割、協(xié)調(diào)不力

眾所周知，“危機”二字之前之所以冠名為“公共”，這說明公共危機所涉及的范圍廣、影響巨大，需要以政府為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下做出決策。另外，公共危機很少由單個因素引起，往往都是多種風(fēng)險要素共同作用的結(jié)果。因此，處理公共危機必然要求政府部門之間、政府與其它社會組織之間密切配合、相互協(xié)調(diào)。事實上，我國危機管理體系是分散的，政府部門各自處理分管領(lǐng)域內(nèi)的危機事件。當(dāng)綜合性的危機發(fā)生時，各部門應(yīng)急管理資源難以有效調(diào)動和利用。在重大危機面前，各政府部門就容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮、等待的現(xiàn)象，其結(jié)果表現(xiàn)為“不聯(lián)不動、聯(lián)而不動，聯(lián)而慢動、聯(lián)而亂動”的現(xiàn)象。

2．信息溝通不暢

信息溝通對于危機管理具有重要意義。一般來講，可以從危機信息傳播的三個緯度（速度、范圍、準(zhǔn)確性）來檢驗政府危機管理中的信息溝通、共享效果。我們必須認(rèn)真分析這些基本問題：誰負(fù)責(zé)通報、傳播危機信息？在多長時間內(nèi)上報到何級政府？怎樣進行持續(xù)、動態(tài)追蹤上報，在多大范圍內(nèi)讓危機相關(guān)者了解危機信息？目前我國政府危機信息溝通還有很多不完善的地方，如地方政府在危機管理實踐中，經(jīng)常采取瞞報、緩報、漏報等政府自利行為。上下級政府縱向信息溝通嚴(yán)重堵塞。如2006年5月，山西左云縣張家場鄉(xiāng)新井煤礦發(fā)生透水事故，危機發(fā)生后，基層鄉(xiāng)政府伙同礦方一起上報5人圍困井下，事后核實為56人。掌握災(zāi)難信息的礦主和基層鄉(xiāng)政府不僅不在第一時間內(nèi)上報，還用車輛轉(zhuǎn)移家屬和生還礦工，掩蓋事故發(fā)生現(xiàn)場，貽誤了最佳搶救時機?！?〕

3．社會參與程度不高

目前我國應(yīng)對突發(fā)性公共事件主要采取的是一元縱向管理。每當(dāng)危機發(fā)生后，先是啟動某個政府部門的上下級應(yīng)急管理工作，對危機進行預(yù)防和處置，而社會各單位、社區(qū)、組織、群眾團體、個人的危機意識不強，危機自救能力較差，參與程度不高。事實上，當(dāng)公共危機事件發(fā)生時，處在災(zāi)害發(fā)生現(xiàn)場的各個企事業(yè)單位、群眾團體、社區(qū)、志愿者等往往是第一目擊者、當(dāng)事人，應(yīng)該對這些基層組織和個人進行危機管理培訓(xùn)，使他們在第一時間內(nèi)組織最初的自救互助措施，為后來的專業(yè)救援隊伍提供準(zhǔn)確的危機事件初始信息，并協(xié)助專業(yè)救助行動。這對了解危機發(fā)生的原因，準(zhǔn)確實施應(yīng)急救援措施，最大限度減輕危機損失是十分重要的。

4．應(yīng)急法制建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)聯(lián)動機制缺乏保障

我國從中央政府到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大都編制了突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。從國家應(yīng)急總體預(yù)案到各專項應(yīng)急預(yù)案，從各個部門應(yīng)急預(yù)案到各個企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)成一道嚴(yán)密的覆蓋全國應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。但這些預(yù)案都是以行政命令、條例等形式存在，其效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法律效果。盡管我國大多數(shù)政府部門、企事業(yè)單位根據(jù)應(yīng)急管理預(yù)案成立了應(yīng)急聯(lián)動指揮中心、應(yīng)急聯(lián)動安全委員會、應(yīng)急管理辦公室等機構(gòu)，但這些機構(gòu)的工作職責(zé)并無法律界定，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。各個部門應(yīng)急法規(guī)的規(guī)定參差不齊，分布零散，也存在著規(guī)范性不強、整體性差，應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)規(guī)定不夠具體，相互之間缺乏銜接甚至矛盾的情況。因此，在危機管理實踐中，很多應(yīng)急法律、預(yù)案由于缺乏適用性或不能聯(lián)動協(xié)調(diào)，大多只是放在檔案柜里成了應(yīng)付上級檢查的裝飾品。此外，有些應(yīng)急管理預(yù)案內(nèi)容過于籠統(tǒng)，重原則輕操作。這實際上嚴(yán)重影響了各個方面應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的積極性，縱容和放任了瀆職現(xiàn)象的存在，從而影響了公民對政府的信任，更加不利于突發(fā)事件的順利解決。

二、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)的對策分析

1．加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的組織建設(shè)

組織建設(shè)是實施協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的依托。當(dāng)危機發(fā)生后，建立一個縱橫結(jié)合的危機聯(lián)動指揮中心，既能靈活地調(diào)動各級地方政府資源、社會資源和民間資源，又能迅速傳達(dá)危機應(yīng)急處置的意圖和思路，將不同部門的力量整合起來，發(fā)揮專業(yè)救助隊伍優(yōu)勢，在綜合的應(yīng)急模式中融合多元部門管理為一體，實現(xiàn)縱橫聯(lián)動應(yīng)急。

現(xiàn)階段加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的組織建設(shè)，主要從兩個方面入手。一是縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。從危機事件分級分類開始，合理劃定地方政府處置危機的主要責(zé)任。二是橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。政府危機管理組織體系除了建立縱向?qū)蛹壙刂品磻?yīng)鏈條外，還應(yīng)當(dāng)吸納社會其他組織參與到危機救治過程中來。

2．明確協(xié)調(diào)聯(lián)動部門的職責(zé)

責(zé)任明確是現(xiàn)代管理的一條基本原則。毫無疑問，應(yīng)對各類不同級別的危機，既是政府的基本責(zé)任，也是政府不可推卸的義務(wù)。從世界上大多數(shù)國家政府危機管理實踐看，危機發(fā)生后往往由綜合性危機管理組織進行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而政府各個部門專業(yè)化的救助隊伍才是危機處理的主要行動力量。因此，明確協(xié)調(diào)聯(lián)動的政府部門職責(zé)，就成了危機有效預(yù)防、快速反應(yīng)、準(zhǔn)確處理、妥善恢復(fù)的根本保證。

由于危機種類繁多，至于哪類危機由哪一個或幾個具體的政府部門作為主要的危機管理者或救助者，這需要對危機進行合理分類，對不同政府部門的職責(zé)和救助能力進行準(zhǔn)確界定。任何一種危機，必然或多或少地涉及政府多個部門。人為地劃分不同政府職能部門和不同層級政府，這只是為了管理上的便利。政府為了對付危機，必須有效整合政府各部門的主要救災(zāi)資源，分別明確危機事件中政府的主責(zé)部門、協(xié)作部門和預(yù)測部門。

3．加強協(xié)調(diào)聯(lián)動部門的信息溝通

構(gòu)建高效、完整的信息溝通機制是協(xié)調(diào)聯(lián)動機制運作的前提條件之一。加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)，完善信息溝通機制，必須做到以下幾點：

首先，對危機信息源進行監(jiān)測。現(xiàn)代社會每天都發(fā)生、傳播著大量信息。這些信息當(dāng)中，有一些就是處于潛伏期的危險信息。政府危機管理首先要對這些危險源進行日常的監(jiān)測和預(yù)警工作。

其次，對危機信息進行整理分析?！敖M織監(jiān)測和掃描到各種危機發(fā)生的信息后，下一步馬上要采取的行動就是對這些危機信息進行系統(tǒng)的整理、分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題以及隱藏在問題表象背后的本質(zhì)原因。”〔3〕一般來說，危機信息整理分析后由專業(yè)危機處理小組進行判斷。一是從危機發(fā)生的可能性出發(fā)，判斷現(xiàn)存的危機形式進一步惡化或失控的概率有多大。二是從危機影響程度出發(fā)，判斷下一步可能失控的危機局勢究竟在多大程度上影響組織正常運轉(zhuǎn)、危害社會正常秩序。

最后，實現(xiàn)危機信息同步共享。當(dāng)整理分析危機信息后，就要及時向處理危機的主要責(zé)任部門和協(xié)作部門通報危機信息。如今，我國很多地方政府對道路交通事故快速搶救機制做了進一步完善，要求縣級110、122、120事故電話實行聯(lián)動快速反應(yīng)機制，取得了良好的經(jīng)濟社會效益。

4．完備危機管理法律，保障協(xié)調(diào)聯(lián)動機制效力

世界上大多數(shù)國家為防范各種突發(fā)性公共事件，制定了許多相關(guān)的危機管理法律，并使其發(fā)揮非常重要的作用。目前我國應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范取得了長足進展，一批防范、處理特殊領(lǐng)域內(nèi)的危機管理法律相繼出臺。借鑒發(fā)達(dá)國家應(yīng)對危機的普遍經(jīng)驗，首先要在憲法中設(shè)立緊急狀態(tài)的專門章節(jié)，確認(rèn)緊急狀態(tài)的宣告制度，明確緊急狀態(tài)的含義、國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序、緊急權(quán)力的適用條件和行使程序、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障等。其次要制定全局性的突發(fā)事件應(yīng)對法，為各類突發(fā)事件的管理提供專門的法制保障。最后制定各領(lǐng)域的專門應(yīng)急法律、法規(guī)、預(yù)案，應(yīng)該在內(nèi)容上做出系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定，明確職責(zé)，加強危機管理多部門合作，形成一個政府危機管理網(wǎng)絡(luò)體系，從而保證在危機發(fā)生時，政府各部門能聯(lián)合協(xié)作，在專門指揮機構(gòu)指揮下采取高效、有序的應(yīng)急措施。

總之，目前我國正處在人均GDP1000美元～3000美元之間的“危機”高發(fā)期，建設(shè)、完善政府危機管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，能有效地協(xié)調(diào)政府各部門之間、政府與社會組織之間的溝通與互動，使其職責(zé)明確、行動協(xié)調(diào)，增強應(yīng)急管理預(yù)案的實用性與可操縱性，大大提升政府危機管理能力。

注：本文是江西省社會科學(xué)研究“十一五”（2006－2007年）規(guī)劃一般項目：江西省公共危機管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)研究（編號：065H47）階段成果。

參考文獻：

［1］參見《國家突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理預(yù)案》，政府網(wǎng)．

［2］劉崢，周芙蓉．山西左云礦難蓄意瞞報，48名責(zé)任人移送司法機關(guān)．新華網(wǎng)．

［3］薛瀾，張強，鐘開斌．危機管理［M］．北京：清華大學(xué)出版社，2003．63、66．