土地制度改革:破解“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口

時(shí)間:2022-02-19 03:48:00

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土地制度改革:破解“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口

【關(guān)鍵詞】土地制度改革三農(nóng)突破口

中國(guó)的問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題,農(nóng)民的問(wèn)題就是土地問(wèn)題。有專家把土地問(wèn)題稱之為“‘三農(nóng)’頭上的土地之劍”。因?yàn)檗r(nóng)民的所有希冀都寄托在土地上,解決“三農(nóng)”問(wèn)題,必須把土地制度改革作為突破口。中國(guó)歷代的治政者、造反者,無(wú)不打著“耕者有其田”的口號(hào)爭(zhēng)取農(nóng)民的支持。開(kāi)辟農(nóng)村革命道路,就是從土地制度改革著手的。其時(shí),領(lǐng)導(dǎo)的革命隊(duì)伍每開(kāi)辟一塊農(nóng)村根據(jù)地,首先做的事情就是“打土豪分田地”,他曾熱情洋溢地描述根據(jù)地分田地的情景:收拾金甌一片,分田分地真忙。建立新中國(guó)之后,我們黨所做的第一件事,就是,就是讓翻身解放的農(nóng)民得到一塊真正屬于自己的土地。而所產(chǎn)生的效果,便是經(jīng)濟(jì)恢復(fù)速度迅猛異常,短短幾年就出現(xiàn)了新中國(guó)成立后第一個(gè)經(jīng)濟(jì)高潮??上?,農(nóng)民對(duì)土地當(dāng)家作主的感受很快隨著合作化、公社化而淡化了,雖然仍然說(shuō)農(nóng)民是土地的主人,實(shí)際上“主人”成了一個(gè)虛銜。土地主人角色的虛置,一定程度使農(nóng)民積極性受挫,也導(dǎo)致農(nóng)民在土地上創(chuàng)造的財(cái)富銳減。那時(shí)候,農(nóng)民幾乎把全部時(shí)間都泡在土地,但出工不出力的結(jié)果,便是土地上的收成少得難以裹腹。粉碎“”之后,我們黨在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面所做出的一個(gè)最重大的決策,便是根據(jù)廣大農(nóng)民的迫切愿望,進(jìn)行土地制度改革,實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,再一次把土地分到人分到戶。這件事被農(nóng)民稱為“第二次翻身”,而這一次“翻身”,使農(nóng)民長(zhǎng)久壓抑的積極性像火山般迸發(fā),乃至創(chuàng)造出前所未有的經(jīng)濟(jì)奇跡--短短的時(shí)間內(nèi)便解決了中國(guó)幾千年沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題。但是,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是生產(chǎn)的社會(huì)化與集約化的要求,聯(lián)產(chǎn)承包的土地制度開(kāi)始顯露出其局限性,特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,土地在一家一戶手中經(jīng)營(yíng)的方式已出現(xiàn)諸多的不適應(yīng),從1984年以來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速呈不斷下滑走勢(shì)的情況來(lái)看,改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,其潛力似乎已經(jīng)挖掘到了最大的限度。因此,如何在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的土地制度改革,成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。

一、土地問(wèn)題:“三農(nóng)”問(wèn)題的聚焦

當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有兩大趨向,一是城市化,二是產(chǎn)業(yè)化。這二者與“三農(nóng)”問(wèn)題密切相關(guān),更與土地密切相關(guān)。城市化是建立的征收農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上的,沒(méi)有土地為基礎(chǔ),城市化只是空中樓閣。產(chǎn)業(yè)化同樣如此,產(chǎn)業(yè)化中一個(gè)最重要的任務(wù),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型,而這個(gè)轉(zhuǎn)型也是在農(nóng)村土地上實(shí)現(xiàn)的。而二者都有一個(gè)共同的著力點(diǎn):把在土地上經(jīng)營(yíng)的大量農(nóng)民轉(zhuǎn)化為居民和工人。所以,“三農(nóng)”問(wèn)題聚焦在土地上,對(duì)新世紀(jì)“三農(nóng)”難題的破解,必須圍繞土地問(wèn)題做文章。

1、從聯(lián)產(chǎn)承包發(fā)軔的土地制度變革

聯(lián)產(chǎn)承包說(shuō)白了,就是分田到戶,實(shí)現(xiàn)土地承包。因?yàn)槁?lián)產(chǎn)承包是在社會(huì)主義制度下土地集體所有制基礎(chǔ)上實(shí)行的制度變革,應(yīng)該說(shuō),是一個(gè)具有歷史意義的土地制度變革。這項(xiàng)變革,是從以唱“鳳陽(yáng)花鼓”著名的安徽鳳陽(yáng)發(fā)軔的。鳳陽(yáng)縣的小崗村農(nóng)民在極其貧困的條件下,冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn),偷偷地進(jìn)行了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主要形式的改革試驗(yàn),打破了的大一統(tǒng),把土地分散經(jīng)營(yíng),實(shí)行包產(chǎn)到戶,改革實(shí)踐只一年就大見(jiàn)成效。這個(gè)自合作化以來(lái)從未向國(guó)家交1斤糧食的村子,第一次向國(guó)家繳了公糧。而從小崗村的改革實(shí)踐由地下轉(zhuǎn)到地上的過(guò)程中,中國(guó)廣大農(nóng)村經(jīng)歷了從不允許、允許例外、小范圍允許的實(shí)驗(yàn)過(guò)程,最終在全國(guó)推廣,并拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的大幕。

這項(xiàng)變革--實(shí)際上是土地制度的改革,用“劃時(shí)代”、“前所未有”這類詞來(lái)形容亦不為過(guò)。有一組數(shù)字可以說(shuō)明這個(gè)變革的意義:1978年,我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有1397億元,其中種植業(yè)為1071.6億元。1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3214.1億元,其中種植業(yè)達(dá)2195.1億元,扣除價(jià)格因素,1984年比1978年分別增長(zhǎng)130.07%和104.84%,平均每年遞增21.68%和17.47%。1978年我國(guó)糧食總產(chǎn)量為30477萬(wàn)噸,到1984年達(dá)到40730萬(wàn)噸,增加10253萬(wàn)噸,年平均增長(zhǎng)1708萬(wàn)噸,平均增長(zhǎng)率為4.95%,糧食連續(xù)6年這樣大幅度的增產(chǎn),在歷史上是空前的。棉花在1978年只有216.7萬(wàn)噸,1984年達(dá)到625.8萬(wàn)噸,增加了409.1萬(wàn)噸,年平均增長(zhǎng)68.18萬(wàn)噸,平均增長(zhǎng)率為19.33%,這在我國(guó)歷史上也是前所未有的。1984年,我國(guó)糧棉絕對(duì)產(chǎn)量為世界第一,糧、棉從解放以來(lái)第一次由進(jìn)口變?yōu)槌隹?。除糧、棉外,油料、糖也都大幅度增產(chǎn)。

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實(shí)施,其意義并不只是算算經(jīng)濟(jì)賬就能說(shuō)清楚的,更重要的是對(duì)社會(huì)政治制度的變革產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響,對(duì)探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路有著極重要的啟示作用,特別是在體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的主體地位、實(shí)現(xiàn)人權(quán)回歸方面有了一個(gè)良好的開(kāi)端。這一些,歷史還會(huì)予以更深刻的評(píng)價(jià)。

但是,任何一項(xiàng)改革并不能一勞永逸,必須根據(jù)時(shí)代的變遷,不斷“新翻楊柳曲”,用一句時(shí)髦的話,要“與時(shí)俱進(jìn)”。從聯(lián)產(chǎn)承包發(fā)軔的土地制度改革也是如此。而且,當(dāng)農(nóng)村的改革帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革之后,人們的注意力開(kāi)始放到了城市,改革的重心向城市轉(zhuǎn)移,因?yàn)槌鞘惺且粋€(gè)更大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,城市有著更為重大的改革攻堅(jiān)任務(wù)。這樣一來(lái),在聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施過(guò)程中一度得到緩解的“三農(nóng)”問(wèn)題,又開(kāi)始以新的形式冒了出來(lái),并影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展,土地制度改革又提到了重要的議題上來(lái)了。

2、聯(lián)產(chǎn)承包制之后冒出的土地問(wèn)題

聯(lián)產(chǎn)承包制的核心是土地承包到戶。但承包到戶并不等于一勞永逸地解決了土地問(wèn)題。20多年承包過(guò)程中所發(fā)生變數(shù),使得土地問(wèn)題重新成為“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)焦點(diǎn)。有一個(gè)數(shù)據(jù)表明,當(dāng)前農(nóng)村的土地糾紛超過(guò)了其他各種原因糾紛的總數(shù),農(nóng)民上訪大部分就是因?yàn)橥恋丶m紛。而征用土地以及土地征用補(bǔ)償問(wèn)題成為農(nóng)村土地糾紛的一個(gè)矛盾焦點(diǎn)。

近年來(lái),我國(guó)征地過(guò)程中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多。雖然我國(guó)憲法和土地法都明確規(guī)定,除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,農(nóng)村的土地為農(nóng)民集體所有。但由于這個(gè)“集體所有”是個(gè)沒(méi)有實(shí)際意義的存在,既不是個(gè)法人組織,也沒(méi)有明確的界定,農(nóng)民沒(méi)有行使權(quán)利的組織形式和程序。尤其在實(shí)際操作中,行使農(nóng)村土地所有權(quán),特別是行使出讓土地的權(quán)利的,往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和政府土地機(jī)構(gòu)。依賴土地為生和最珍惜土地的農(nóng)民,往往在出讓土地問(wèn)題上沒(méi)有發(fā)言權(quán),農(nóng)村土地所有權(quán)虛置,土地征用及土地征用的補(bǔ)償實(shí)際上由政府說(shuō)了算。因此,盡管政策強(qiáng)調(diào)“土地承包三十年不變”,但很多時(shí)候,因?yàn)檎鞯兀尦邪卟⒎亲栽傅胤艞壛顺邪鼨?quán),并在得到少量的土地征用補(bǔ)償費(fèi)的情況下最終失去土地、丟掉了飯碗。也正因?yàn)榇?,在征用土地方面成為農(nóng)村的一個(gè)矛盾焦點(diǎn)。根據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)督局一官員透露,僅2003年上半年,全國(guó)發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為超過(guò)10萬(wàn)起,涉及土地面積39133公頃,其中耕地19400公頃。而全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積目前也已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里,圈占的耕地有43%閑置。1987年到2001年,全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬(wàn)畝,近七成是政府用行政方式征占土地。實(shí)際的占用耕地?cái)?shù)量會(huì)超過(guò)這個(gè)數(shù)字,因?yàn)榈胤秸畬W(xué)會(huì)了鉆中央政策的空子,用化整為零、隱藏不報(bào)的策略對(duì)付中央的土地控制政策。現(xiàn)在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的用地只占全國(guó)用地的10%,剩余大部分用地都是“下邊”批的。而下邊批準(zhǔn)的征地所存在的大量“貓膩”,引起農(nóng)民的極大不滿。

現(xiàn)在征用農(nóng)民土地多是用于建市場(chǎng),辦工廠,特別是開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等商業(yè)用途。主管部門用幾萬(wàn)元的價(jià)格征用農(nóng)民土地后,又以十幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)的價(jià)格轉(zhuǎn)讓使用權(quán),最初農(nóng)民還因有一點(diǎn)征地補(bǔ)償而沾沾自喜,而當(dāng)明白了真相之后,便會(huì)爆發(fā)出強(qiáng)烈的不滿情緒。正是由于征地有非常巨大的利益可圖,使得有關(guān)部門產(chǎn)生了極不正常的征地積極性。本來(lái)應(yīng)該是控制、保護(hù)和監(jiān)督土地不被濫占亂用的執(zhí)法機(jī)關(guān),反而成了征地拍地的積極推動(dòng)者。這也是那么多的農(nóng)村土地被濫占亂用甚至拋荒的主要原因。而且,由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在巨大的利益空間,能夠成為一些縣市政府財(cái)政收入的重要來(lái)源和一些為政者的政績(jī),因此,對(duì)土地的征收大權(quán),一些地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)便牢牢把握在手中。更有甚者,由于對(duì)有關(guān)部門和官員缺乏有效的監(jiān)督,在這方面出現(xiàn)尋租現(xiàn)象是不可避免的。大量的腐敗就產(chǎn)生在土地審批的過(guò)程之中。在一些地方,土地轉(zhuǎn)移用途以后所產(chǎn)生的級(jí)差收益到底有多少變成了開(kāi)發(fā)商和腐敗官員不義之財(cái),是一本難交代的帳。有權(quán)威人士提供的一個(gè)估計(jì),說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)有3萬(wàn)億元的土地級(jí)差收益從農(nóng)民那里流向了其他社會(huì)集團(tuán)。3萬(wàn)億,如果能夠悉數(shù)補(bǔ)償給農(nóng)民,“三農(nóng)”問(wèn)題該能解決多少?

土地是農(nóng)民的飯碗,征地帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題,是大量被征地農(nóng)戶從此失去飯碗。雖然有一些征地補(bǔ)償可以作為資本再創(chuàng)業(yè)--再找飯碗,但是,在目前社會(huì)上缺乏對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)的情況下,文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低的失地農(nóng)民,失地之后能找到什么合適的工作?現(xiàn)實(shí)中,相當(dāng)多的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后,主要從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動(dòng)。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變,素質(zhì)低的失地農(nóng)民就業(yè)難度在不斷加大。與此同時(shí),一部分農(nóng)民,尤其是一些青年農(nóng)民“高不成低不就”的心理作祟,形成就業(yè)上的障礙。還有一些農(nóng)民分到土地征用款后,很快就花光,由此成為沒(méi)有土地、沒(méi)有資金、沒(méi)有生活保障的“社會(huì)游民”。

3、新的土地制度的改革面臨著三大難關(guān)

土地制度要?jiǎng)?chuàng)新,這是眾多人的呼聲,但必須解決三大難關(guān):

第一大難關(guān):如何在保證農(nóng)民對(duì)土地的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的集約化經(jīng)營(yíng)。把已經(jīng)分散經(jīng)營(yíng)的土地再集中起來(lái),而又不能采取過(guò)去的行政方式,特別是要在農(nóng)民自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)上,并能保證農(nóng)民集中經(jīng)營(yíng)的利益大于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的利益,這是一個(gè)讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都十分頭痛的問(wèn)題。

第二大難關(guān):隨著人口的增長(zhǎng),以及城市化進(jìn)程的加速(城市化要占用土地),地少人多的現(xiàn)狀會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重,如何盡快把聚集在農(nóng)村土地上的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,更是一個(gè)刻不容緩的問(wèn)題。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不及時(shí),特別是失地農(nóng)民獲不得新的就業(yè)機(jī)會(huì),生活又無(wú)保障的情況下,這是個(gè)要命的問(wèn)題,從中央到地方都不能不三思再三思、重視再重視。

第三大難關(guān):如何真正確定土地的真正擁有者。使“集體所有”實(shí)質(zhì)化、具體化。在土地私有化不能被認(rèn)同的情況下,如何使農(nóng)民對(duì)土地的使用實(shí)權(quán)化,是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn),是在土地權(quán)真正為農(nóng)民所有的情況下才能進(jìn)行的。盡管法律保障農(nóng)民的土地使用權(quán),但所有權(quán)不屬于農(nóng)民,使得土地流轉(zhuǎn)時(shí),農(nóng)民仍然處于一種被動(dòng)的地位。例如,在政府征地時(shí),農(nóng)民要求的征地補(bǔ)償在沒(méi)有超過(guò)政府所限定的額度時(shí),政府會(huì)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán),如果農(nóng)民對(duì)征地所要求的補(bǔ)償超過(guò)政府的額度時(shí),或者農(nóng)民一口咬定不流轉(zhuǎn)--不肯被征用,有的地方就會(huì)用另一種說(shuō)法了:你只有土地使用權(quán),而沒(méi)有所有權(quán),你沒(méi)有權(quán)力這么做!

二、關(guān)于土地制度創(chuàng)新的幾種思路

關(guān)于土地制度的創(chuàng)新,是一個(gè)在理論界爭(zhēng)論比較激烈的問(wèn)題,各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該從爭(zhēng)論的各種觀點(diǎn)中理出正確的思路,從而對(duì)土地制度的創(chuàng)新做出正確的決策。

當(dāng)前,對(duì)土地制度的創(chuàng)新,有以下幾種思路:

1、土地私有化

主張土地私有化者認(rèn)為,只有將土地所有權(quán)永久性賦予農(nóng)民,農(nóng)民才會(huì)珍惜、保護(hù)土地。只有將土地所有永久性地賦予農(nóng)民,土地成了私有財(cái)產(chǎn),農(nóng)民真正對(duì)土地有了處置權(quán),土地才有可能成為可以自由流通買賣的商品。在他們看來(lái),土地私有化之后,那些種田能手就有可能通過(guò)市場(chǎng)化的手段擁有大量土地,大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)才能夠有效地進(jìn)行,農(nóng)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)才真正出現(xiàn),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)才可能變成現(xiàn)實(shí),農(nóng)民奔小康的目標(biāo)的才可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí),他們還認(rèn)為,土地私有化不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義,而且對(duì)減少社會(huì)糾紛、安定社會(huì)、穩(wěn)定地方財(cái)政有重大意義。因?yàn)?,土地私有化后,土地市價(jià)上升,土地交易增加,地方財(cái)政收入增加,也使地方財(cái)政、地方基礎(chǔ)設(shè)施、地價(jià)之間的關(guān)系制度化,使地方經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展,使地方政府官員的收入提高和士氣提高。

對(duì)于土地私有化的建議,很多人認(rèn)為不可取。一是基于當(dāng)代中國(guó)的特殊情況,實(shí)行土地私有化不現(xiàn)實(shí),土地的私有化并不能真正給中國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益,二是土地私有化會(huì)受到政治制度和社會(huì)意識(shí)形態(tài)的剛性約束。更重要的是,由于土地私有,在國(guó)家對(duì)其失去控制的情況下,會(huì)帶來(lái)諸如土地兼并、貧富分化、農(nóng)民被拋離土地等一系列社會(huì)問(wèn)題。封建時(shí)代地主豪強(qiáng)進(jìn)行土地兼并給農(nóng)民和國(guó)家?guī)?lái)的深重災(zāi)難,任何執(zhí)政者都不應(yīng)忘記。

2、土地國(guó)有化

提出土地國(guó)有化,是針對(duì)目前所提的“土地農(nóng)民集體所有”所產(chǎn)生的種種弊端而言的。在持土地國(guó)有化觀點(diǎn)的人看來(lái),土地農(nóng)民集體所有只是一個(gè)空虛的概念,農(nóng)民在土地上的權(quán)利根本落不到實(shí)處,那些行使所有者職能的機(jī)構(gòu)還不能真正代表農(nóng)民的權(quán)利。因此,與其由這些組織行使農(nóng)地的所有權(quán),還不如由國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接行使農(nóng)地使用權(quán),這樣或許能真正保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)利。

提出土地國(guó)有化的理論,有一個(gè)這樣的假設(shè),即認(rèn)為國(guó)家是可以保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)利,而現(xiàn)在的所謂集體的代表是不能保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)利的。而實(shí)際上,他們忽略了一個(gè)重要的前提,即土地國(guó)有化后,誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家行使保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的職能呢?如果落實(shí)下來(lái),相信仍然是在“集體所有”情況下代表農(nóng)民土地權(quán)利的那些人。如果在農(nóng)民集體所有的情況下(這個(gè)時(shí)候,農(nóng)民還與土地所有權(quán)沾了一點(diǎn)邊,至少是名義上的所有者),他們不能代表農(nóng)民在土地上的權(quán)利,那么,在土地國(guó)家所有的情況下(這個(gè)時(shí)候,農(nóng)民能名義上權(quán)利都沒(méi)有了),他們就能代表農(nóng)民在土地上的權(quán)利嗎?須知道,國(guó)有的土地還是要分給一家一戶的農(nóng)民去經(jīng)營(yíng)的,國(guó)家能夠一家一戶地去與農(nóng)民打交道嗎?還不是那些國(guó)家工作人員。而且,實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有,一定會(huì)建立一套上至中央下至鄉(xiāng)村、組的土地租賃業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),既增加了管理費(fèi)用,效果也不一定現(xiàn)在好。更要命的是,土地屬于國(guó)家所有之后,地方的積極性何來(lái),利益的驅(qū)使,會(huì)不會(huì)導(dǎo)致地方政府在土地問(wèn)題上來(lái)個(gè)“上有政策下有對(duì)策”呢?因此,土地國(guó)有化似是一個(gè)不大可行的方案。

3、土地永佃制

土地永佃制可謂新瓶裝舊酒,奉古制而略作變通的一種思路。持此觀點(diǎn)者,認(rèn)為要解決當(dāng)前土地制度存在的問(wèn)題,就要像明、清時(shí)代那樣,實(shí)施永佃制,讓農(nóng)民對(duì)所佃租的土地具有永久使用或耕作的權(quán)利。而之所以搞土地永佃制,就在于要賦予農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)和實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。這個(gè)方法固然妙,但卻忘記了一點(diǎn),過(guò)去的永佃制是想把農(nóng)民始終留在土地上,我們今天所要做的事情,是把農(nóng)民推進(jìn)城。如前所言,僅十年內(nèi),就將有1.5億個(gè)農(nóng)民進(jìn)城,成為城市居民,那么,永佃制對(duì)他們有什么意義。十年內(nèi)永佃的土地將發(fā)生如此大的變化,還叫永佃嗎?我們?cè)僮髁硪粋€(gè)與永佃制相反的假設(shè),即進(jìn)城的農(nóng)民不愿把屬于他們永佃的耕地拿出來(lái)流轉(zhuǎn)怎么辦?而按法律制度,誰(shuí)也剝奪不了他們的永佃權(quán),這種情況下,怎么解決今后農(nóng)村耕地再分配及土地資源充分利用的問(wèn)題呢?

如果說(shuō),提倡永佃制者的出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),那么,能夠在不觸動(dòng)現(xiàn)行土地制度的基礎(chǔ)上,通過(guò)法律程序直接賦予農(nóng)民土地自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利不更好嗎?前不久通過(guò)的《土地承包法》不就作了這樣的規(guī)定?其中就特別強(qiáng)調(diào)發(fā)包方不得單方面解除承包合同,不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包,不得將承包地收回抵頂欠款(第35條),強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有,任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳(第37條)。這些規(guī)定有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定,有利于農(nóng)民保衛(wèi)自己對(duì)土地的使用權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、出租權(quán)、互換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)利。這些規(guī)定使農(nóng)民在承包期內(nèi)捍衛(wèi)自己對(duì)土地的排他性使用,抵制以權(quán)謀私的村干部對(duì)他們利益的任意侵犯方面,進(jìn)一步有了法律的依據(jù)。有了這樣的法律的規(guī)定,還需要另行一種永佃制嗎?

4、土地集體所有制

這是一個(gè)與中央口徑相一致的提法。持此觀點(diǎn)的遲福林先生認(rèn)為,農(nóng)村土地集體所有就是農(nóng)民共同所有,這符合我國(guó)《憲法》與《土地管理法》的精神,也符合中國(guó)農(nóng)村的文化傳統(tǒng),歷史上,社區(qū)農(nóng)民把土地看作自己的。“農(nóng)村集體”可以理解為所有農(nóng)戶或成員聯(lián)合成一個(gè)整體,對(duì)所擁有的土地享有法律的最終歸屬權(quán)、管理權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán),還可以理解為集體中每個(gè)成員對(duì)于土地?fù)碛泄降恼加泻褪褂脵?quán),集體土地所有權(quán)也可以劃分股份,每個(gè)人平均持有,實(shí)現(xiàn)土地的資本化。土地股份作資本,可以參與社會(huì)資本重組或股份制合作企業(yè),也可以變成土地資源,自己直接占有和使用。

這種主張的最大好處在于它可以保障現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性,避免由于產(chǎn)權(quán)變動(dòng)帶來(lái)的不穩(wěn)定和成本的增加,以及一些不可知的影響。過(guò)去,我們指責(zé)這種土地所有制的權(quán)利與義務(wù)不明確,“集體所有”使土地使用者的權(quán)利虛化,但是,《土地承包法》的頒布,某種意義上彌補(bǔ)了它的不足,使土地所有者和經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系更為合理,更為規(guī)范。

5、公田制

公田制是作者在土地集體所有的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)新思路。公田制不涉及整個(gè)大的土地制度,是一個(gè)獨(dú)立的單項(xiàng)制度。是適應(yīng)國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅的情況下實(shí)施的一項(xiàng)解決鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的新制度。

我們不妨設(shè)想一下,如果所有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消了,土地管理也與鄉(xiāng)、村無(wú)緣了,鄉(xiāng)、村從農(nóng)民那里獲得統(tǒng)籌、提留也少了,今后鄉(xiāng)村組織靠什么維護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)?村里的公共事務(wù)誰(shuí)來(lái)管,村民之間的矛盾誰(shuí)來(lái)調(diào)解?在沒(méi)有任何收益的情況下,誰(shuí)愿來(lái)出頭管村里的陳谷爛芝麻的那一檔子事?尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,那些管理者的工資誰(shuí)來(lái)付?有人會(huì)說(shuō),由政府來(lái)管,可是,農(nóng)村一家一戶的事情,政府管得過(guò)來(lái)嗎?

中國(guó)過(guò)去是個(gè)宗族社會(huì),尤其是農(nóng)村,往往是族長(zhǎng)是最高權(quán)威,就管理著一方的事務(wù)。族長(zhǎng)管事的工資誰(shuí)付?那時(shí),最大的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,就是由族民湊錢購(gòu)置的公田--族田,公田是全家族永久的公共財(cái)產(chǎn),任何時(shí)候、任何人都不能出賣,但可租佃。族長(zhǎng)則對(duì)公田負(fù)有管理、租佃權(quán)限,其租佃獲得的費(fèi)用就充任族中公務(wù)費(fèi)用。如今在農(nóng)村不是族長(zhǎng)管理,管事的是黨支部與村委會(huì),他們進(jìn)行鄉(xiāng)村管理的開(kāi)支從哪里來(lái)呢?是不是像過(guò)去的宗族那樣,設(shè)置一定數(shù)量的公田,村里有了公田之后,可以由村里的主事者租佃出去,其所獲租佃費(fèi)充作村務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi),公田是集體所有,但公田與農(nóng)民承包的土地有一個(gè)最大的不同,就是農(nóng)民的土地可以租佃、轉(zhuǎn)讓、出賣,而村里的公田只能出租或由村委會(huì)自主經(jīng)營(yíng),不能轉(zhuǎn)讓與出賣。為了激勵(lì)村委會(huì)對(duì)公田的有效管理,可以對(duì)公田采取定額包干的方式,即村委會(huì)如果把公田經(jīng)營(yíng)得有很好的效益,那么,可以從效益中提取一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給公田的管理經(jīng)營(yíng)者。實(shí)施這種制度最大的好處,就是避免村委會(huì)借收取留款項(xiàng)亂收費(fèi),加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而且使村務(wù)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)有一定的保障。

當(dāng)然,公田制還只是一個(gè)初步設(shè)想,還要進(jìn)一步豐富其內(nèi)容,權(quán)提出,以拋磚引玉。

三、土地制度改革的新舉措

美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所的羅伊·普羅斯特曼教授提供的研究報(bào)告認(rèn)為,農(nóng)村土地制度的新一輪改革將是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)中一件影響深遠(yuǎn)的大事。他認(rèn)為,“如果土地不能流通,那就是一塊''''死資產(chǎn)''''?!彼f(shuō),“農(nóng)民無(wú)法利用土地獲得所需要的資金,國(guó)家的資產(chǎn)表上也就沒(méi)有這一項(xiàng)?!倍缃?《農(nóng)村土地承包法》讓這沉睡的巨大資產(chǎn)有了蘇醒的征兆?!氨热?可以考慮讓農(nóng)民用土地使用權(quán)作為抵押,從銀行得到貸款”羅伊·普羅斯特曼說(shuō),“中國(guó)農(nóng)民缺乏貸款來(lái)源。如果農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)行土地改善所需的資本,即便把土地的使用權(quán)穩(wěn)定了也無(wú)法推動(dòng)農(nóng)民的投資。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們,能否進(jìn)行土地抵押貸款是發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)、增加農(nóng)民貸款來(lái)源的關(guān)鍵因素。”如果土地流通的設(shè)想能夠得以很好地實(shí)現(xiàn),農(nóng)村土地市場(chǎng)便有可能形成,土地使用權(quán)也因此變成了一個(gè)可以測(cè)算的財(cái)富,價(jià)值得以體現(xiàn)。羅伊·普羅斯特曼選擇巴西、印度等與中國(guó)人均GDP相近的國(guó)家和地區(qū)作為參照,測(cè)算出每公頃耕地價(jià)值約為5000美元。根據(jù)不同的貼現(xiàn)率,30年凈現(xiàn)值相當(dāng)于所有權(quán)的70%-95%。因此,據(jù)他估算,由于農(nóng)民確立了對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán),中國(guó)1.35億公頃耕地的價(jià)值將得到極大提升,總價(jià)值將達(dá)到5000億至6000億美元。

實(shí)際上,羅伊·普羅斯特曼教授對(duì)中國(guó)的土地制度發(fā)展太樂(lè)觀了,因?yàn)?,盡管《農(nóng)村土地承包法》與原來(lái)的土地制度相比,有了一些創(chuàng)新,但新一輪農(nóng)村仍然建立在“土地集體所有”的基礎(chǔ)上,農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)并不完整,農(nóng)民或許可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得補(bǔ)償,但尚不能把土地作為實(shí)物抵押給銀行以獲取銀行貸款,至少,從現(xiàn)行的政策中,但沒(méi)有看到銀行愿意把農(nóng)民承包的土地作為抵押物的跡象。

因此,對(duì)新一輪土地制度改革的構(gòu)思,我們還只能實(shí)事求是,在當(dāng)前政策允許的范圍開(kāi)展。

1、在法制化的軌道上進(jìn)行土地制度創(chuàng)新

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革,有兩個(gè)法規(guī)為依據(jù)。一是《土地管理法》,一是《農(nóng)村土地承包法》。這兩個(gè)法規(guī),是直接關(guān)系土地承包與流轉(zhuǎn)的具體操作規(guī)定的。特別是《土地承包法》的頒布實(shí)施,被稱為中國(guó)土地制度的第三次創(chuàng)新(中國(guó)土地制度的第一次創(chuàng)新是1950年以后,廢除了封建土地所有制;而1979年開(kāi)始的包產(chǎn)到戶的家庭承包制則是中國(guó)土地制度第二次創(chuàng)新,這樣的制度在很短的時(shí)間內(nèi)就基本解決了中國(guó)的溫飽問(wèn)題;而《農(nóng)村土地承包法》是中國(guó)土地制度的第三次創(chuàng)新),其中所賦予的農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán),其中所提出的農(nóng)村土地使用權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn),必將給中國(guó)的農(nóng)民帶來(lái)巨大的變化,必將引導(dǎo)農(nóng)村土地制度改革步入法制化軌道。

《農(nóng)村土地承包法》的《總則》指出,這部法律是根據(jù)憲法制定的,其目的是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán),維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?!掇r(nóng)村土地承包法》說(shuō),國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、黃灘等農(nóng)村土地,可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后,土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。

《農(nóng)村土地承包法》是以國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策為指導(dǎo),總結(jié)了改革開(kāi)放二十多年來(lái)農(nóng)村土地承包中的經(jīng)驗(yàn),把國(guó)家的方針政策通過(guò)法律的形式變?yōu)閲?guó)家意志,并為各項(xiàng)方針政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供了更加堅(jiān)實(shí)的保障,對(duì)于更好地保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,必將發(fā)揮重要的作用。可以說(shuō),這是廣大農(nóng)民保護(hù)土地權(quán)益的一把尚方寶劍。

2、進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度

要切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利。依法保護(hù)農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位的重要保證。確保農(nóng)民承包農(nóng)村集體土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

要保障農(nóng)民對(duì)承包土地的流轉(zhuǎn)選擇意愿。流轉(zhuǎn)選擇權(quán)是農(nóng)戶依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體體現(xiàn)。流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)形式等均應(yīng)由擁有承包權(quán)的農(nóng)民與受讓方平等、自愿、協(xié)商確定,不應(yīng)強(qiáng)迫農(nóng)民接受指定的流轉(zhuǎn)對(duì)象和價(jià)格。

要保障農(nóng)民承包土地應(yīng)得的收益。承包農(nóng)村土地的收益、流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益應(yīng)全部歸農(nóng)民所有,不應(yīng)有任何截留、扣繳、挪用。承包地被征用或占有,農(nóng)民有權(quán)獲得補(bǔ)償,補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)按市場(chǎng)規(guī)律科學(xué)、公正地確定。

要保障農(nóng)民對(duì)承包土地的自主利用。農(nóng)村土地歸農(nóng)民群眾集體所有,不得買賣。依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民,可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等多種形式,把承包期內(nèi)的承包地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)然也應(yīng)允許農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、建立有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)不僅涉及農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的切身利益,還涉及土地資源的合理配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè),需要從完善生產(chǎn)關(guān)系和發(fā)展生產(chǎn)力去統(tǒng)籌考慮,既要公平,又要兼顧效率。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在保障農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)性作用。要確保農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。農(nóng)民既是農(nóng)村土地承包的主體,也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體。土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)民自主決定,不應(yīng)強(qiáng)迫、也不能阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地。要堅(jiān)持多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式,因地制宜,形式多樣。要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

土地流轉(zhuǎn)要按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障收益權(quán)的要求,以及依法、自愿、有償?shù)脑瓌t規(guī)范有序進(jìn)行:

一是要注重條件、因地制宜。土地流轉(zhuǎn)需要一定的客觀條件,不能刮風(fēng),不能下指標(biāo),不能不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取搞運(yùn)動(dòng)的方式推行,也不能用收走農(nóng)民承包地的辦法搞勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

二是要依法流轉(zhuǎn),規(guī)范有序。土地流轉(zhuǎn)必須不折不扣地執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和中央政策。在承包期內(nèi),村集體經(jīng)濟(jì)組織不能單方面解除承包合同,也不能用少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄承包權(quán)或改變承包合同。不準(zhǔn)收回農(nóng)戶的承包地搞招標(biāo)承包,不準(zhǔn)將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款,不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途,流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶承包地的剩余承包期。村組的決議和村規(guī)民約,只能在法律法規(guī)和中央政策許可的范圍內(nèi)制訂,與其抵觸的,應(yīng)予糾正。

三是要自愿選擇、互利有償。農(nóng)戶是土地承包和流轉(zhuǎn)的主體,對(duì)承包土地依法享有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán),有權(quán)自主選擇是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對(duì)象和流轉(zhuǎn)形式。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,決不允許用行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn),也不得指定流轉(zhuǎn)對(duì)象、數(shù)量、期限、租金等。集中成片流轉(zhuǎn)的,必須征得農(nóng)戶一致同意,或通過(guò)農(nóng)戶認(rèn)可的換地等辦法解決。由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明,不搞“暗箱”操作。

四是要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向,優(yōu)化配置。充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,注重效益優(yōu)先,強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的宏觀引導(dǎo)作用,鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)從低效益向高效益轉(zhuǎn)變,逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)走向市場(chǎng)化途徑。

五要健全制度,查漏補(bǔ)缺。包括土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、審批、登記、流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)、流轉(zhuǎn)合同糾紛調(diào)解與仲裁以及日常監(jiān)督等一系列規(guī)章制度。

4、建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)村土地制度變革的配套措施

一號(hào)文件從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益出發(fā),提出了進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度變革的具體舉措:一種是土地?fù)Q保險(xiǎn),安置政策以養(yǎng)老保險(xiǎn)安置為主,輔之以在一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的自謀職業(yè),將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系。另一種思路是集體建設(shè)用地入市,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益,一部分用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排,一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),大部分仍分配給農(nóng)民。第三種做法,是土地所有權(quán)不發(fā)生變化,在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等形式的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后,土地仍然是農(nóng)民集體所有。通過(guò)土地制度的變革,使失地農(nóng)民有生存權(quán)和發(fā)展權(quán),使留在農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

中國(guó)社科院學(xué)者黨國(guó)英從保障農(nóng)民土地交易過(guò)程中的收交益出發(fā),提出嘗試建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”和“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。他認(rèn)為,建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”是基于下述考慮:為防止農(nóng)民將賣地的收入短期內(nèi)用光,可以將賣地的一部分收入存入專項(xiàng)賬戶,不一次性發(fā)給農(nóng)民。設(shè)計(jì)一種辦法,讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產(chǎn)生的利息。這項(xiàng)工作有一定的復(fù)雜性,中央政府可以提出指導(dǎo)性意見(jiàn),由各地根據(jù)自己的特點(diǎn)實(shí)施具體方案。也可以將這部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來(lái),使農(nóng)民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。公務(wù)員之家版權(quán)所有

黨國(guó)英還設(shè)計(jì)了一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種(例如叫做“農(nóng)地交易特別稅”)實(shí)行累進(jìn)制,將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國(guó)家手里,建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。就是說(shuō),對(duì)于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對(duì)外開(kāi)放地區(qū),在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個(gè)部分)以后,對(duì)其余部分實(shí)行累進(jìn)稅,將相當(dāng)一部分資金集中到國(guó)家手里,形成全國(guó)統(tǒng)籌使用的“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”?!皣?guó)家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是:第一,對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū),由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中,農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償(因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格很低),需要“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,以幫助這里的農(nóng)民。第二,開(kāi)墾或復(fù)墾一部分土地,安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三,補(bǔ)充“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”的資金不足。黨國(guó)英的這種設(shè)想有可操作性,是值得有關(guān)決策部門認(rèn)真考慮的一個(gè)好建議。