導(dǎo)語：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：新情況、新思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

最近，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了理論界和實際工作部門的廣泛重視，特別是浙江省各地探索的各種形式的土地流轉(zhuǎn)機制，更是得到了社會各界的關(guān)注。為此，浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心和浙江省農(nóng)業(yè)廳共同組成調(diào)查組，分三個小組于2001年5至6月對浙江所屬的寧波、嘉興、湖州、金華、麗水、溫州、臺州、紹興等市進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的專題調(diào)查。新一輪的農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下新特點：①從無償流轉(zhuǎn)向有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。②農(nóng)地流轉(zhuǎn)從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向全省擴展。在浙江相對落后的衢州、麗水等地，由于農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。③從農(nóng)民相互間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化流轉(zhuǎn)發(fā)展。④農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營對象由原來的種糧大戶為主逐漸向工商企業(yè)轉(zhuǎn)移，經(jīng)營內(nèi)容從種糧為主轉(zhuǎn)向發(fā)展高效種養(yǎng)殖業(yè)。⑤各級政府高度重視土地流轉(zhuǎn)。全省70％以上的縣（市）政府都已相繼出臺了加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的政策措施。

最近，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了理論界和實際工作部門的廣泛重視，特別是浙江省各地探索的各種形式的土地流轉(zhuǎn)機制，更是得到了社會各界的關(guān)注。為此，浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心和浙江省農(nóng)業(yè)廳共同組成調(diào)查組，分三個小組于2001年5至6月對浙江所屬的寧波、嘉興、湖州、金華、麗水、溫州、臺州、紹興等市進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的專題調(diào)查。現(xiàn)將調(diào)查情況整理成本報告，并對其中的一些問題做了進一步的理論思考。

一、浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新情況和新特點

（一）總體情況

據(jù)不完全統(tǒng)計（缺余姚、慈溪、象山、北侖4個縣的統(tǒng)計資料），截止2001年3月底，浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的村數(shù)占總村數(shù)的66．4％，涉及的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的20．8％，其中，土地流出的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的15''''9％，土地流入的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的5．9％；有150．04萬戶農(nóng)戶流出土地，比2000年年底增長1．6倍；土地流轉(zhuǎn)面積277．67萬畝，比2000年年底增長1．23倍，占承包土地面積的13．1％。流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包（自由轉(zhuǎn)包和委托轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓（包括反租倒包）、互換和入股。在總的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)包的比重最大，其次是轉(zhuǎn)讓，兩者相加所占比重為81．7％。流入工商企業(yè)經(jīng)營的土地面積占總面積的7％。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，共有各類中介服務(wù)組織3069個，其中，2910個為村級中介服務(wù)組織（占948％），153個為鄉(xiāng)級中介服務(wù)組織（占5％）。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織數(shù)量占村數(shù)量的比例為7．8％。

（二）地區(qū)之間的差異狀況

浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在各個地區(qū)之間存在明顯的差異，發(fā)展不平衡。從涉及流轉(zhuǎn)的村數(shù)占總村數(shù)的比例來看，湖州和紹興的比例最高，分別是85．8％和80．2％，杭州和麗水的比例較低。從流轉(zhuǎn)土地面積占總耕地面積的比例看，同樣是湖州和紹興的比例最高，分別是21．9％和21．7％，比例最低的是麗水和嘉興，分別是5．6％和6．2％，比例最高的是最低的3．9倍。土地流轉(zhuǎn)的形式在各個地區(qū)之間也存在明顯的差異。從全省來看，通過私下轉(zhuǎn)包和委托轉(zhuǎn)包進行流轉(zhuǎn)的比例最高的是臺州和金華，分別達到81．8％和75．6％，而寧波和湖州的比例最低，分別為36．9％和38.6％。通過轉(zhuǎn)讓（包括反租倒包）進行土地流轉(zhuǎn)的比例最高的是寧波和杭州，分別為58．8％和33．9％，而臺州和溫州的比例最低，分別為69％和7．4％。通過土地互換進行土地流轉(zhuǎn)的比例最高的是湖州和衢州，分別為23．4％和12．7％，而臺州和寧波的比例最低，分別為0．1％和0.6％。通過股份合作進行土地流轉(zhuǎn)的比例都很低，相對來說比例較高的是臺州、金華和衢州，也分別僅占3．4％、2．6％和2．4％，而在嘉興、麗水和舟山則根本沒有。土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)經(jīng)營的土地面積占總流轉(zhuǎn)面積的比例最高的是紹興和杭州，分別為181％和12．3％，最低的是舟山和麗水，僅為0．3％和0．4％。

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在地區(qū)之間的差異主要由以下4方面的因素所決定，即農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人均耕地數(shù)量、地方政府的政策取向。通過調(diào)查得到的基本判斷是：農(nóng)民人均收入水平高、第一產(chǎn)業(yè)比重小、人均耕地數(shù)量適中、地方政府對土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度較大，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模就比較大，反之就比較小。土地流轉(zhuǎn)形式在地區(qū)之間的差異則呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的原因。從調(diào)查看，在一般情況下，私下自由流轉(zhuǎn)會在土地流轉(zhuǎn)中占較大比重；但如果政府對土地流轉(zhuǎn)的扶持政策力度較大，則反租倒包和轉(zhuǎn)讓的比例會提高。如果政府對土地整理的投入較大，則上地互換的比例就相對較高。土地股份合作主要集中在城郊結(jié)合部和集鎮(zhèn)所在的鄉(xiāng)村，但總體比例都很低。此外，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一個地方的經(jīng)濟越發(fā)達，土地流轉(zhuǎn)的形式越趨于多樣化和分散化。

（三）浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新特點

新一輪的農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下新特點：①從無償流轉(zhuǎn)向有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。例如在寧波鄞縣、溫州樂清，過去種糧大戶承包的糧田大多都是“免費”的，還享受村里和地方政府的補貼。隨著效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地承包費（轉(zhuǎn)包租金）已水漲船高，每畝水田年轉(zhuǎn)包租金一般為100至200元，高的已接近300元。從浙江全省春，轉(zhuǎn)包租金在各縣（市）之間差異很大，以200至300元的相對較多，高的已上升到每畝每年1000元。轉(zhuǎn)包租金基本上由當(dāng)?shù)赝恋刈赓U市場的供求決定。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益高、農(nóng)業(yè)勞動力機會成本小的地方轉(zhuǎn)包租金就相對較高，反之就較低。②農(nóng)地流轉(zhuǎn)從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向全省擴展。在浙江相對落后的衢州、麗水等地，由于農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。③從農(nóng)民

相互間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化流轉(zhuǎn)發(fā)展。例如，常山縣鉗口鄉(xiāng)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，紹興縣建立了土地信托服務(wù)中心，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織迅速增加。④農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營對象由原來的種糧大戶為主逐漸向工商企業(yè)轉(zhuǎn)移，經(jīng)營內(nèi)容從種糧為主轉(zhuǎn)向發(fā)展高效種養(yǎng)殖業(yè)。⑤各級政府高度重視土地流轉(zhuǎn)。全省70％以上的縣（市）政府都已相繼出臺了加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的政策措施。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用

1．有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性。在家庭經(jīng)營長期不變的情況下，如何克服當(dāng)前農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的局限性，走專業(yè)化、規(guī)?；?、商品化、現(xiàn)代化之路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)又增收，是新世紀(jì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須解決的問題。在浙江，人們針對人多地少和農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實，提出“農(nóng)戶連片專業(yè)規(guī)模經(jīng)營”的經(jīng)營模式。這種經(jīng)營模式強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上走區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；贰６鴮崿F(xiàn)這種經(jīng)營模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是土地流轉(zhuǎn)。

2．有利于土地的充分利用。通過土地流轉(zhuǎn)把零星的土地從千家萬戶農(nóng)民手中集中連片，按效率原則重新配置土地，進行適度規(guī)模經(jīng)營，有利于改善分布于農(nóng)民中異質(zhì)人力資本的配置效率，促進土地、資金、技術(shù)、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合；有利

于農(nóng)業(yè)的分工與專業(yè)化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理”的發(fā)展道路，實現(xiàn)土地資源的充分利用。

3．有利于農(nóng)村勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)機制的建立，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，推動了城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。湖州市織里鎮(zhèn)大潘兜村從1994年下半年建立土地流轉(zhuǎn)機制以來，將1400多畝水田承包給14個大戶經(jīng)營，到目前全村已有1180多個勞動力轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，占勞動力總數(shù)的90％以上，2000年的人均收入達到7899元。

4．有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收。土地流轉(zhuǎn)機制的建立，加速了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，主要表現(xiàn)為“五增一減”，即水產(chǎn)增、蔬菜增、瓜果增、花卉增、其它經(jīng)濟作物增和糧食減。浙江的許多地區(qū)都通過各種形式的土地流轉(zhuǎn)促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。例如，紹興

縣福全鎮(zhèn)峽山村2000年在征得農(nóng)民同意的前提下，利用152畝低洼農(nóng)田調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)展河蚌養(yǎng)殖，村與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，農(nóng)戶將承包田反租倒包給村里5年，村里以每年每畝190元價格補貼給農(nóng)戶。村里把反租的承包田包給3個外地養(yǎng)蚌大戶養(yǎng)蚌育珠，承包期5年，承包款每年每畝215元。

調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)大大增加了農(nóng)民的收入。一方面，土地流出的農(nóng)戶的租金收入明顯增加，例如在溫嶺市，農(nóng)戶間轉(zhuǎn)讓用于種西瓜的土地租金前幾年只需每畝50元，現(xiàn)在漲到了每畝600元，最高的已上升到每畝800元。另一方面，土地流入的農(nóng)戶通過規(guī)模經(jīng)營同樣增加了收入。紹興市通過土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的人均收入達到5414元（在浙江省排名第一），比上年增長9．8％。

5．有利于增加集體收入和增強村集體經(jīng)濟實力。無論是委托轉(zhuǎn)包還是反租倒包，村集體經(jīng)濟組織借助于土地集中連片、土地整理、招商引資等手段，提升了土地的利用價值，增加了經(jīng)營收入和發(fā)包收入。紹興市在2000年通過土地流轉(zhuǎn)，明顯增加了村集體收人，增強了村集體經(jīng)濟實力。全市村集體經(jīng)濟總收入達到76665萬元，增長了10．9％，其中，統(tǒng)一經(jīng)營收入為11287萬元，比1999年增長23．1%成包收入32678萬元，增長10．9%。上虞市豐惠鎮(zhèn)有12個村實施土地委托轉(zhuǎn)包后，村集體經(jīng)濟每年共增加收入30萬元。

三、浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗

1．解放思想，消除認識誤區(qū)。浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展，得益于思想解放和認識誤區(qū)的消除。通過廣大農(nóng)民的實踐和探索，人們普遍認識到：在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，在充分尊重農(nóng)民意愿和利益的基礎(chǔ)上，在一些經(jīng)濟相對發(fā)達、人多地少的地區(qū)，根據(jù)農(nóng)業(yè)。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要求，通過建立土地流轉(zhuǎn)機制，使農(nóng)民手中的土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的有效利用，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟得到更快發(fā)展，這是對雙層經(jīng)營體制的完善與發(fā)展。這種變革，不僅不會動搖雙層經(jīng)營體制，反而會有助于這一制度的長期穩(wěn)定和發(fā)展。

2．政府重視，政策到位。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定是各級政府的重要目標(biāo)。在政府看來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，浙江各級政府都對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)十分重視，出臺了有關(guān)政策措施，推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。如衢州

市、紹興市政府專門召開了土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)場會，市政府領(lǐng)導(dǎo)人深入農(nóng)村為農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)問題答疑解難。浙江省還專門召開了全省范圍的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研討會”，并準(zhǔn)備在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體文件，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。

3．形式多樣，靈活機動。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，各地并沒有采取統(tǒng)一的形式，而是讓廣大農(nóng)民和各級政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況去創(chuàng)造。在流轉(zhuǎn)形式上，除了前面介紹的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓（包括反租倒包）、互換、入股等主要形式外，還存在許多其它形式：①季節(jié)性承包。例如，溫嶺市一些西瓜種植戶的承包期只有一季。一些農(nóng)戶只是把冬閑田承包給他人耕種一季。②多次流轉(zhuǎn)。一些承包經(jīng)營大戶把轉(zhuǎn)包的土地再次轉(zhuǎn)包給他人，形成土地的多次流轉(zhuǎn)。③招標(biāo)、拍賣。一些村集體將保留的機動地、“四荒”地通過招標(biāo)或拍賣的方式承包給

他人經(jīng)營。④土地信托。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村的信托服務(wù)組織統(tǒng)一對土地進行流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，使廣大農(nóng)民可以充分根據(jù)自身的實際，選擇最適合自身需要的方式流轉(zhuǎn)土地。

4．因地制宜，分類指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，又涉及農(nóng)村穩(wěn)定，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實際出發(fā)，切忌一哄而上，要因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)定推進。在實施有組織、大范圍的土地流轉(zhuǎn)時，要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高（一般是超過5000元）、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高（一般是超過80％以上）。從事農(nóng)業(yè)的勞動力比重較低（一般是下降到30％以下）、一般農(nóng)戶已缺乏種田積極性的情況下，土地才能進行較大范圍的流轉(zhuǎn)；并且在實施過程中，要堅持

“自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強迫。同時，也應(yīng)認識到，小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營能力不強的農(nóng)戶，同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主，同時，自己又作為勞動力被雇傭，從而既獲得轉(zhuǎn)讓收入，又獲得勞動力的工資收入，遠高于自己承包經(jīng)營的收入水平。一些不適宜開展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村，應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。

5．把握原則，操作規(guī)范。從各地的實踐看，始終把握以下三個原則：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中，所有權(quán)不能變，承包權(quán)不能變，土地的使用方向不能變。二是土地流轉(zhuǎn)時注意對農(nóng)民權(quán)益的保護。對流轉(zhuǎn)的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)一發(fā)包招商的，要確立合理的利益分配

關(guān)系。根據(jù)土地的級差，合理確定土地流轉(zhuǎn)基價，基價全額歸農(nóng)戶所有，超過基價部分，做到農(nóng)戶得大頭、集體得小頭。三是具體操作上規(guī)范有序，注重程序的合法性。對土地流轉(zhuǎn)面積涉及多數(shù)農(nóng)戶的，通過召開村民代表會議討論決定，以充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)；流轉(zhuǎn)雙方盡可能簽訂合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)；涉及承包土地田塊變動的，及時辦理承包權(quán)證變更手續(xù)。

6.土地信托，牽線搭橋。在紹興、常山等地出現(xiàn)了土地信托的方式。所謂土地信托，是指在堅持土地所有權(quán)不變、承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權(quán)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓的原則，土地信托服務(wù)機構(gòu)受土地承包者委托，將其擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人的行為。土地信托可以使土地從小范圍流轉(zhuǎn)擴大到大范圍流轉(zhuǎn)、克服配對量過小的弊端；可以使土地流轉(zhuǎn)從臨時性、個案性轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性、整體性流轉(zhuǎn)，適應(yīng)農(nóng)民在不同季節(jié)對土地流轉(zhuǎn)的要求。

土地信托不僅是對土地流轉(zhuǎn)的一種單項服務(wù)，也是對發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的一項綜合性、跟蹤性服務(wù)。土地信托的成功取決于建立一套完整的服務(wù)體系并提供完善的服務(wù)內(nèi)容。紹興縣建立了縣、鎮(zhèn)、村三級服務(wù)體系?？h設(shè)立土地信托服務(wù)中心，設(shè)在縣經(jīng)營管理總站內(nèi)，負責(zé)土地信托服務(wù)的日常工作，并相應(yīng)建立縣土地信托協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府分管農(nóng)業(yè)的副縣長任組長。鎮(zhèn)設(shè)立土地信托服務(wù)站，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地信托服務(wù)。村的土地信托服務(wù)由村經(jīng)濟合作社承擔(dān)。整個土地信托服務(wù)體系所提供的服務(wù)內(nèi)容主要包括以下3個方面：一是土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息。即登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、類別等情況，接受供求雙方的咨詢，多渠道、多形式向轄區(qū)內(nèi)外及時土地儲備和可開發(fā)土地資源的信息，推介可開發(fā)項目。二是土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導(dǎo)鑒證。三是土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)解。即主動幫助土地經(jīng)營者進行開發(fā)項目的可行性論證，積極開展信息、技術(shù)、信貸、司法等方面綜合性服務(wù)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量。從紹興縣的實踐看，土地信托服務(wù)大大加快了土地流轉(zhuǎn)的步伐。在2001年上半年，共新增加土地流轉(zhuǎn)面積4.5萬畝，其中通過土地信托服務(wù)流轉(zhuǎn)的面積為3萬多畝，占2／3以上。

四、對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進一步思考

（一）如何認識土地流轉(zhuǎn)和土地保障功能的關(guān)系

土地是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，在社會保障體系不完善和不存在的情況下，土地的社會保障功能不可忽視。土地作為社會保障的替代物，為中國農(nóng)民提供了基本的社會保障，使農(nóng)民在突發(fā)破壞性事件（如疾病、失業(yè)等）發(fā)生時不至于遭到毀滅性打擊，從而成為維護社會穩(wěn)定的一個重要因素。但是，必須看到，土地的社會保障功能會隨著土地在農(nóng)民收入來源中重要性的下降或農(nóng)民人均收入（尤其是非農(nóng)收入）水平的提高而減弱。在浙江經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，由于農(nóng)村居民的絕大部分收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地的收入功能降低，同時，隨著收入的提高，人們以貨幣收入抵御風(fēng)險的能力也有所提高，因此，土地的社會保障功能已逐步弱化。

從另一方面看，土地流轉(zhuǎn)的是土地的使用權(quán)，對于廣大農(nóng)民來說，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，并不會損害其擁有的土地承包權(quán)。農(nóng)民獲得從集體承包土地的權(quán)利后，土地就賦予了農(nóng)民一定程度的社會保障。農(nóng)民在選擇土地流轉(zhuǎn)時，一個最基本的考慮是能否通過土地流轉(zhuǎn)獲得更多收入。因此，土地流轉(zhuǎn)不但不會削弱土地的社會保障功能，反而會因農(nóng)民收入的提高而強化土地的社會保障功能。一些人擔(dān)心有些農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去后．到城市里務(wù)工經(jīng)商，在經(jīng)濟條件好時可以穩(wěn)定下來，一旦經(jīng)濟條件不好就只能回流農(nóng)村，但這些回流的農(nóng)民卻沒有了土地，失去了生活保障，容易造成社會木安定因素。從表面上看，這種認識有一定的道理，但如果我們始終堅持土地的集體所有制，堅持家庭承包制，那么這種擔(dān)心就是不必要的。這是因為：第一，土地流轉(zhuǎn)是使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而不是土地買賣，始終存在一定的流轉(zhuǎn)期限，并不會使農(nóng)民永久失去土地。第二，土地流轉(zhuǎn)的收益一般都不是一次性支付的，農(nóng)民不能提前支取未來收益，因此，即使農(nóng)民回流農(nóng)村，也有一定的收入來源。第三，土地流轉(zhuǎn)的收益一般也不是永久固定的，往往考慮了未來通貨膨脹的因素，并留有在未來一定時間后重新談判的空間和余地。土地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)戶看來是有保障的。

（二）如何看待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題

1．缺乏法律、法規(guī)的支撐。目前指導(dǎo)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)工作的政策、法規(guī)較缺乏，全國性的可上升到法律地位的文件更少，各地都在“摸著石頭過河”，對于土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，處理起來缺乏明確的法律依據(jù)；土地流轉(zhuǎn)雙方（或三方）的權(quán)利、義務(wù)怎么明確，其利益補償關(guān)系如何協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格根據(jù)什么確定，都存在較大的隨意性；土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證、仲裁主體不明，木便于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運作。這些問題都呼喚著我國的《土地承包法》盡快出臺，為全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有效的法律支撐和保障。

2．工作方式有時過于簡單化。在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，也存在一些基層干部出于種種原因，在工作方式上過于簡單、粗暴，有時甚至搞行政強迫命令，存在為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，沒有充分尊重農(nóng)民的意愿。有一個村在部分農(nóng)戶不愿意的情況下，按每畝238元的租金強行收回245畝土地，然后以每畝300元價格轉(zhuǎn)包給外地老板，搞海水養(yǎng)殖，引起農(nóng)民不滿，導(dǎo)致聯(lián)名上訪，并由此帶來許多不良后果。

3．維護農(nóng)民利益和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的沖突時有發(fā)生。通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)率，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，這是我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。然而按人口均分土地容易形成“插花田”、“箱子田”的格局，難以形成規(guī)模經(jīng)營。要實現(xiàn)土地的集中連片，有賴于承包

土地的農(nóng)戶的一致同意，但由于種種原因，在實際操作中往往會出現(xiàn)絕大部分農(nóng)戶同意，極少部分農(nóng)戶不同意的情況。維護少數(shù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵犯與推進效益農(nóng)業(yè)之間會發(fā)生沖突。如何解決這對矛盾，至今還沒有很好的辦法。在浙江，解決這個問題目前還局限于依賴鄉(xiāng)村干部做耐心細致的思想工作。

4.土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織匱乏，流轉(zhuǎn)機制不完善。雖然土地流轉(zhuǎn)的中介組織已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但仍有不少地方服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的中介組織相當(dāng)匱乏，缺少一個從下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系。由于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織匱乏，土地供求雙方的信

息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。缺乏中介服務(wù)，提高了土地流轉(zhuǎn)的交易費用，造成“有買找不到賣、有賣找不到買”的局面，并限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。

從流轉(zhuǎn)機制來看，農(nóng)戶間私下自由流轉(zhuǎn)占有相當(dāng)大的比例，這是因為私下自由流轉(zhuǎn)比較靈活方便，完全出于農(nóng)民自愿，思想阻力小，對外部條件要求低，具有普適性。然而，這種形式也存在相應(yīng)的問題，即由于土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系不穩(wěn)定、期限短、缺乏制度保障，土地經(jīng)營者在土地上的投資積極性不高，不利于土地的有效利用。據(jù)調(diào)查反映，占85．2％的耕地包進戶實際承包期限與期望轉(zhuǎn)包期限不一致，其中56．5％的包進戶實際承包期比期望轉(zhuǎn)包期短。有的地方土地轉(zhuǎn)包僅以口頭方式達成協(xié)議，沒有書面合同；有的即便簽訂合同也存在著手續(xù)不規(guī)范、條款不完備、缺乏法律保障、隱患較多的問題，一旦發(fā)生糾紛就很難操作。

（三）如何發(fā)揮村級組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用

1．農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)存在的不足及其原因。通過農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，往往交易成本比較大，所需時間比較長。這是因為：

（1）由農(nóng)戶自己尋找轉(zhuǎn)包對象，往往面臨較大的搜尋成本。一般而言，農(nóng)民想轉(zhuǎn)包土地，總是在親戚、朋友、鄰居中尋找交易對象。農(nóng)民一旦越過他平時的生活圈去尋找交易對象，其搜尋成本將明顯上升。在交易量較小的情況下，農(nóng)戶缺乏在更大范圍尋找交易對象的激勵。土地在親戚、朋友、鄰居范圍內(nèi)私下流轉(zhuǎn)雖能解決拋荒問題，但無法實現(xiàn)土地更有效的利用。如果不能在更大范圍內(nèi)尋找土地邊際產(chǎn)出率高的交易對象，就難以實現(xiàn)土地的專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營。（2）由農(nóng)戶私下完成交易，往往會面臨較大的談判成本。有實力、愿投資農(nóng)業(yè)的工商業(yè)主的介入，有利于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。然而，要想取得較好的投資回報，一般都需要一定的經(jīng)營規(guī)模（許多都要求在100畝以上）。要想達到該規(guī)模，如果由工商業(yè)主們挨家挨戶與農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的談判，對于工商業(yè)主來說，談判成本太高，他們不愿承擔(dān)。如果由農(nóng)戶們私下自發(fā)組織起來，把土地集中連片，統(tǒng)一與工商業(yè)主進行談判，需要一種“集體行動”，而‘集體行動的邏輯”告訴我們，每一農(nóng)戶都存在“搭便車”動機，不愿承擔(dān)談判成本（組織成本）。此外，把土地集中連片進行專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)常需要進行相應(yīng)的土地整治。大規(guī)模的土地整治同樣也是一種“集體行動”，要想通過農(nóng)戶自發(fā)組織進行，是極其困難的。

（3）由農(nóng)戶自發(fā)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，往往面臨較大的履約成本。即便至定數(shù)量的農(nóng)戶能夠克服“集體行動”的困難，實現(xiàn)了土地集中連片，并找到了愿意以較高價格承租的交易對象，也會面臨較大的履約成本。這是因為一旦其中的某一農(nóng)戶由于種種原因（如喪失非農(nóng)就業(yè)

機會、人口數(shù)量變動等），使原先約定的租金低于自己耕種的收益，即在該農(nóng)戶看來，原先轉(zhuǎn)讓出去是合算的，現(xiàn)在變得不合算了，那么該農(nóng)戶就有收回土地的動機，并轉(zhuǎn)化為種種努力，如給承租人制造各種麻煩，要求提高租金等。在重新談判過程中，農(nóng)戶占據(jù)著地緣

優(yōu)勢。較大的履約成本制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，削弱了承租人的投資積極性。

較大的談判成本和履約成本還來自于《土地管理法》的制約。我國的《土地管理法》第15條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！睆膶嵉卣{(diào)查看，各地都未嚴(yán)格執(zhí)行該項規(guī)定，一些地方只是要求農(nóng)戶把土地轉(zhuǎn)包給外村人時需村集體同意或備案。沒有經(jīng)村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，就把土地流轉(zhuǎn)給外村人或工商業(yè)主，雖然可以節(jié)省談判成本，但會加大履約成本，一旦某農(nóng)戶想毀約，就可能拿起《土地管理法》這一法律武器。

2．村級組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可以發(fā)揮作用的幾個方面。由于農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)地存在著上述種種缺陷，借助并充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的力量，以較小的交易成本進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集中連片、專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，就變得十分重要。我們認為，村集體經(jīng)濟組織完全可以在以下幾方面發(fā)揮其積極作用：

（1）土地整理。通過土地整理，能夠增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境；能夠徹底改變田、地、塘相互“插花”的現(xiàn)象，有利于土地互換，為土地集中連片產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件；能夠更廣泛地吸引工商業(yè)主投資效益農(nóng)業(yè)，實

現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。實現(xiàn)土地整理，必須充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的力量，包括從上級政府部門爭取土地整治基金，鼓勵企業(yè)、個人等社會資金參與土地整理，組織實施具體的土地整理工作，在整理完成后對土地進行統(tǒng)一分配和調(diào)整。

（2）組織協(xié)調(diào)。村集體通過對那些有條件、也愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進行組織協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)土地集中連片，建立土地流轉(zhuǎn)機制，有利于改變部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)狀態(tài)，解除土地對這些農(nóng)民的束縛，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)集聚，推動城市化進程。在具體操作中，可以先通過“反租”實現(xiàn)土地的集中連片，再由集體經(jīng)濟組織“倒包”給專業(yè)戶或工商企業(yè)進行專業(yè)化經(jīng)營。如果選擇土地股份合作，可由村集體出面統(tǒng)一進行土地評估，折價入股，實現(xiàn)土地的集中連片，再由股份公司統(tǒng)一經(jīng)營，雇工或承包給專業(yè)戶進行專業(yè)化生產(chǎn)。

（3）招商引資。通過上述工作實現(xiàn)了土地的集中連片，并不一定能夠真正做到專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，還需要進行相應(yīng)的招商引資。由村集體出面對外統(tǒng)一招商、公開招標(biāo)，以吸引廣大工商企業(yè)和經(jīng)營大戶投資效益農(nóng)業(yè)，最終促進農(nóng)業(yè)向集約化、專業(yè)化、

高效化方向發(fā)展，既能提高土地的利用率，又能增加出讓方的收入，從而達到兩全其美的效果。

（4）監(jiān)測管理。土地流轉(zhuǎn)后仍應(yīng)由村集體進行相應(yīng)的監(jiān)測管理。這包括：要求流轉(zhuǎn)雙方以書面形式簽定具有法律效力的流轉(zhuǎn)合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案。注意新的承包者是否按流轉(zhuǎn)合同要求安排土地用途，即有無改變土地用途現(xiàn)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)立即予以制止；做好土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營狀況監(jiān)測，如發(fā)現(xiàn)經(jīng)營狀況出現(xiàn)問題，集體經(jīng)濟組織應(yīng)采取相應(yīng)對策，以確保農(nóng)民利益不受損失；對土地流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，集體經(jīng)濟組織出面及時化解矛盾，消除農(nóng)村不安定因素；在土地股份合作過程中，代表農(nóng)戶參與公司的經(jīng)營管理，確保農(nóng)戶的利益分配。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（5）公正廉潔。在對浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，極少數(shù)農(nóng)戶即使可以得到較好的轉(zhuǎn)讓收益，也不愿參與土地流轉(zhuǎn)。究其原因，僅僅是他們對村干部的工作作風(fēng)不滿，懷疑村干部在土地流轉(zhuǎn)過程中取私利。這就要求村集體的干部樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，密切聯(lián)系群眾，摒棄官僚作風(fēng)，做到公正廉潔。例如，承包土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格，應(yīng)根據(jù)土質(zhì)、位置、肥力、基礎(chǔ)條件、人均收入、供求關(guān)系等情況，分門別類，公開、公平、公正地加以確定；通過反租倒包或土地股份合作，增加了集體收人后，應(yīng)對這塊新增收益做出合理分配和使用，做到公正廉潔。