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一、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序面臨的問(wèn)題

（一）村民自治體制不合理，自治受阻

改革開(kāi)放以來(lái)，體制被否定，中國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)行了政社分設(shè)的“鄉(xiāng)政村治”體制。農(nóng)村政治事務(wù)、行政事務(wù)由鄉(xiāng)級(jí)政府進(jìn)行管理，公共事務(wù)和公益事業(yè)則實(shí)行村民自治。

然而，這種體制存在三個(gè)最基本的矛盾：農(nóng)村基層黨組織（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）與村委會(huì)（村治權(quán)）相互沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力干涉村民的自治權(quán)；村委會(huì)權(quán)力沖擊集體經(jīng)濟(jì)權(quán)。這嚴(yán)重阻止了村民自治。據(jù)調(diào)查，在村務(wù)管理中，村民會(huì)議很少召開(kāi)，甚至有的村從未召開(kāi)過(guò)；由于村務(wù)公開(kāi)欄的內(nèi)容基本上是計(jì)劃生育方案和村干部人事變動(dòng)情況，而村財(cái)務(wù)及救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況較少，極少有人去看[1]。

（二）集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制不健全，村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到威脅

憲法確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民只能承包經(jīng)營(yíng)。但承包經(jīng)營(yíng)并不順利：一是村委會(huì)憑借對(duì)土地的控制權(quán)，為了獲取土地收益，制造種種借口，單方撕毀承包合同，隨意“調(diào)整”已發(fā)包的土地，侵害了農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地收益權(quán)?！度嗣穹ㄔ簣?bào)》就曾刊載一個(gè)案例：黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無(wú)償收回，并被罰款[2]。二是在集體土地國(guó)有化的過(guò)程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益被侵害。有些地方政府為了追求“政績(jī)”，甚至為了“提高”財(cái)政收益，憑借手中的權(quán)力，對(duì)集體土地強(qiáng)征濫占，并給予農(nóng)民過(guò)低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償[3]。

（三）權(quán)利救濟(jì)措施不到位，村民權(quán)益得不到保障

調(diào)查顯示，調(diào)解仍然是中國(guó)農(nóng)村救濟(jì)權(quán)利最重要的方式。對(duì)于鄰里糾紛，大多數(shù)村民選擇找村干部或人民調(diào)解員解決，或者選擇找村里有威信的人解決，甚至有的人干脆忍氣吞聲，只有少數(shù)選擇打官司。而遇到村委會(huì)侵犯承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，絕大多數(shù)村民選擇找村委會(huì)、向鄉(xiāng)政府反映或到上級(jí)政府上訪，選擇打官司的只是極少數(shù)，個(gè)別村民找新聞媒體主持公道。村民認(rèn)為遇事打官司是因?yàn)闆](méi)有其他辦法，實(shí)屬被逼無(wú)奈[1]。

（四）村民、干部法律意識(shí)缺乏，農(nóng)村法治難行

農(nóng)村是法律的盲點(diǎn)。村民不知法、不信法、不求法。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民不能區(qū)分政策與法律，更談不上了解相關(guān)法律程序[1]。在他們看來(lái)，辦個(gè)酒席、洞房花燭，就是“結(jié)婚”，至于登記與否，沒(méi)有什么關(guān)系。作為“熟人”社會(huì)，注重的是親情、鄉(xiāng)情、家法、族規(guī)，依賴(lài)的是傳統(tǒng)的倫理與長(zhǎng)者的威信，而法律距離他們則是那么的遙遠(yuǎn)！

二、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序的對(duì)策與建議

（一）認(rèn)真貫徹憲法精神，梳理有關(guān)三農(nóng)立法

有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)梳理涉農(nóng)法律，消除法律之間的矛盾，建立完整和科學(xué)的三農(nóng)法律體系。第一，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系，“鄉(xiāng)政”權(quán)與“村治”權(quán)的界定應(yīng)盡量具體，以保證村民自治落到實(shí)處。第二，理清村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，明確各自的職權(quán)職責(zé)。村委會(huì)就村務(wù)所作的決定，只要合法，對(duì)群眾有益，群眾擁護(hù)，黨支部沒(méi)有必要加以干涉；而促使村務(wù)公開(kāi)、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三，設(shè)計(jì)“村”的治理結(jié)構(gòu)。“村民大會(huì)”為村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織由村民大會(huì)產(chǎn)生，其地位低于村民大會(huì)，受其監(jiān)督；村委會(huì)的職權(quán)只是管理村公共事務(wù)與公益事業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)。

（二）尋求有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利

村民民主權(quán)利包括選舉、建議、參加村民大會(huì)、投票等一系列權(quán)利，其中選舉權(quán)是核心。此處就以選舉權(quán)為例來(lái)探討如何實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利。首先，確立基層民政部門(mén)在村民選舉中的指導(dǎo)與監(jiān)督地位，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民選舉中傾向性。其次，加強(qiáng)村民選舉的監(jiān)督力度，不得對(duì)候選人規(guī)定法外條件，完全由群眾自己推選；對(duì)破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰，處罰措施應(yīng)具體，不能籠統(tǒng)“依法處理”，對(duì)“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的”，不僅“當(dāng)選無(wú)效”，還應(yīng)當(dāng)予以制裁。也可以將村委會(huì)選舉直接納入《選舉法》的調(diào)整范疇。

在選舉投票的公平問(wèn)題上，實(shí)行“個(gè)人和戶(hù)的加權(quán)計(jì)票法”。（1）確定加權(quán)數(shù)。村民個(gè)人每一票的加權(quán)數(shù)為“1”（個(gè)人加權(quán)數(shù)），戶(hù)代表每一票的加權(quán)數(shù)為“2”（戶(hù)代表加權(quán)數(shù)）；（2）確定全票。將所有登記有選舉權(quán)的村民人數(shù)與個(gè)人加權(quán)數(shù)的乘積加上全村戶(hù)數(shù)與戶(hù)代表加權(quán)數(shù)的乘積作為本次選舉的全票數(shù)；（3）投票選舉。有選舉權(quán)的村民和本村戶(hù)代表同時(shí)過(guò)半數(shù)并分別進(jìn)行投票，選舉有效；（4）計(jì)票。將本次村民個(gè)人投票數(shù)與個(gè)人加權(quán)數(shù)的乘積同本次戶(hù)代表投票數(shù)與戶(hù)代表加權(quán)數(shù)的乘積相加，即為候選人的得票總數(shù)；（5）當(dāng)選。候選人獲得本次選舉全票數(shù)過(guò)半的選票，始得當(dāng)選。

（三）創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)制度，理順利益關(guān)系

有人認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革：一是明晰產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)落于組上，剝離村委會(huì)控制集體土地的權(quán)力，使土地集體所有制與農(nóng)民的距離更近；二是淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有長(zhǎng)期完整的使用權(quán)；三是取消承包制，確立農(nóng)地使用權(quán)私有；四是取消垂直管理，還權(quán)于農(nóng)民，國(guó)家征占集體土地要由村民會(huì)議研究決定，不能政府一方說(shuō)了算[3]。這種觀點(diǎn)是建樹(shù)性的，但存在實(shí)體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。

在現(xiàn)行憲法框架下進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其目標(biāo)應(yīng)是“所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)”相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運(yùn)作。首先，建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。確立集體土地所有權(quán)由村民大會(huì)行使，設(shè)立“集體資產(chǎn)管理委員會(huì)”等常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)土地及其經(jīng)營(yíng)進(jìn)行日常管理；明確集體經(jīng)濟(jì)組織的是唯一合法的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，村土地的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)由村民大會(huì)決定，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施；確立村委會(huì)的村法定監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位，對(duì)村土地的管理和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。其次，建立農(nóng)村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)，該使用權(quán)在不改變土地用途的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)淮迕駥?duì)本村土地享有同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)。再次，建立合理的征地及補(bǔ)償制度。國(guó)家只是農(nóng)地使用的管理者，只有當(dāng)涉及重大社會(huì)利益時(shí)，國(guó)家才可以征用集體土地；強(qiáng)化國(guó)家征地的民事性、淡化其行政性，不僅要安置農(nóng)民、補(bǔ)償使用者，而且還要合理補(bǔ)償農(nóng)地所有者的地租損失。

（四）健全“村治”法律監(jiān)督制度，規(guī)范“村治”行為

雖然村委會(huì)擁有一定的“公權(quán)力”，但現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)督機(jī)制對(duì)其并不奏效。因此，應(yīng)當(dāng)建立有效的“村治權(quán)”法律監(jiān)督機(jī)制。（1）“村規(guī)”備案制度。村委會(huì)或者村民大會(huì)所制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》等村內(nèi)制度，通過(guò)向有關(guān)機(jī)關(guān)備案的程序，獲得一定的法律效力，也接受相應(yīng)的監(jiān)督。（2）“說(shuō)明理由”制度。村委會(huì)的行為對(duì)村民利益有不利影響，或群眾不滿意、有疑問(wèn)時(shí)，村委會(huì)必須說(shuō)明理由，以確?！皟晒_(kāi)”制度真正貫徹。（3）“村治”司法審查制度。當(dāng)村委會(huì)或村干部的行為侵害集體或者自己的合法權(quán)益時(shí)，村民可以自己的名義向法院起訴，運(yùn)用司法審查來(lái)規(guī)范“村治”行為，這在《物權(quán)法》中已有體現(xiàn)。①

（五）完善農(nóng)村法律服務(wù)體制，保障農(nóng)民合法權(quán)益

完善中國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)體制，暢通農(nóng)村糾紛處理渠道。（1）吸引高素質(zhì)法律人才進(jìn)入農(nóng)村，使這些人才進(jìn)得來(lái)、留得住。更重要的還要培養(yǎng)農(nóng)村自己的法律人才，如山東棗莊市開(kāi)展“兩個(gè)一”工程建設(shè)就是一個(gè)很好的嘗試，即“為每村培養(yǎng)一名法律大專(zhuān)生村干部，為每戶(hù)培養(yǎng)一個(gè)法律明白人”，效果不錯(cuò)。這樣不僅有利于法律的執(zhí)行，而且有利于法律在農(nóng)村的深入。（2）法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“農(nóng)村法庭”，審理涉農(nóng)糾紛，同時(shí)指導(dǎo)農(nóng)村普法和調(diào)解的工作。審判方式原則上為流動(dòng)庭審，方便群眾訴訟，并充分發(fā)揮審判的教育功能。（3）建議在每一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立一個(gè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，律師、公證員每年都有義務(wù)在農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供法律援助，為村委會(huì)的決策提供法律咨詢(xún)和建議，協(xié)助其依法處理好本村的事務(wù)，幫助村干部運(yùn)用法律手段處理村內(nèi)矛盾，指導(dǎo)村民運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。

（六）探索有效的法制教育途徑，提高村民法律意識(shí)

法律秩序的內(nèi)在因素是人們的法律心理，只有村民形成權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)，內(nèi)化法律精神，才會(huì)信仰法律[4]、依法辦事。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育，做到經(jīng)常性、靈活性、有效性，拋棄“法律工具主義”，全面宣傳法的價(jià)值，突出其核心價(jià)值——權(quán)利價(jià)值。形式上不拘一格，可以結(jié)合農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中遇到的問(wèn)題以案說(shuō)法，也可以推廣北京市密云縣南穆家峪村的“三上兩進(jìn)一提高”、重慶黔江區(qū)的“三課一書(shū)一警示”等經(jīng)驗(yàn)。內(nèi)容上要有針對(duì)性，涉及三農(nóng)問(wèn)題的法律法規(guī)要及時(shí)宣傳，與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的法律要深入宣傳，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的法律法規(guī)要反復(fù)宣傳。在效果上，法律要融入村民生活，化為村民的行為，最終營(yíng)造出崇尚法治的新農(nóng)村社會(huì)氛圍。

總之，要真正將憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利落到實(shí)處，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。我們完全有理由相信，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大前提下，中國(guó)農(nóng)村法律秩序會(huì)指日可待，村民權(quán)也將得到應(yīng)有的保護(hù)。

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摘要：合理的社會(huì)秩序應(yīng)該能夠充分地保護(hù)社會(huì)各主體的合法權(quán)益。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)秩序所固有的缺陷，已無(wú)法在新形勢(shì)下對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行有效的保護(hù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治的框架下，要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村目標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是必然的選擇，也是建設(shè)和諧農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村法律秩序；構(gòu)建；村民權(quán)利；保障