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摘要：文章把探索視覺轉(zhuǎn)移到解決農(nóng)民工社會保障的新路徑——“土地?fù)Q保障”，并在總結(jié)當(dāng)前理論界提出的基本思路和操作步驟上創(chuàng)造性地進(jìn)行“土地?fù)Q保障”的運行載體缺失分析，引入代表農(nóng)民工土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制而來的股份合作社作為“土地?fù)Q保障”的交易中介機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；新路徑；土地?fù)Q保障

Abstract:Theexplorationvisiontobetransferredtothesocialsecurityofmigrantworkerstoaddressthenewpath-the"landforsecurity",inhissummingupthecurrenttheoryofthebasicideasputforwardbythecommunityandonstepstocarryoutacreativewayof"landforsecurity"torunthecarriermissingAnalysisoftheintroductionofmigrantworkersonbehalfofthelanduserightsofruralcollectiveeconomicorganizationsandcollectiveeconomicorganizationsfromthetransferofthesharesofcooperativesasa"landforsecurity"dealintermediaries.

Keywords:migrantworkers;socialsecurity;newpath;landforsecurity

前言

“十一五”規(guī)劃建設(shè)社會主義新農(nóng)村，加快城市化道路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑和諧社會，農(nóng)民工群體的社會保障更成為當(dāng)前急需解決的問題。解決好農(nóng)民工社會保障問題有助于打破中國城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加速社會主義新農(nóng)村的發(fā)展，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、農(nóng)民工社會保障的思路

在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上，當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭論，目前主要有三種思路：一種是仍然將其劃歸于農(nóng)村社會保障范圍之內(nèi)；一種是將其歸于城鎮(zhèn)社會保障范圍之列；另一種是另起爐灶，推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”。農(nóng)民工的社會保障到底是歸屬城市還是回歸農(nóng)村，還是創(chuàng)新一種新的保障機(jī)制，值得我們進(jìn)一步探討。

實際上農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障或納入城鎮(zhèn)社會保障在實踐上都遇到很多現(xiàn)實阻礙。從農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀分析得知，由于農(nóng)民工雙重的身份性，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的有限性和土地保障功能的虛化及農(nóng)村社會保障緩慢發(fā)展，制約了農(nóng)民工進(jìn)入農(nóng)村社會保障體系的步伐；另一方面以單位為核心的城鎮(zhèn)社會保障體系，由于城市社會保障機(jī)制滯后，企業(yè)因為社會責(zé)任弱化導(dǎo)致的用工制度不規(guī)范及作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的抵觸、以及農(nóng)民工較強(qiáng)的流動性而引起執(zhí)行上的困難、農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)收入上的窘迫、自身可支配經(jīng)濟(jì)資源的有限性所導(dǎo)致參保的理性規(guī)避等諸多原因，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系在現(xiàn)實可行的條件下依舊困難重重。因此除上述三種思路外還有學(xué)者沒有明確提出歸口，積極探討建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。提議應(yīng)從我國國情出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的特點及最迫切的利益需求，優(yōu)先建立農(nóng)民工工傷保險制度和大病統(tǒng)籌醫(yī)療制度，構(gòu)建以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會救助機(jī)制，規(guī)范企業(yè)用工制度，建立農(nóng)民工的工資保障制度，抓緊制定有關(guān)農(nóng)民工社會保障方面的法律和法規(guī)，探索適合農(nóng)民工特點的與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，依照分類分層保障的原則積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。

從以上分析可以看出，積極地尋求多種路徑來解決農(nóng)民工的社會保障成為大多學(xué)者的共識，讓社保對農(nóng)民工來說不再是“鏡中月，水中花”，能真正意義分享到應(yīng)有的各種社會保障。事實上“農(nóng)民工力爭一只腳踏在收益低、預(yù)期確定、保證生存起碼需求的土地保障上，另一只腳踏在收益高些、風(fēng)險大、非生存起碼需求的非農(nóng)收入上”，[1]農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動，具有雙重收入來源，存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很特殊：一方面脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸市民化，在城市則可以在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，另一方面，農(nóng)民工與農(nóng)村仍然保持著千絲萬縷的聯(lián)系，他們在農(nóng)村留有一份土地，在城市謀職的風(fēng)險性以及社保的嚴(yán)重缺失等所導(dǎo)致返鄉(xiāng)的極大可能性，寧愿拋荒也不愿意放棄這惟一的保障，仍把土地作為最后的退路。因此，筆者認(rèn)為解決農(nóng)民工的社會保障是個循環(huán)漸進(jìn)的過程，上述幾種解決農(nóng)民工社會保障的思路都忽視了現(xiàn)階段農(nóng)民工怎么從土地這個社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的問題研究。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員崔傳義認(rèn)為研究這個問題是有戰(zhàn)略意義的，這個問題解決得好，會大大有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，有利于城市化、工業(yè)化的實現(xiàn)，有利于全面小康社會的順利建成。

二、“土地?fù)Q保障”——農(nóng)民工社會保障的新路徑

在《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》規(guī)定中指出，農(nóng)民外出務(wù)工期間，所承包土地?zé)o力耕種的，可委托代耕或通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，但不能撂荒。農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強(qiáng)制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占土地流轉(zhuǎn)收益。[2]這就給流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步提供了政策依據(jù)。事實上，在國家近年出臺系列減免農(nóng)業(yè)賦稅及加大農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)補貼等有利于農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)政策下，許多農(nóng)民工外出打工，留在家里的土地就委托給親戚鄰友耕種或者轉(zhuǎn)包、出租給其他人，從中取得一筆收益，但收益不多，只是當(dāng)家用補貼。對經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民工來說，覺得有利可圖就將土地出租出去，錢一點是一點，總好過撂荒。那么如何將農(nóng)民工在原屬地的農(nóng)地更好地利用起來，并且將社會保障聯(lián)系起來就是個難題了。國家行政學(xué)院社會保障權(quán)威專家龔維斌在“完善社會保障與和諧社會建立”的記者專訪中就提出：“我國社會保障制度建設(shè)和發(fā)展既要借鑒國外的經(jīng)驗，也要立足國情，構(gòu)建一個‘低保障，低水平，廣覆蓋，重實效、可持續(xù)’的社會保障機(jī)制。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會在社會保障中的作用，挖掘和利用傳統(tǒng)社會保障資源。”這就給農(nóng)民工怎么從土地這個社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的問題進(jìn)一步指明了方向。

提倡“土地?fù)Q保障”制度的學(xué)者們都不約而同地把尋求農(nóng)民工社會保障路徑的探索視覺轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在農(nóng)村惟一有較大增值價值和財力功能的就是土地，從開發(fā)和挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)的社會保障資源來尋求解決農(nóng)民工社會保障困境的路徑，最終目的為建立針對農(nóng)民工獨特身份和特點的社會保障制度鋪路，從而推進(jìn)市民化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程?！巴恋?fù)Q保障”通過土地制度和社會保障制度的創(chuàng)新，填補了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和社會保障制度的空缺，成為一種切實可

行的制度安排，是建立農(nóng)民工社會保障的創(chuàng)新路徑，很好的解決了土地社會保障功能的延續(xù)，為農(nóng)民工社會保障的建立提供了啟動資金。農(nóng)民工因為土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，獲得了相應(yīng)的收益，從此代替土地的社會保障功能和實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換，逐步實現(xiàn)市民化，并且推進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。三、“土地?fù)Q保障”方案設(shè)計中運行載體的缺失淺析

（一）“土地?fù)Q保障”方案設(shè)計中運行載體的缺失分析

從“土地?fù)Q保障”的基本思路和操作步驟來看，“土地?fù)Q保障”的實質(zhì)或核心是承認(rèn)農(nóng)民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應(yīng)當(dāng)獲得某種補償，并且這種補償應(yīng)當(dāng)被用來為其建立社會保障。那么這樣一種用社會保障替代土地保障的方案設(shè)計到底有沒有充分現(xiàn)實依據(jù)呢，陳頤同志進(jìn)行深入研究對農(nóng)民工選擇“土地?fù)Q保障”這樣一種從土地社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的方案設(shè)計進(jìn)一步補充了相關(guān)依據(jù)，論證了“土地?fù)Q保障”方案設(shè)計的可行性。[3]另外，曾詳炎等同志在可操作性上進(jìn)一步研究，認(rèn)為在這個制度安排在實際操作中需要注意一些問題，如會遇到初始永佃權(quán)的定價問題，可能出現(xiàn)的侵占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金問題、土地市場評估成本問題、地區(qū)之間地價與社會保障水平不平衡問題以及土地私有化問題等，并且在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)對策。[4]然而筆者發(fā)現(xiàn)其中還沒有學(xué)者注意到運行載體的缺失問題，在方案設(shè)計中提出具體運作辦法時有學(xué)者認(rèn)為，對放棄農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工社會保障，并以農(nóng)村土地使用權(quán)折算為一定年數(shù)的個人帳戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會保障的平穩(wěn)過渡。[5]另外有學(xué)者提出，農(nóng)民工到城鎮(zhèn)就業(yè)或進(jìn)入城鎮(zhèn)定居而無力耕種土地的時候，讓出其原先承包的土地，由轉(zhuǎn)包者按國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)替轉(zhuǎn)讓者繳納一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補償，使其參加相應(yīng)的社會保障。當(dāng)然這部分經(jīng)濟(jì)補償也可先交付國家財政，但國家必須做出相應(yīng)的政策調(diào)整，承諾將這部分農(nóng)民納入城市和相應(yīng)的社會保障體系。[6]由此可以看出，“土地?fù)Q保障”整個運行過程中交易中介機(jī)構(gòu)的研究是缺失的，有的只是籠統(tǒng)指出由國家責(zé)任強(qiáng)制為其納入社會保障，有的直接由土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包者支付農(nóng)民工參保費用。我們知道，農(nóng)民工只在乎現(xiàn)期收入，他們參保的意識非常薄弱。對他們來說，增加他們的收入最為切實，所以他們就可能會同承包者私下商量好將社會保障的提取費用直接轉(zhuǎn)化為貨幣經(jīng)濟(jì)補償，這就要求國家賦予有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的制約。而如果設(shè)立國家的監(jiān)督機(jī)關(guān)來監(jiān)督承包者從轉(zhuǎn)讓農(nóng)民工土地使用權(quán)獲益中提取農(nóng)民工社會保障費用的行為，則加大了“土地?fù)Q保障”制度的成本支付，這就提出了在實行“土地?fù)Q保障”方案中其運作載體的缺失問題，值得我們進(jìn)一步研究。

（二）“土地?fù)Q保障”的運行載體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及由集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制而來的股份合作社

根據(jù)孫雷、陳波羽中的研究，他們在針對失地農(nóng)民設(shè)計的“土地?fù)Q保障的邏輯框架”中指出失地農(nóng)民通過放棄土地使用權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補償后，一部分由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險，一部分作為失地農(nóng)民的貨幣收入，成為市場人的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一部分則用作對失地農(nóng)民的培訓(xùn)，使得他們具備向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基本技能?？梢娺@里代表耕地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則成為交易的中介機(jī)構(gòu)，作為失地農(nóng)民與征地方交易的中間人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過被征用耕地的交易獲得的收益，用來支持農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村居民的生活條件。[7]由此可以推廣到“土地?fù)Q保障”中針對農(nóng)民工社會保障的建立，引入代表農(nóng)民工土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為交易中介機(jī)構(gòu)。這個思路也符合建設(shè)社會主義新農(nóng)村，既要有黨和國家的強(qiáng)力推動，更需要發(fā)揮農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性和主觀能動性的政策精神。另外筆者認(rèn)為為避免由村集體包辦，應(yīng)與現(xiàn)行的中國行政機(jī)構(gòu)體制改革和農(nóng)村基層組織建設(shè)以及正在農(nóng)村推行村務(wù)公開的民主管理制度相配套，特別是農(nóng)村集體組織從農(nóng)民工土地轉(zhuǎn)讓費當(dāng)中用于社會保障的費用提取應(yīng)該向村民公開，通過這樣的方式讓農(nóng)民更多地參與和監(jiān)督村里的事務(wù)。保證集體經(jīng)濟(jì)組織運行應(yīng)有的效率與公正。

而原有農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)模糊、人格化的出資者主體缺失、決策獨斷、監(jiān)督不善、分配隨意等種種制度性缺陷直接影響到保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及成員利益，研究表明迫切需要從產(chǎn)權(quán)制度改革上破除。現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。從轉(zhuǎn)制后的組織形式看，其定位不同，既有股份合作制企業(yè)，也有股份制公司，以及股份合作社。有學(xué)者進(jìn)一步研究，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的定位，以及轉(zhuǎn)制后的實際功能和作用都與政府行為有直接關(guān)聯(lián)。兩者要在今后的改革和發(fā)展中相互調(diào)適。其中第一條指出轉(zhuǎn)制后的組織功能就與社區(qū)成員的社會保障管理有關(guān)，是按照公共產(chǎn)品供給非歧視性原則，對于集體資產(chǎn)所有者的社會保障成本，政府應(yīng)給予一定的扶持，并全額承擔(dān)“城中村”或“村改居”成員的社會保障費用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引導(dǎo)下若干農(nóng)民自愿組織，組成合作社，農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)向合作社入股，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營和管理，實行“土地入股，集約經(jīng)營，獨立核算，按股分紅”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本費用后按股分紅，同時合作社按每股每年提取風(fēng)險基金和發(fā)展基金。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，也可以通過股份合作形式將自己在原屬地的土地使用權(quán)向合作社入股，這樣一來他們對土地的承包經(jīng)營權(quán)不僅長期不變，而且還有股權(quán)收益，吃了“定心丸”，也自然安心進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)。[9]將上述兩個研究成果結(jié)合起來研究，筆者認(rèn)為可以按照“土地?fù)Q保障”的思路，通過由集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制而來的股份合作社在土地與農(nóng)民工的現(xiàn)代社會保障兩者之間架起聯(lián)結(jié)通道，股份合作社在農(nóng)民工向合作社入股期間在按每股每年強(qiáng)制提取風(fēng)險基金和發(fā)展基金的基礎(chǔ)上強(qiáng)制提取一部分基金作為農(nóng)民工建立現(xiàn)代社會保障的啟動資金，保證其進(jìn)城后最基本的社會保障。

當(dāng)然，由于中國各地經(jīng)濟(jì)水平不一，這種股份合作的土地流轉(zhuǎn)形式主要出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，大部分農(nóng)民已轉(zhuǎn)移到從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的沿海地區(qū)和發(fā)達(dá)內(nèi)陸地區(qū)，如廣東、江浙、遼寧、山東、湖南等地。而

廣大中、西部貧困地區(qū)由于受到地域、經(jīng)濟(jì)水平等因素制約了土地的流轉(zhuǎn)，也就很難形成土地股份合作這樣一種土地規(guī)模經(jīng)營方式。因此在考慮原屬地在較為貧困，并且零星分散的小規(guī)模經(jīng)營比較嚴(yán)重的中、西部地區(qū)的農(nóng)民工在實施“土地?fù)Q保障”中架構(gòu)其運行載體時，筆者認(rèn)為有待于政府(下轉(zhuǎn)第24頁)(上接第22頁)大力扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，并且政府在其介入的作用成分相對發(fā)達(dá)地區(qū)對股份合作社要多一些，值得我們更深入研究。

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