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農(nóng)業(yè)水費(fèi)是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要投入。合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格是保障農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)揮效益的必要條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的必要手段。理論上的農(nóng)業(yè)水價(jià)，至少應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償水利工程及末級(jí)渠系建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的全部成本，但受農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的制約，水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格很難達(dá)到補(bǔ)償完全成本的水平。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革頂層設(shè)計(jì)，合理制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，采取綜合措施保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高農(nóng)業(yè)用水效率，是亟待研究解決的一個(gè)重要問題。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的必要性和緊迫性

我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，人均水資源占有量?jī)H為2100立方米，為世界人均水資源占有量的28%，且水資源時(shí)空分布很不均勻，季節(jié)性、區(qū)域性缺水問題突出。水資源嚴(yán)重短缺是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。我國(guó)又是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)用水占全社會(huì)用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，節(jié)水的重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)。然而，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，灌溉方式落后，農(nóng)業(yè)用水效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了水資源的緊缺程度。2010年我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.5，遠(yuǎn)低于節(jié)水先進(jìn)國(guó)家0.7-0.8的水平，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力很大。調(diào)控水價(jià)是促進(jìn)水資源節(jié)約和合理配置的重要手段。近年來，有關(guān)部門積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，其價(jià)格水平總體有所提高，部分水資源短缺地區(qū)試點(diǎn)實(shí)行終端計(jì)量水價(jià)制度，對(duì)規(guī)范農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高工程運(yùn)行保障能力都發(fā)揮了一定作用。但是，受多方面因素的制約，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革總體進(jìn)展緩慢。據(jù)初步調(diào)查，2011年全國(guó)百家典型水管單位供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格僅比2003年提高10%，而同期城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高40%以上。目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格只相當(dāng)于供水成本的40%左右，水管單位虧損嚴(yán)重。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)灌區(qū)每年虧損在210億元左右。其中，大型、中型、小型灌區(qū)分別為70億元、80億元和60億元左右。“十二五”時(shí)期，是加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、推進(jìn)水利跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要加快推進(jìn)水利建設(shè)投入和運(yùn)行保障體制機(jī)制改革?！笆濉睍r(shí)期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快、非農(nóng)業(yè)用水需求顯著增長(zhǎng)的重要時(shí)期，迫切需要通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水來滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求?！笆濉睍r(shí)期，還是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，迫切需要積極推進(jìn)水資源及其他資源產(chǎn)品價(jià)格改革，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，逐步改變水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格長(zhǎng)期嚴(yán)重偏低的狀況，保障水利工程良性運(yùn)行，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，刻不容緩，勢(shì)在必行。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的主要矛盾

（一）目前我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的主要矛盾

1.上游水價(jià)普遍較低而終端水費(fèi)支出不低。農(nóng)業(yè)用水輸送距離長(zhǎng)，典型灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水從水庫到農(nóng)田一般要經(jīng)過干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠五級(jí)渠系（斗渠以下統(tǒng)稱末級(jí)渠系）。雖然目前灌區(qū)上游水價(jià)較低，但由于渠道輸水損失大且水量損失主要由農(nóng)戶承擔(dān)，下游終端農(nóng)民最終支付的水費(fèi)并不低。如2011年引灤樞紐工程供唐山市農(nóng)業(yè)用水水價(jià)（渠首水價(jià)）僅為每立方米0.035元，到唐山市灤下灌區(qū)的斗渠口水價(jià)卻高達(dá)每立方米0.11元，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植水稻每畝需支付水費(fèi)80多元。部分提水灌區(qū)和輸水距離長(zhǎng)的地區(qū)畝均水費(fèi)支出甚至超過了100元。

2.水管單位普遍虧損運(yùn)行而水價(jià)上調(diào)空間有限。目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格普遍低于供水成本，水管單位運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，影響了供水工程的正常、安全運(yùn)行，需要適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、農(nóng)民承受能力弱，農(nóng)業(yè)水價(jià)上調(diào)空間有限。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)產(chǎn)品成本隊(duì)調(diào)查：全國(guó)糧食生產(chǎn)平均每畝水費(fèi)支出30元左右，約占畝均物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用支出的10%。干旱年份農(nóng)民如多澆一遍水，每畝水費(fèi)支出就會(huì)增加到50-60元。雖然近幾年國(guó)家連續(xù)提高糧食最低收購價(jià)，引導(dǎo)糧食市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)步上升，種糧收益逐年提高，但是總體仍然處于較低水平，農(nóng)民對(duì)包括水價(jià)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲承受能力較弱，許多水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格10多年來難以調(diào)整。

3.上下游水價(jià)管理方式不協(xié)調(diào)，上游按方計(jì)價(jià)，下游普遍高收費(fèi)。目前，灌區(qū)斗渠以上水利工程一般由縣以上各級(jí)政府管理，水利工程供水價(jià)格由各級(jí)價(jià)格主管部門制定；末級(jí)渠系一般由基層政府或集體經(jīng)濟(jì)組織管理，水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)村自定，多數(shù)按畝收取。有關(guān)部門從上世紀(jì)90年代中期以來一直積極推行按方計(jì)量的終端水價(jià)制度，并得到水管單位和用水農(nóng)民的普遍支持。但由于絕大多數(shù)灌區(qū)末級(jí)渠系缺少基本的計(jì)量設(shè)施，終端計(jì)量水價(jià)制度難以實(shí)施。目前除少數(shù)水資源緊缺地區(qū)和個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行終端計(jì)量水價(jià)制度外，大部分地區(qū)仍延用斗口甚至支渠口按方計(jì)價(jià)、終端按鄉(xiāng)按村按畝平攤水費(fèi)的做法，造成農(nóng)業(yè)水價(jià)在上下游管理方式上不一致，影響了價(jià)格調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)存在問題的深層次原因

1.農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)滯后。國(guó)內(nèi)多數(shù)灌區(qū)水利工程建于上世紀(jì)50-60年代，普遍為未襯砌的土渠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套不完善。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，渠系漏損嚴(yán)重。近年來，雖然國(guó)家加大了投入力度，大中型灌區(qū)干渠等骨干工程的狀況有所改善，但是仍有相當(dāng)部分干支渠處于老化失修和不配套狀態(tài)，末級(jí)渠系狀況更加令人堪憂。目前全國(guó)約85%的斗渠和95%的農(nóng)渠為土渠，基本沒有襯砌，渠道淤積嚴(yán)重，有的灌區(qū)甚至沒有末級(jí)渠系。2010年，我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)平均只有0.5，一些灌區(qū)甚至低至0.2-0.4，農(nóng)民用1方水至少要購買2方水，相當(dāng)于多支付了1倍以上的水費(fèi)。渠系老化毀損越嚴(yán)重、輸水距離越長(zhǎng)，農(nóng)民水費(fèi)支出就越多。

2.農(nóng)用水利工程正常運(yùn)行維護(hù)保障機(jī)制尚未建立。農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要組成部分，在保障國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮著重要作用，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。但是，目前農(nóng)用水利工程建設(shè)和運(yùn)行的保障機(jī)制尚未真正建立起來。在很多灌區(qū)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)是水管單位的唯一經(jīng)濟(jì)來源。由于現(xiàn)行供農(nóng)業(yè)用水水價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于供水成本，許多水管單位沒有足夠的資金來維護(hù)水利工程正常運(yùn)行，只能采取只用不修的“榨取式”經(jīng)營(yíng)方式，造成水利工程老化破損嚴(yán)重，灌區(qū)面積萎縮，水費(fèi)收入進(jìn)一步減少，形成惡性循環(huán)。例如，陜西省最大的寶雞峽灌區(qū)，全部為農(nóng)業(yè)供水，水價(jià)僅為供水成本的20%左右，2010年水費(fèi)收入1300多萬元，尚不夠發(fā)放職工工資，更無力維修養(yǎng)護(hù)渠道，致使工程設(shè)施破損速度大于改造速度。末級(jí)渠系歷來主要依靠群眾投資投勞進(jìn)行管理維護(hù)，全面取消農(nóng)業(yè)稅和“兩工”后，末級(jí)渠系管護(hù)主體缺失，處于“農(nóng)民管不了、集體不愿管、國(guó)家管不到”的被動(dòng)狀態(tài)，進(jìn)一步加劇了末級(jí)渠系的損毀。

3.農(nóng)民水費(fèi)支付意愿降低。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民每年需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織交納的費(fèi)用僅剩水費(fèi)一項(xiàng)。同時(shí)，近年來國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，許多農(nóng)民對(duì)仍然收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)不理解。加之，一些地區(qū)在風(fēng)調(diào)雨順年份只依靠自然降水就可以滿足農(nóng)業(yè)灌溉需要，農(nóng)民抵制和拒交水利工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在。此外，農(nóng)業(yè)供水服務(wù)缺乏保障，用水計(jì)量設(shè)施不完善，也削弱了農(nóng)民繳納水費(fèi)的積極性。湖南郴州市桂陽縣蓮塘水庫灌區(qū)，2005年農(nóng)業(yè)稅取消之前，水費(fèi)收取率基本在60%以上；2005年急劇下降至19%，2007年以來只有2%。

三、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的基本思路

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革涉及農(nóng)田水利投入體制、財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制、水利工程管理體制等諸多方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能就價(jià)論價(jià)，必須采取綜合措施，多管齊下，協(xié)調(diào)配套。我國(guó)地域遼闊，各地水資源和水利工程狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、用水條件、種植結(jié)構(gòu)等差異較大，南北方、東中西部地區(qū)面臨的問題千差萬別。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，要因地制宜地確定不同地區(qū)的具體改革方式、路徑和步驟，不能搞“一刀切”。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，不能寄希望于一蹴而就，要立足我國(guó)國(guó)情，正確處理好促進(jìn)水資源節(jié)約和保障農(nóng)業(yè)用水需要的關(guān)系；正確處理好保障水利工程正常運(yùn)行和保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系；正確處理好政府、社會(huì)和農(nóng)民的關(guān)系；正確處理好短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基本思路是：“渠系改造到田，財(cái)政補(bǔ)貼到位，工程運(yùn)行正常，水價(jià)監(jiān)管到戶”。設(shè)施建設(shè)是基礎(chǔ)，財(cái)政補(bǔ)貼是保障，加強(qiáng)管理是關(guān)鍵。這里的設(shè)施建設(shè)既包括骨干工程建設(shè)，也包括末級(jí)渠系及計(jì)量設(shè)施建設(shè)；財(cái)政補(bǔ)貼既包括對(duì)水利工程全部公益性支出的補(bǔ)貼，也包括對(duì)部分經(jīng)營(yíng)性支出的補(bǔ)貼；管理既包括對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)的管理，也包括對(duì)水利工程和末級(jí)渠系運(yùn)行維護(hù)的管理。主要內(nèi)容是：

1.加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度。認(rèn)真落實(shí)2011年中央1號(hào)文件精神，在全國(guó)大規(guī)模開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)末級(jí)渠系和計(jì)量設(shè)施建設(shè)，著力提高農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)。進(jìn)一步完善公共財(cái)政投入為主的投入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)和更新改造，應(yīng)主要由中央和省級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)；對(duì)于大中型灌區(qū)末級(jí)渠系以及小型灌區(qū)等小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和改造，應(yīng)加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，吸引社會(huì)資金，形成政府支持、農(nóng)民投入、社會(huì)參與的新格局，切實(shí)加快水利建設(shè)改造步伐。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)管理。在建設(shè)和完善末級(jí)渠系計(jì)量設(shè)施基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民意愿和工程條件，因地制宜地逐步推行水利工程水價(jià)加末級(jí)渠系水價(jià)的農(nóng)業(yè)用水終端計(jì)量水價(jià)制度，農(nóng)民用一方水，交一方錢，多用多交，少用少交，促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約用水?？紤]到渠系改造后，水量損耗降低，農(nóng)民實(shí)際購買的水量減少，如果農(nóng)業(yè)水價(jià)保持不變，水管單位水費(fèi)收入也會(huì)相應(yīng)減少。因此，應(yīng)充分利用渠系改造減少水量損耗所騰出的空間，按照既要使農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)支出有所下降、又要保障工程良性運(yùn)行的原則，適當(dāng)提高水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，合理制定末級(jí)渠系水價(jià)，使水利工程供農(nóng)業(yè)水價(jià)逐步反映其供水成本，使末級(jí)渠系水價(jià)能夠保障工程正常運(yùn)行維護(hù)需要。在此基礎(chǔ)上，合理制定終端水價(jià)，提高地方政府、社會(huì)資金和農(nóng)民投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的積極性，提高水管單位和農(nóng)民節(jié)水積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源優(yōu)化配置。

3.建立農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。盡快建立充分體現(xiàn)農(nóng)田水利工程公益屬性的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)于水管單位因農(nóng)業(yè)水價(jià)難以調(diào)整到位而造成的政策性虧損，由財(cái)政予以全額補(bǔ)貼。明確公共財(cái)政分擔(dān)水利工程運(yùn)行維護(hù)成本的基本原則，合理確定分擔(dān)比例和具體補(bǔ)貼辦法。足額落實(shí)灌區(qū)公益性工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員的基本支出，完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的政策。

4.健全末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)制度。建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)制度。末級(jí)渠系由社會(huì)投資人或農(nóng)民出資建設(shè)的，明確其產(chǎn)權(quán)歸出資人所有；末級(jí)渠系由政府建設(shè)的，明確其產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民所有并由規(guī)范化建設(shè)的農(nóng)民用水合作組織代為行使出資人的權(quán)利和義務(wù)，地方政府頒發(fā)相應(yīng)產(chǎn)權(quán)證書?？傊?，要通過合理的產(chǎn)權(quán)制度安排，使出資人或農(nóng)民真正成為末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)主體和管理運(yùn)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，建立有利于末級(jí)渠系建設(shè)運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.深化水利工程監(jiān)管體制改革。針對(duì)不同類型工程特點(diǎn)，在分類定性基礎(chǔ)上落實(shí)水利工程管護(hù)主體、管理責(zé)任和管理經(jīng)費(fèi)。深化國(guó)有水利工程管理體制改革，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)分離，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，加強(qiáng)成本約束，提高養(yǎng)護(hù)能力。加強(qiáng)政策支持力度，積極引導(dǎo)建立以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織，全面推行農(nóng)民用水自治。

6.加大節(jié)水宣傳和水費(fèi)監(jiān)管的力度。更加廣泛深入地在廣大農(nóng)村開展節(jié)水宣傳，通過群眾喜聞樂見的形式，讓農(nóng)民充分了解水資源的稀缺性，樹立“水是商品、是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料”的觀念，提高農(nóng)民用水付費(fèi)、節(jié)約用水的自覺性，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。全面推行農(nóng)業(yè)用水明碼標(biāo)價(jià)制度、一票到戶制度、水費(fèi)公示制度，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)督檢查，依法查處各種搭車收費(fèi)、截留挪用等違法行為，規(guī)范水費(fèi)收繳秩序。