導(dǎo)語：農(nóng)村新財(cái)政機(jī)制建設(shè)農(nóng)村服務(wù)體系研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：農(nóng)村公共財(cái)政體制是我國目前建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系中的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均有了長足的進(jìn)步，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是實(shí)施積極財(cái)政政策以來，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但社會(huì)資源要素和財(cái)政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度相對拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，“三農(nóng)”問題成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。本文以農(nóng)業(yè)大省安徽為例，從農(nóng)村公共財(cái)政下的公共品內(nèi)涵界定、公共財(cái)政角度下的我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及形成原因、我國農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中應(yīng)注意的問題三個(gè)方面進(jìn)行分析。

[摘要]農(nóng)村公共財(cái)政體制是我國目前建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系中的重要內(nèi)容。文章以農(nóng)業(yè)大省安徽作為農(nóng)村公共財(cái)政問題的研究基礎(chǔ)，首先基于公共財(cái)政的最終目的角度界定了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵；其次，從公共財(cái)政角度分析了目前我國農(nóng)村公共品供需狀況及原因；再次，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)我國農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中應(yīng)注重的若干理論和實(shí)踐問題；最后，對農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)提出若干建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；公共品；公共財(cái)政；體制建設(shè)公務(wù)員之家

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均有了長足的進(jìn)步，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是實(shí)施積極財(cái)政政策以來，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但社會(huì)資源要素和財(cái)政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度相對拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，“三農(nóng)”問題成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。經(jīng)過對安徽省的個(gè)別縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查，我們深感相對于城市，農(nóng)村公共物品供給不足，致使農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電飲水難以及生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，這不僅降低了農(nóng)民生活質(zhì)量，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和農(nóng)民收入增長的重大障礙。這其中一個(gè)重要的問題就是“錢”的問題，即涉及農(nóng)村公共財(cái)政問題。

一、農(nóng)村公共財(cái)政下的公共品內(nèi)涵界定

公共財(cái)政是相對經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政而言的，是指提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要的財(cái)政，是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政。而農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)是指財(cái)政如何滿足農(nóng)村公共需要，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括：農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河治理、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村道路建設(shè)等。和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題是農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)滯后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺、公共需求得不到滿足，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”對財(cái)政來說，關(guān)鍵是要增加對農(nóng)村公共投入，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。因此，加快農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)，讓公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，既是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的需要，也是財(cái)政改革和發(fā)展的需要。

公共財(cái)政制度是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府進(jìn)行資源配置的收支跟隨的制度安排，表現(xiàn)為一組財(cái)政組織制度、財(cái)政活動(dòng)規(guī)則、財(cái)政行為法律。主要由公共財(cái)政體制、公共預(yù)算制度、公共支出制度、公共收入制度所組成。公共財(cái)政制度的特征：

（1）公共性。公共性特征是屬于所有財(cái)政制度共有的特征，公共財(cái)政制度的公共性特征最嚴(yán)格，即公共財(cái)政只能在被認(rèn)定、被選擇的政府性公共活動(dòng)領(lǐng)域運(yùn)行，政府配置應(yīng)當(dāng)是個(gè)人配置、企業(yè)配置、自愿組織配置的補(bǔ)充，是社會(huì)稀缺性資源的次要配置者，只在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)生資源配置行為，不得進(jìn)入私人事務(wù)領(lǐng)域，也不得進(jìn)入適用自愿原則的共同事務(wù)領(lǐng)域；

（2）公共決定性。公共決定性特征是公共財(cái)政制度才具有的本質(zhì)特征。公共決定性要求公共財(cái)政的任何行為必須合法、公正、公開、透明，實(shí)現(xiàn)的方式是法治化、制度化、實(shí)現(xiàn)的工具是憲法、稅法、公共預(yù)算法、年度預(yù)算法案。具體地講，政府資源配置量全部通過預(yù)算收支來安排，也就是要求政府配置=政府收支=財(cái)政收入=預(yù)算收支=公共性收支；

（3）市場狀態(tài)決定性。市場狀態(tài)決定性是公共財(cái)政的受動(dòng)特征，即公共財(cái)政制度要按市場具體存在狀態(tài)的要求來運(yùn)轉(zhuǎn)，并符合于、服從于市場個(gè)體，當(dāng)市場處于發(fā)生狀態(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容是保護(hù)和培育市場；當(dāng)市場處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容是讓市場自由地?cái)U(kuò)張生存空間；當(dāng)市場處于發(fā)達(dá)狀態(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度就轉(zhuǎn)變?yōu)楣椒峙?、宏觀調(diào)控、干預(yù)主義財(cái)政制度。

就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民無差別的公共產(chǎn)品，然而，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入、低稅費(fèi)的弱勢群體，因此相對城市而言，其涵義要寬泛一些。即農(nóng)村公共產(chǎn)品是區(qū)別于私人物品，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)村公共需要，私人不愿意提供的、具有非競爭性，非排他性的社會(huì)物品。按照其“公共”程度，可以劃分為純公共產(chǎn)品、非純公共產(chǎn)品和非純私人產(chǎn)品。

農(nóng)村公共物品中的純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中具有充分的非競爭性、非排他性的公共物品，主要包括：農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施（鄉(xiāng)村道路、清潔飲水）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)）、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步（基礎(chǔ)研究、重大技術(shù)成果的中試和推廣示范）、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。

非純公共產(chǎn)品是指具有效益上的外溢性和消費(fèi)過程中一定程度的排他性的競爭性的公共產(chǎn)品，主要包括既有社會(huì)受益又有個(gè)人受益特點(diǎn)的農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)等。

非純私人產(chǎn)品是指在對集團(tuán)、組織范圍或成員合理界定后，對外便具有消費(fèi)的競爭性和排他性的公共產(chǎn)品。主要包括小范圍的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育以及俱樂部形式的活動(dòng)場所，如電影院、娛樂中心等。

公共產(chǎn)品按照地域范圍可以劃分為全國性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的全國性公共物品有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等，區(qū)域性的公共產(chǎn)品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地區(qū)的病蟲害防治等，地區(qū)性的公共產(chǎn)品如農(nóng)村醫(yī)療、地區(qū)性的道路建設(shè)等。

在我國，農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品是以戶為單位的，這種分散的組織形式以及公共物品的基礎(chǔ)性和效益的外溢性決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品時(shí)對農(nóng)村公共產(chǎn)品有關(guān)強(qiáng)烈的依賴性。農(nóng)村市場化程度越高，這種依賴性就越強(qiáng)，如農(nóng)村水利、生態(tài)環(huán)境、電網(wǎng)改造、道路交通、農(nóng)村教育的好壞，都直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉和農(nóng)民生活質(zhì)量的高低。公務(wù)員之家

二、基于公共財(cái)政角度下的我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及形成原因分析

我國目前農(nóng)村公共服務(wù)體系面臨的問題，自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來，特別是實(shí)施免征農(nóng)業(yè)稅政策，我國原有財(cái)政體制下的農(nóng)村公共服務(wù)體系已不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。這種不適應(yīng)可從農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給兩方面來看。

從我國農(nóng)村公共物品的需求走勢看，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，要求增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。總體上看，我國現(xiàn)在已經(jīng)越過了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的階段，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展并重，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。但社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間分布很不均衡，尤其是農(nóng)村教育、醫(yī)療作為典型公共物品的需求得不到滿足，農(nóng)村因病返窮、因窮輟學(xué)的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。據(jù)對安徽省合肥市包河區(qū)、東至縣和太和縣的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的農(nóng)村公共服務(wù)狀況調(diào)研，總的情況是安徽省實(shí)施免征農(nóng)業(yè)稅和多項(xiàng)惠民政策后，農(nóng)民進(jìn)入零稅賦時(shí)期，種糧積極性明顯提高了，土地經(jīng)營成本降低，效益增加，農(nóng)業(yè)投入加大。農(nóng)村基層干部已開始了服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識(shí)已開始增強(qiáng)，由于鄉(xiāng)村干部已從繁雜的催糧要要款中徹底解脫了出來，給基層工作帶來了新機(jī)遇。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在的共性和突出矛盾主要為：

一是鄉(xiāng)村級的責(zé)任大、權(quán)力小的矛盾突出。

（1）職責(zé)不清，職能角色亟待轉(zhuǎn)換。過去鄉(xiāng)村干部主要扮演“收稅者”的角色。每年有70-80%的時(shí)間和精力抓征收，免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)村干部感到盲然和失落，特別是不知道如何服務(wù)。

（2）層層定指標(biāo)、壓任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，承擔(dān)過多的來自上面的高指標(biāo)、硬任務(wù)，這些指標(biāo)和任務(wù)往往以“責(zé)任狀”、“一票否決”等形式落實(shí)，實(shí)質(zhì)上是許多事權(quán)下移到基層。

二是財(cái)政收支的矛盾突出。

（1）地方性津補(bǔ)貼仍不能足額發(fā)放。

（2）項(xiàng)目資金配套較大的缺口，自上而下的項(xiàng)目工程，幾乎都要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套，如“村村通公路”工程的現(xiàn)有政策條件，按村鄉(xiāng)級（包括農(nóng)民個(gè)人集項(xiàng)）的現(xiàn)有財(cái)政力量只能完成50%.

（3）公共用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共經(jīng)費(fèi)一般每人每年都在800元左右。

（4）鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，如有的鄉(xiāng)村學(xué)校，因欠債權(quán)人的債務(wù)而影響學(xué)校教學(xué)秩序。

三是農(nóng)村的公共服務(wù)需求和供給的矛盾突出。

（1）農(nóng)民的就醫(yī)難、行路難、飲水難的問題最為突出，特別是皖南山區(qū)、村鎮(zhèn)，其居住環(huán)境、生活條件令人擔(dān)憂。如東至縣部分山村的血吸蟲病瘟區(qū)的復(fù)發(fā)；太和縣的飲用水污染嚴(yán)重，全縣158萬人口受污染水影響的人口有35萬，占22%.

（2）自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使得公共財(cái)政的投向不能體現(xiàn)農(nóng)村公共物品急需狀況。如水利工程資金支出的“條條”下拔，因治標(biāo)不治本，不能真正體現(xiàn)基層的公共品的急需。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，東至縣的許多中小水庫因長期失修，已成為“懸上河”，一旦發(fā)生潰堤將產(chǎn)生重大的水災(zāi)危害；又如目前農(nóng)民最為迫切的是急需致富的實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息，而目前許多支農(nóng)的技術(shù)不實(shí)用，支農(nóng)服務(wù)搞形式、走過場，農(nóng)民不能得到真正實(shí)用的技術(shù)和服務(wù)信息等。目前鄉(xiāng)村治安方面、警力嚴(yán)重不足，群防群治由于人員外出打工，缺乏青壯年，實(shí)際上是流于形式。

（3）讓農(nóng)民出資、出勞力參與農(nóng)村公共物品提供的方式有失公平，且按目前農(nóng)民的收入狀況也無濟(jì)于事，不能解決根本問題。

四是惠農(nóng)政策的“一刀切”現(xiàn)象比較突出，實(shí)際實(shí)施中要有具體的因地制宜、分類指導(dǎo)的措施。

如目前免征農(nóng)業(yè)稅的政策就沒有惠及到山區(qū)等非種糧村區(qū)的村民，這在安徽省的大別山區(qū)反映最為突出；另外，對于個(gè)別地區(qū)的免征的農(nóng)業(yè)稅不一定要以“直補(bǔ)”的形式，可以允許采用間接補(bǔ)貼形式，集中有限財(cái)力用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮資金效益。

五是急需構(gòu)建惠農(nóng)政策長效機(jī)制。

普遍反映是現(xiàn)行的惠農(nóng)政策是直接的、實(shí)效的、但是缺乏提供公共服務(wù)的長效機(jī)制。如目前減免農(nóng)民的稅費(fèi)等措施對解決農(nóng)村發(fā)展方面來講僅是小幅度、暫時(shí)的改善了農(nóng)民生活狀況。

六是農(nóng)業(yè)稅取消后，以農(nóng)業(yè)為主的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來說財(cái)政主要來源受到極大的影響。

為了增加財(cái)政收入，有地方過量利用開發(fā)自然資源來增加稅收，加速生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。另外，由于長期過度使用化肥生產(chǎn)糧食，土質(zhì)中無機(jī)物超標(biāo)污染情況嚴(yán)重，長期下去將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。再者，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在區(qū)劃調(diào)整中，占用新的耕地，而老宅地卻因沒有復(fù)耕資金而荒廢。據(jù)安徽六安地區(qū)的某一個(gè)村的老宅地面積就有1000多畝，國家可少量投入資金就可復(fù)耕。而目前卻幾乎拋荒。公務(wù)員之家

七是國家要重視公共服務(wù)的實(shí)施效率機(jī)制。

如現(xiàn)在實(shí)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”其行政執(zhí)行的發(fā)放成本太高，按太和縣的估計(jì)由于此方面的開支大約為25萬元/次·年。又如現(xiàn)在的計(jì)生補(bǔ)貼不宜等到補(bǔ)貼對象到60歲以后再拿，應(yīng)提前發(fā)放，且采取間接補(bǔ)助的形式。

上述問題歸納起來集中表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制問題，這里除了有對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)難以一致的干部管理體制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置要求對口、事權(quán)下移的行政管理體制等原因外。而其中現(xiàn)行的多級公共財(cái)政體制又是主要原因之一，即是我國財(cái)政長期重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村、重上層輕基層、重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)發(fā)展的投入機(jī)制累積的結(jié)果。

第一，從農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施看，其供給水平已嚴(yán)重影響了農(nóng)民生活質(zhì)量提高。據(jù)調(diào)查，全國僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有供水站，83%的村民不能飲用自來水。農(nóng)村電網(wǎng)老化，電壓不穩(wěn)，電價(jià)較為昂貴，一般為城鎮(zhèn)電費(fèi)的3-5倍。交通和通訊設(shè)施落后，13%的村莊不通公路。近年來，國家加大了對鄉(xiāng)村通路的投入，1999-2002年，國家累計(jì)投入鄉(xiāng)村道路的資金315億元，除此以外，每年財(cái)政扶貧金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)，在一定程度上緩解了中西部農(nóng)村行路難的問題，但沒有從根本上改變農(nóng)村道路交通落后的狀況。目前全國有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5.4萬個(gè)村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面；土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路就有92.3萬公里，占88.5%.很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻。部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農(nóng)村人口飲水困難。目前仍有約2500萬人因近年氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口，這些人口主要分布在中西部地區(qū)。

第二，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)之間的差距非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2001年農(nóng)村小學(xué)總經(jīng)費(fèi)733.4億元，生均經(jīng)費(fèi)為900元。城市和縣鎮(zhèn)小學(xué)經(jīng)費(fèi)540.6億元，生均經(jīng)費(fèi)為4015元。城市小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)人均占有量是農(nóng)村占有量的446倍。城鄉(xiāng)教師配備：農(nóng)村小學(xué)師生比為231，城市小學(xué)為191.

第三，從公共衛(wèi)生和社會(huì)保障體系發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)差距更為明顯。據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，2001年中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中屬第188倍，列倒數(shù)第4位。中國享有醫(yī)療衛(wèi)生保障的人占15%，主要為城市居民，而近85%的農(nóng)村居民沒有醫(yī)療衛(wèi)生保障。據(jù)2001統(tǒng)計(jì)資料，農(nóng)村衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員為103萬人，每萬人擁有13人；城市和縣鎮(zhèn)擁有348萬人，每萬人擁有72人。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有病床74萬張，每萬人擁有9.3張；城市和縣鎮(zhèn)為224萬張，每萬人擁有46.6張。城鄉(xiāng)孕產(chǎn)婦死亡率，農(nóng)村為城市的1.9倍；城鄉(xiāng)兒童死亡率，農(nóng)村為城市的2倍多。目前，中國社會(huì)保障體系主要限于城市，基本上還沒有延伸到農(nóng)村。2002年，城市失業(yè)保險(xiǎn)率已達(dá)71.7%，農(nóng)村幾乎為零。城市居民實(shí)際領(lǐng)取最低保障金的人數(shù)達(dá)2053萬人，國家財(cái)政支出112.3億元；而廣大農(nóng)村地區(qū)還沒有建立最低保障制度，只有傳統(tǒng)的“五?！惫B(yǎng)制度，享有人數(shù)僅為270萬人，約占農(nóng)村人口的0.3%，供養(yǎng)費(fèi)支出僅為27億元。

第四，從國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支出份額看，2002年國家財(cái)政總支出22053億元，其中用于支持農(nóng)業(yè)的僅為1457億元，僅占7.7%.國家財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出為6674億元，其中用于支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)918億元，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資481億元，合計(jì)1399億元，占21%.需要注意的是，農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。最為突出的是水利投資，如1996-2002年防洪工程投資將近1400億元，除少部分專用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村外，大多數(shù)都是全社會(huì)受益的工程，但卻全部計(jì)算為農(nóng)業(yè)投資。據(jù)估計(jì)，農(nóng)業(yè)投資中實(shí)際用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支出僅占50%左右。國家財(cái)政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)支出比例過低，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給不足。

據(jù)我們對安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的調(diào)研，目前農(nóng)村公共品供給不足的狀況從財(cái)政角度看目前很難得以改善。原因在于農(nóng)村公共財(cái)政改革中存在著亟待問題，這里以安徽為例，因?yàn)榘不帐寝r(nóng)業(yè)大省，具有一定的代表性。由于近幾年宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和各種政策性、體制性因素的頻繁出臺(tái)，特別是取消了農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公共財(cái)政在發(fā)展中遇到較為突出的矛盾和問題如下：

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力十分拮據(jù)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的收入也大幅減少，而原來由通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌收取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)九年制義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等開支又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入預(yù)算安排，這樣，使得增加的各項(xiàng)行政事業(yè)支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入之間存在巨大的缺口，多數(shù)地方縣鄉(xiāng)可用財(cái)力嚴(yán)重不足，財(cái)政陷入困境。按現(xiàn)行體制計(jì)算，2003年安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力為155億元，按財(cái)政決算人口計(jì)算的人均可用財(cái)力為1.28萬元，最低的縣只有8700元；而2001年全國人均可用財(cái)力已達(dá)到2.18萬元，可見，安徽省的人均水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國。盡管中央對安徽省進(jìn)行了一定的轉(zhuǎn)移支付，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)開支缺口。一些地方財(cái)政變成了“吃飯財(cái)政”乃至“要飯財(cái)政”，機(jī)關(guān)干部工資難以及時(shí)、足額發(fā)放，各縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)受到較大的影響。

（二）農(nóng)村公益事業(yè)資金匱乏問題

在縣鄉(xiāng)財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，向農(nóng)民收取費(fèi)用的路又被牢牢卡住，使得農(nóng)村公益事業(yè)的興辦、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重受阻，首當(dāng)其沖的是教育。雖然安徽省實(shí)行了農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣里統(tǒng)一發(fā)放的改革，但上劃到縣財(cái)政的工資只是省級以上政府認(rèn)可的工資部分，一些原來由地方規(guī)定或認(rèn)可的相關(guān)費(fèi)用或補(bǔ)貼如教師誤餐補(bǔ)貼等仍由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，這一可觀的支出很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都難以兌現(xiàn)。而按規(guī)定由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)的中小學(xué)危房改造資金，實(shí)際上也變成了縣、鄉(xiāng)甚至是村共同承擔(dān)，在鄉(xiāng)、村無法共同承擔(dān)的地方，危房改造也就只能望洋興嘆。雖然，興辦村內(nèi)道路等農(nóng)村公益性事業(yè)可以通過“一事一議”來籌集資金，但由于實(shí)踐中存在的“一事一議”難問題，加之“一事一議”受到最高限額的制約，很多地方的農(nóng)村公益事業(yè)如抗旱排澇、鄉(xiāng)村道路等受到嚴(yán)重制約，不少地方甚至幾年都沒有修一條道路，這嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了廣大農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。主要體現(xiàn)為支出壓力加重，硬性缺口較大：

1.拖欠工資繼續(xù)存在。據(jù)調(diào)查，目前安徽省許多縣鄉(xiāng)公用經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的還是20世紀(jì)80年代的標(biāo)準(zhǔn)，年人均定額200～500元不等，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有安排公用經(jīng)費(fèi)，只有財(cái)力很好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公經(jīng)費(fèi)才能超過人均千元，而這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又很少。為了緩解支出壓力，安徽省各級財(cái)政部門積極推行財(cái)政支出改革，實(shí)行了諸如人、車、會(huì)、話、醫(yī)等內(nèi)容的改革舉措，千方百計(jì)地壓縮正常性經(jīng)費(fèi)支出，用以保證工資發(fā)放，但欠發(fā)工資問題仍大面積發(fā)生。據(jù)某縣調(diào)查反映，現(xiàn)在工資和保障全部兌現(xiàn)，全縣資金缺口在6000萬元左右。

2.社會(huì)保障支出難以安排。隨著社會(huì)保障制度改革在縣級的全面推進(jìn)，社保開支已成為縣級財(cái)政一項(xiàng)新的負(fù)擔(dān)，使得原本就非常困難的農(nóng)村公共財(cái)政難以安排。據(jù)安徽省一個(gè)財(cái)力較好的縣測算，僅失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障線三項(xiàng)支出，全縣財(cái)政將增支700多萬元。按照目前的財(cái)政分配體制，財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的彈性空間很小，新增支出沒有著落。由于社保是社會(huì)穩(wěn)定的安定器，而財(cái)政難以保障，不僅使農(nóng)村公共財(cái)政陷入十分被動(dòng)的境地，也成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，同時(shí)也很容易引發(fā)社會(huì)問題。

3.其他硬性支出缺口較大。近幾年來，在改革、發(fā)展和轉(zhuǎn)軌的過程中，各級政府和各個(gè)部門都對財(cái)政支出提出了具體要求。僅糧食流通體制改革一項(xiàng)，要求農(nóng)村公共財(cái)政自籌配套糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和糧食新增虧損掛賬貼息，平均每個(gè)縣增支500萬元以上，有的產(chǎn)糧大縣高達(dá)1000多萬元。同時(shí)，農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、五保戶、擁軍優(yōu)屬等都對地方財(cái)政提出了硬性要求，從而造成縣鄉(xiāng)硬缺口不斷加大，基層財(cái)政苦不堪言。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)紛紛上劃，縣鄉(xiāng)分配關(guān)系扭曲

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公共財(cái)政發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政遇到的問題和矛盾最多、最大。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級工資拖欠和債務(wù)負(fù)擔(dān)約有80%以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在尚未找到治本之策的情況下，通過職能上移、財(cái)權(quán)上劃的辦法，來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的某些問題，除了原先上劃的“七站八所”及國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等重要的執(zhí)法執(zhí)收部門和經(jīng)濟(jì)管理部門被先后上劃外，農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)脫離零戶管理后，給農(nóng)村公共財(cái)政帶來了很大的負(fù)面效應(yīng)，各地對此反響強(qiáng)烈。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，一些職能和財(cái)權(quán)上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要任務(wù)只剩下農(nóng)稅征收（目前農(nóng)業(yè)稅已取消）和本級政府幾十人的工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府、一級財(cái)政的職能受到嚴(yán)重削弱。從縣級層面看，農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃后，一方面變分散矛盾為集中矛盾，增加了縣級財(cái)政壓力；另一方面導(dǎo)致上劃人員的工資高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員，從而又造成了新的矛盾。長此下去，這種被扭曲的農(nóng)村公共財(cái)政分配關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，使縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政的運(yùn)行狀況趨于復(fù)雜。公務(wù)員之家

（四）債務(wù)（特別是鄉(xiāng)村債務(wù)）居高不下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增加

多年來，農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、中小學(xué)改擴(kuò)建、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)公益事業(yè)，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至一些地方興辦“達(dá)標(biāo)工程”、“政績工程”等，都留下了大量的鄉(xiāng)村債務(wù)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村除了利用經(jīng)營性收入外，還從收上來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留中拿出一部分來償還這些歷史債務(wù)。但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的取消，從農(nóng)民頭上提取資金償還債務(wù)的口子猛然被扎死，鄉(xiāng)村債務(wù)問題迅速地浮出水面。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截止2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府就負(fù)債313億元，相當(dāng)于縣級一年地方收入的3倍，其中縣級債務(wù)占54%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占15%，平均每個(gè)縣負(fù)債2億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債700萬元左右，村級負(fù)債30萬元左右。從17個(gè)市所抽查的45個(gè)縣來看，2003年債務(wù)總額為211億元，是可用財(cái)力的1.67倍。其中縣級負(fù)債114億元，占54%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債65億元，占31%；村級負(fù)債32億元，占15%，平均每個(gè)縣區(qū)負(fù)債2.5億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債706億元。

如果再加上數(shù)額龐大的糧食虧損掛帳和該配套而沒有配套的資金欠賬，縣級以下政府背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，基層財(cái)政運(yùn)行中存在很大潛在風(fēng)險(xiǎn)，影響了財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，安徽省縣鄉(xiāng)兩級負(fù)債面在95%以上。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債最為突出，有5%～10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)1000萬元以上。目前，農(nóng)村公共財(cái)政已步人還債高峰期，尤其是外債，不僅到期要還，同時(shí)還要承擔(dān)匯率損失，僅世行貸款淠史杭———巢湖項(xiàng)目的匯率虧損就達(dá)629億元，構(gòu)成了地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村公共財(cái)政經(jīng)常遇到上級預(yù)算扣款、債主上門逼債、行政訴訟追債，甚至出門躲債的尷尬局面，不僅使正常工作受到干擾，還嚴(yán)重影響到政府財(cái)政形象。

從調(diào)查的情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后顯露出來的債務(wù)中鄉(xiāng)村債務(wù)比重較大，化解難度也比較大，而且由于很多債權(quán)、債務(wù)問題歷史久遠(yuǎn)、盤根錯(cuò)節(jié)，債務(wù)的清償越往后將越發(fā)艱難，因?yàn)橛糜谇鍍數(shù)氖侄螏捉帽M，而留下的大多又是老大難問題。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)既增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，也直接影響了基層的運(yùn)轉(zhuǎn)和縣域、鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如不能得到有效化解，這些債務(wù)必將成為農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的又一巨大隱患。

上述農(nóng)村公共財(cái)政發(fā)展中存在的收入增速減緩、支出缺口加大、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、分配關(guān)系扭曲等問題，集中反映了當(dāng)前農(nóng)村公共財(cái)政在發(fā)展中已經(jīng)陷入了十分困難的境地。這種困境不僅僅表現(xiàn)在收支矛盾難以克服、難以調(diào)和上，還突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制梗阻和分配關(guān)系混亂上。尤其是農(nóng)村公共財(cái)政收支矛盾和運(yùn)行狀況在各種政策性、體制性因素的累積下，呈現(xiàn)出不斷加劇、不斷惡化的趨勢，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以從困境中解脫出來，相反卻在困境中越陷越深，財(cái)政保吃飯的最基本職能難以履行，基層財(cái)政的基礎(chǔ)地位發(fā)生了動(dòng)搖，并危及到了基層社會(huì)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

三、我國農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中應(yīng)注意的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題

某種程度上講，我國農(nóng)村現(xiàn)行的公共財(cái)政體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政社合一的社會(huì)結(jié)構(gòu)下形成和發(fā)展起來的，是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，尤其是建立在高度集中的生產(chǎn)組織方式的基礎(chǔ)之上的。其主要特征就是基層政權(quán)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與公共產(chǎn)品的成本都直接來源于集體經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在大部分地區(qū)不復(fù)存在的時(shí)候，這種來源便自然地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民家庭這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體之上。隨著農(nóng)村基層政權(quán)所承擔(dān)功能的不斷增加，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，人員不斷膨脹，農(nóng)村公共財(cái)政在很大程度上成了吃飯財(cái)政，財(cái)政收入的相當(dāng)部分轉(zhuǎn)為人頭費(fèi)，當(dāng)政府依據(jù)其職能必須提供某些有限的公共產(chǎn)品時(shí)，其經(jīng)費(fèi)來源就只有在農(nóng)民身上打主意了。

應(yīng)當(dāng)說，西方的公共財(cái)政和我國將要建成的公共財(cái)政都是一個(gè)整體，不存在完全的城市或農(nóng)村公共財(cái)政，公共財(cái)政的主要目標(biāo)就是盡量提供無差異的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如果在這方面還存在城市和農(nóng)村的差別，就需要通過制度創(chuàng)新和政策調(diào)整縮小和消除這種差別。近來開始的農(nóng)村公共財(cái)政的研究，多是強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村建立公共財(cái)政的重要性，或劃分公共財(cái)政在農(nóng)村的收支范圍，卻沒有將農(nóng)村公共財(cái)政作為相對獨(dú)立的體系來研究。但是，我國公共財(cái)政事實(shí)上存在農(nóng)村和城市之分，這是由農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)文化和意識(shí)環(huán)境的顯著差別決定的，忽視這種差別以及否認(rèn)農(nóng)村公共財(cái)政的相對獨(dú)立性，不利于系統(tǒng)解決在農(nóng)村建立公共財(cái)政過程中的相關(guān)問題。為此有以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題值得重視：

（一）要清楚地看到我國農(nóng)村公共財(cái)政制度環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性

所謂公共財(cái)政的制度環(huán)境，是指制約公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)水平和結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)和民主水平的總和，它決定公共財(cái)政的職能、作用方式和基本內(nèi)容。建立公共財(cái)政制度的兩個(gè)必要條件是市場式的經(jīng)濟(jì)制度和法治式的政治制度，經(jīng)過20多年的市場化和民主化改革，整體上我國已基本具備了這兩個(gè)條件；而經(jīng)濟(jì)水平和意識(shí)形態(tài)（這里指主體的認(rèn)識(shí)水平和共同偏好），可以看成是提高公共財(cái)政效用的限制條件。我國的農(nóng)村公共財(cái)政的制度環(huán)境比城市要復(fù)雜和特殊。

1農(nóng)戶分散生產(chǎn)和市場交易的經(jīng)濟(jì)制度。自1978年農(nóng)村普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國農(nóng)村迅速進(jìn)入個(gè)體農(nóng)戶分散生產(chǎn)的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1992年我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的94.62%由個(gè)體農(nóng)戶掌握。國家計(jì)劃收購農(nóng)產(chǎn)品的比重逐漸下降，目前農(nóng)產(chǎn)品的銷售已基本通過市場完成，由此個(gè)體農(nóng)戶已成為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和交易主體—經(jīng)濟(jì)主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村組織經(jīng)濟(jì)的作用衰落，由個(gè)體農(nóng)民自愿聯(lián)合組成的合作組織在農(nóng)村公共建設(shè)中的作用增強(qiáng)。因此，改善個(gè)體農(nóng)戶的生活條件，增強(qiáng)個(gè)體農(nóng)戶的自我發(fā)展能力和完善市場條件，應(yīng)該成為農(nóng)村公共財(cái)政的一個(gè)目標(biāo)。

2經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性質(zhì)并沒有減弱。“我國農(nóng)業(yè)在GDP中的比重只占15%，從事農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧副漁）的勞動(dòng)力卻占到勞動(dòng)力總量的50%，而農(nóng)村人口占到全國總?cè)丝诘?4%.城鄉(xiāng)居民的收入水平差距已從1978年的2.57◇1和1985年1.86◇1擴(kuò)大到2001年的2.90◇1.這種城鄉(xiāng)之間總體上發(fā)展的極不平衡必然造成二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下一系列獨(dú)特的農(nóng)村社會(huì)問題。而且，農(nóng)村中的收入差距也在迅速擴(kuò)大，這一方面是由于農(nóng)村中二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已占絕對比重，純農(nóng)業(yè)人口卻仍占農(nóng)村人口的絕對比重；另一方面是市場形成收入機(jī)制對收入差距的擴(kuò)張作用。由城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)不平衡引發(fā)的農(nóng)村問題，要求公共財(cái)政配置到農(nóng)村去的資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于從農(nóng)村集中的資源；由農(nóng)村內(nèi)部收入差距引發(fā)的問題，要求公共財(cái)政應(yīng)該公平對待農(nóng)村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。

3農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)。個(gè)體為主的生產(chǎn)制度和市場交易機(jī)制逐漸培養(yǎng)了農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)，傳統(tǒng)的集體意識(shí)和抽象的國家意識(shí)正在淡化。農(nóng)民在處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活問題時(shí)，已經(jīng)習(xí)慣于以自我為中心做出判斷，并完全按照個(gè)體偏好來評價(jià)公共制度的效用和成本。農(nóng)村意識(shí)形態(tài)的這種變化對建立農(nóng)村公共財(cái)政制度有兩種效應(yīng)：一是公共財(cái)政制度有了最重要的評價(jià)和監(jiān)督主體，個(gè)體農(nóng)戶具有制度創(chuàng)新和提高制度效用的內(nèi)在動(dòng)力；二是目前我國農(nóng)戶的認(rèn)知水平依然偏低，如果他們以自我為中心分散地表達(dá)偏好，公共財(cái)政制度運(yùn)行的成本偏高。多年來農(nóng)戶抵制稅費(fèi)的一個(gè)原因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，另一原因是農(nóng)戶將稅費(fèi)視為政府對個(gè)體利益的侵害，心理負(fù)擔(dān)也很沉重。因此農(nóng)村公共財(cái)政制度應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體的利益，而不是傳統(tǒng)的集體或鄉(xiāng)村行政組織的利益，要讓個(gè)體農(nóng)戶享受到公共財(cái)政的實(shí)惠。

4農(nóng)村的民主水平依然偏低。公共財(cái)政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財(cái)政。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿，結(jié)果既不會(huì)公平也不會(huì)有效率。公眾充分表達(dá)意愿的制度安排就是公共選擇制度，又可分為經(jīng)濟(jì)上的公共決策制度和政治上的民主選舉制度?？梢哉f，民主水平影響著公共財(cái)政的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況等基本方面。目前我國農(nóng)民對財(cái)政財(cái)務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級，而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運(yùn)用公共支出，或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源、進(jìn)行收入分配，這樣的公共財(cái)政制度效率一定很低。當(dāng)然，在農(nóng)村民主水平一定的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政可以通過完善收入、支出和預(yù)算管理制度，或者調(diào)整財(cái)政的收支比例，提高農(nóng)村公共財(cái)政的效率。比如，在農(nóng)民不能充分表達(dá)自身意愿的條件下，財(cái)政就可多安排對農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，少安排由鄉(xiāng)村組織的公共項(xiàng)目支出，由分散的決策主體分散地使用財(cái)政資金。

（二）我國未來一段時(shí)期內(nèi)公共財(cái)政體系應(yīng)具有明顯的向農(nóng)村傾斜的特征

這是目前農(nóng)村偏低的收入水平所決定的，我國已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。我國理論界在討論是否應(yīng)該全面支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展問題時(shí)，一般選擇兩種理論基礎(chǔ)：一是工業(yè)化進(jìn)程論，就是在工業(yè)化早期，應(yīng)靠農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)發(fā)展；到工業(yè)化中期則是工業(yè)和農(nóng)業(yè)自我發(fā)展；到了工業(yè)化后期應(yīng)用工業(yè)積累支持農(nóng)業(yè)發(fā)展（馮海發(fā)，1995）。這種理論是以工業(yè)為中心，注重工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互支持的物質(zhì)可能性；二是農(nóng)業(yè)外部性理論，認(rèn)為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響力大于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比重，農(nóng)業(yè)這種正外部性要求政府負(fù)擔(dān)部分的成本。用這兩種理論分析西方發(fā)達(dá)國家的工農(nóng)業(yè)關(guān)系問題是可以的，如果用來分析我國的城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)業(yè)關(guān)系就會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因?yàn)橛霉I(yè)化進(jìn)程論來判斷社會(huì)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持程度，就會(huì)根據(jù)我國處于工業(yè)化中期得出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應(yīng)自我發(fā)展的結(jié)論。用農(nóng)業(yè)的外部性理論來判斷這一問題，又很容易得出政府補(bǔ)貼以提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格或降低成本的結(jié)論。這樣的理論始終不能得出要全面支持農(nóng)村（不只是農(nóng)業(yè)）發(fā)展的結(jié)論。其實(shí)在西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化過程中，國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持一直是比較全面和有力度的，主觀上并不存在“階段”意識(shí)，財(cái)政政策從來也沒有僅僅停留在“補(bǔ)償”農(nóng)村的水平上。

1公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的必然性。公共財(cái)政的體系是由它的基本職能決定的，財(cái)政的職能不同，財(cái)政體系的因素和結(jié)構(gòu)就不同。從農(nóng)村財(cái)政的保障和發(fā)展職能看，農(nóng)村公共財(cái)政的體系比城市公共財(cái)政更加全面，它既包括城市公共財(cái)政已有的居民生活補(bǔ)助和救助、基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活設(shè)施和文化教育支出，還包括對農(nóng)戶個(gè)體生產(chǎn)及合作組織的補(bǔ)助。從我國就業(yè)人口的比重看，目前64%的人口尚在農(nóng)村，如果讓農(nóng)村居民享受與城市居民大體相等的公共設(shè)施和服務(wù)水平，農(nóng)村公共財(cái)政的規(guī)模至少不低于城市公共財(cái)政。但是由于歷史原因和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律限制，來自農(nóng)村的財(cái)政收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于來自城市的收入，也就是說要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共財(cái)政的職能，公共財(cái)政對農(nóng)村的支出必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于來自農(nóng)村的財(cái)政收入，公共資源是凈流向農(nóng)村的，從結(jié)果看農(nóng)村公共財(cái)政體系應(yīng)是向內(nèi)傾斜的。按照這一思路，可以把農(nóng)村公共財(cái)政的體系特征分為向外傾斜、自我平衡和向內(nèi)傾斜三種。從西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化歷史看，由于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?、農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械乃俣群凸I(yè)化的過程基本一致，農(nóng)業(yè)對工業(yè)的支持時(shí)間很短，就進(jìn)人了工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持階段。表現(xiàn)在農(nóng)村公共財(cái)政的體系特征上就是基本向內(nèi)傾斜的，公共資源長期是凈流入農(nóng)村的，農(nóng)村居民的生活水平和生活條件基本與城市居民一致。而1978年以后我國在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和市場化進(jìn)程不斷加深的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政體系一直顯著向外傾斜，政府從農(nóng)村集中各種收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府對農(nóng)村的支出，應(yīng)該由公共財(cái)政支出的竟然由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有人說農(nóng)村財(cái)政是“農(nóng)民財(cái)政”，這與公共財(cái)政的本質(zhì)和職能大相徑庭，農(nóng)村公共財(cái)政向外傾斜是造成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民困難的主要原因。公務(wù)員之家

2向內(nèi)傾斜的實(shí)現(xiàn)方式。向內(nèi)傾斜的農(nóng)村公共財(cái)政是其制度環(huán)境的必然要求，只有適應(yīng)這一特征進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能建立有利于農(nóng)村全面發(fā)展的公共財(cái)政制度。從長期看，堅(jiān)持公共財(cái)政制度的創(chuàng)新，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和福利制度，完善農(nóng)村稅收和財(cái)政支農(nóng)制度，在收入水平不變的條件下就可達(dá)到向內(nèi)傾斜的程度，這是建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政的基本方式。從短期看，也就是在全面的農(nóng)村公共財(cái)政的制度沒有建成的時(shí)間內(nèi)，堅(jiān)持財(cái)政政策調(diào)整，或增加農(nóng)民收入或減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也可達(dá)到向內(nèi)傾斜的效果。比如，我國農(nóng)民收入偏低，這時(shí)減稅或免稅的增收效應(yīng)最大，如果不對農(nóng)戶征收任何稅費(fèi)，或者減少農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的稅收負(fù)擔(dān)，即使財(cái)政對農(nóng)村的支出水平不變，農(nóng)村公共財(cái)政也會(huì)實(shí)現(xiàn)向內(nèi)投入的目標(biāo)。再者，如果財(cái)政以貼息的方式支持國家政策銀行和商業(yè)銀行對農(nóng)戶的低息或無息貸款，財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)也較大。如果同時(shí)在收入政策和支出政策兩方面進(jìn)行有利于農(nóng)民增收的政策，農(nóng)村公共財(cái)政的支農(nóng)作用會(huì)達(dá)到最佳水平。事實(shí)上，近年來解決三農(nóng)問題時(shí)較多地應(yīng)用了這種財(cái)政政策調(diào)整的方式，發(fā)揮了農(nóng)村公共財(cái)政的職能作用。

農(nóng)村公共財(cái)政向內(nèi)傾斜可分為兩個(gè)階段：在農(nóng)村公共財(cái)政體系沒有建立以前，要通過不同的組合方式，增加對農(nóng)村公共資源的凈投入，即注重農(nóng)村公共財(cái)政向內(nèi)傾斜在數(shù)量上的擴(kuò)張；在農(nóng)村公共財(cái)政體系健全以后，要將政府對農(nóng)村凈支出的比重與一定的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)聯(lián)系起來，保障公共資源向農(nóng)村的凈流入處于合理和穩(wěn)定的水平上。

（三）我國農(nóng)村公共財(cái)政應(yīng)凸現(xiàn)其保障職能和發(fā)展職能

我國正在建設(shè)的公共財(cái)政是以西方的公共財(cái)政理論為主要基礎(chǔ)的，這與我國市場經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。一般認(rèn)為，公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政，市場失靈決定著公共財(cái)政存在的必要性和職能范圍。市場不具備提供公共產(chǎn)品、收入均等化和保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定運(yùn)行的功能，這是政府行為作用的領(lǐng)域，具體就體現(xiàn)在公共財(cái)政的職能之中，即資源配置職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。從我國農(nóng)村制度環(huán)境的分析中，可知公共財(cái)政的三項(xiàng)職能還不能準(zhǔn)確體現(xiàn)我國農(nóng)村公共財(cái)政的特性。符合我國實(shí)際的農(nóng)村公共財(cái)政的職能不是一般職能的簡單重復(fù)，而是我國的國家特性、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村主體共同作用的結(jié)果。

1我國農(nóng)村公共財(cái)政具有保障職能。這里的保障職能不是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府供給制度，而是指公共財(cái)政對農(nóng)民個(gè)人生存和發(fā)展權(quán)益的物質(zhì)保障。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國家公民都有無差別享受社會(huì)福利的權(quán)力，不存在城鄉(xiāng)居民之間的歧視待遇，評價(jià)社會(huì)福利效用的標(biāo)準(zhǔn)是公民享受社會(huì)福利要達(dá)到均等狀態(tài)。我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會(huì)保障的狀況，是我國社會(huì)福利效用偏低的一個(gè)表現(xiàn)。而且強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，不是只從社會(huì)公正的抽象原則出發(fā)，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和收入水平的必然要求。1978年以后，個(gè)體農(nóng)戶成為經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)萎縮，村組的保障職能幾乎喪失；農(nóng)戶收入增長停滯，家庭保障的能力沒有明顯增強(qiáng)。在這樣的條件下，只有建立全面的社會(huì)保障，才能真正維護(hù)農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)益；還有農(nóng)村的義務(wù)教育、文化事業(yè)和農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，都是只有公共財(cái)政才能提供的公共物品。

強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，意指國家必須承擔(dān)社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。我國開始市場取向的改革以后，農(nóng)村生產(chǎn)由以集體為主變?yōu)橐詡€(gè)體為主，農(nóng)產(chǎn)品交易由統(tǒng)購統(tǒng)銷為主變?yōu)閭€(gè)體的市場交換為主，由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場交易風(fēng)險(xiǎn)基本由個(gè)體農(nóng)戶自己承擔(dān)，農(nóng)戶勞動(dòng)的價(jià)值損失占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值比重較高，尤其在我國西部農(nóng)村，由于農(nóng)業(yè)合作組織和市場發(fā)育不健全，每年農(nóng)戶的無效勞動(dòng)占相當(dāng)比例，直接抑制了收入增長和農(nóng)民繼續(xù)投入的積極性。國家是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的界定者和權(quán)益的保護(hù)者，在社會(huì)轉(zhuǎn)型給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)利益損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取措施降低社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)，并給予農(nóng)民一定補(bǔ)助，使農(nóng)民的最后收入基本與其勞動(dòng)付出相當(dāng)。

強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，是提高公共財(cái)政在農(nóng)村效用的需要。在我國農(nóng)民收入偏低、經(jīng)濟(jì)水平偏低的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政的較多資源直接用于個(gè)體農(nóng)戶以有效提高他們的實(shí)際收入水平，比由縣鄉(xiāng)政府傳統(tǒng)的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村改革以來，國家從農(nóng)村集中的稅收和用于農(nóng)村的全部支出（包括農(nóng)村事業(yè)費(fèi)，支農(nóng)工程投入以及對農(nóng)村和農(nóng)民的撫助和救濟(jì)）基本持平，而農(nóng)民多年的感覺是國家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于農(nóng)村公共資源的效率太低，農(nóng)民很少直接得到公共財(cái)政的實(shí)惠。目前實(shí)行取消農(nóng)業(yè)稅的政策，使這種狀況向好的方向轉(zhuǎn)變。

2我國農(nóng)村公共財(cái)政具有發(fā)展職能。這里的發(fā)展職能就是指農(nóng)村財(cái)政具有明顯的生產(chǎn)建設(shè)性，能夠直接提高農(nóng)民的增收能力，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高創(chuàng)造宏觀條件。這一職能包括微觀和宏觀兩方面的發(fā)展內(nèi)容，與一般意義上的發(fā)展職能還有所不同。在20世紀(jì)30年代以后，西方發(fā)達(dá)國家的政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)，重新整合社會(huì)資源并提高社會(huì)生產(chǎn)力，從政府行為的結(jié)果看，公共財(cái)政有了明顯的發(fā)展職能。發(fā)展中國家試圖通過政府的強(qiáng)大作用，提高整體的經(jīng)濟(jì)水平和增強(qiáng)國際競爭力，全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營壟斷行業(yè)。從這一點(diǎn)看，公共財(cái)政的發(fā)展職能具有較強(qiáng)的直接性。

而我國農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能具有更強(qiáng)的直接性和生產(chǎn)性，主要是由我國的特殊情況———公共財(cái)政的制度環(huán)境決定的：一是農(nóng)村分散生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主體自我積累能力很弱。從1985年以后，農(nóng)村資金一直凈流出，我國個(gè)體農(nóng)戶的再生產(chǎn)就幾乎停留在不變的規(guī)模上，農(nóng)民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市場經(jīng)濟(jì)”法則，政府不介入微觀生產(chǎn)領(lǐng)域，公共財(cái)政對個(gè)體農(nóng)戶的投入不給予直接支持，農(nóng)業(yè)整體上的發(fā)展是不會(huì)有的；二是村組已沒有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源承擔(dān)小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入；如果仍然靠個(gè)體農(nóng)戶集資興辦，勢必增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上抵消公共建設(shè)的效用。由此，公共財(cái)政也必須對村組內(nèi)的公共建設(shè)予以支持；三是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政多年處于困境之中，農(nóng)村大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由中央和省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其在西部應(yīng)取消縣鄉(xiāng)政府籌資配套大型項(xiàng)目的做法，縣鄉(xiāng)公共財(cái)政一般只負(fù)擔(dān)政府運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的支出，發(fā)展職能應(yīng)在省級和中央的公共財(cái)政中體現(xiàn)。

農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能與農(nóng)村居民的特性有關(guān)。我國農(nóng)民家庭是可以獨(dú)立應(yīng)用所擁有的土地、勞動(dòng)和資本進(jìn)行生產(chǎn)的經(jīng)營主體，任何直接或間接提高他們實(shí)際收入水平的政府支出，都會(huì)在一定程度上轉(zhuǎn)化為發(fā)展的投入，轉(zhuǎn)化為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的手段或條件。而城市居民享受公共財(cái)政的福利，一般都體現(xiàn)在改善生活條件、提高生活水平方面，公共財(cái)政優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)條件的效應(yīng)是與企業(yè)行為相聯(lián)系的。因此，農(nóng)村公共財(cái)政應(yīng)通過適當(dāng)?shù)姆绞浇o予農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為以支持。

可見，公共財(cái)政在農(nóng)村具備了保障和發(fā)展職能，其職能才可以說是完整的。這里說的農(nóng)村公共財(cái)政的全面職能，不僅指有了這兩個(gè)職能，而且還強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)職能都具有微觀和宏觀這兩個(gè)方面的作用。由上述可知，農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能既包括農(nóng)民普遍可以無償享受國家福利的內(nèi)容，也包括國家支持個(gè)體農(nóng)民發(fā)展而使農(nóng)民享受的自我保障。同時(shí)，農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能也是既有從整體上支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀方面，也包括對個(gè)體農(nóng)民相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為給予支持的微觀內(nèi)容。也可以說，農(nóng)村公共財(cái)政的保障和發(fā)展職能涉及了農(nóng)民個(gè)人生活、個(gè)體農(nóng)戶生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的三個(gè)層面。

農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能和發(fā)展職能是密切聯(lián)系、相互促進(jìn)的。保障職能強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政保障農(nóng)民個(gè)人生活基本權(quán)益、提高農(nóng)民身體文化素質(zhì)的功能；發(fā)展職能強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)民生產(chǎn)能力和改善生產(chǎn)條件的功能，其中的一個(gè)職能弱化，另一個(gè)職能也會(huì)受到抑制。農(nóng)村改革近30年來，整體上農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能偏廢，農(nóng)民個(gè)體的生存和發(fā)展?fàn)顩r與我國整體實(shí)力極不相稱，農(nóng)民的自我發(fā)展能力受到抑制，公共財(cái)政的發(fā)展職能也不能得到充分發(fā)揮。建立農(nóng)村公共財(cái)政的體系和運(yùn)用財(cái)政手段，都要有利于這兩個(gè)職能的發(fā)揮。當(dāng)然，農(nóng)村的全面發(fā)展不只是指經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還必須有農(nóng)民素質(zhì)的提高和農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步。農(nóng)村公共財(cái)政的建立可以直接促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以間接起到促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)提高和農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的作用。不論是農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能還是發(fā)展職能，最終會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民的自我發(fā)展能力，為提高農(nóng)民的收入水平和提高農(nóng)業(yè)水平創(chuàng)造了最基本條件。同時(shí)，有了一定物質(zhì)保障的農(nóng)民就有能力提高自身素質(zhì)，重視自己的經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利和政治民主權(quán)利，并有經(jīng)濟(jì)實(shí)力組織起來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的公共選擇中和政治選舉中表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的愿望，農(nóng)村的民主水平就會(huì)逐漸提高。

（四）注重發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政動(dòng)員社會(huì)資源流向農(nóng)村的導(dǎo)向功能

這點(diǎn)對于目前我國財(cái)政總量有限的情況下，發(fā)揮有限財(cái)力的最大效益具有特別重要的意義。1978年以前，我國農(nóng)業(yè)積累的大部分用于工業(yè)發(fā)展，是在計(jì)劃體制下靠壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的方式強(qiáng)制進(jìn)行的，1978年以后工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品通過市場交換，社會(huì)資源按照利潤最大化原則“自然”地由農(nóng)村流向城市，我國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)在某種程度上還有所加深。社會(huì)資源在城鄉(xiāng)和東西部分布很不均衡，在一段時(shí)間后（1990年以后），農(nóng)村資本和技術(shù)的匱乏抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的增長，也就抑制了城市占有資源的運(yùn)用效率（張曉山，崔紅志，2002），所以必須使農(nóng)村和城市占有的社會(huì)資源水平大致相等。而在以市場配置資源為主的條件下，增加社會(huì)資源向農(nóng)村流入的任務(wù)就不能通過強(qiáng)制的方式進(jìn)行，只能一方面通過政府主要是農(nóng)村公共財(cái)政的職能引導(dǎo)社會(huì)資源；另一方面農(nóng)村公共財(cái)政直接投資以改善農(nóng)村的投資環(huán)境、提高農(nóng)村的技術(shù)水平和對一些經(jīng)濟(jì)行為給予支持。也就是說，在農(nóng)村社會(huì)資源流向城市的同時(shí)，公共財(cái)政要引來公共資源以提高農(nóng)村對資源的占有率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間配置的基本均衡，最終提高我國社會(huì)資源的利用效率。由此，農(nóng)村公共財(cái)政與城市公共財(cái)政相比，以及與其它配置社會(huì)資源的方式（比如金融或市場手段）相比，在引導(dǎo)社會(huì)資源流入農(nóng)村方面有著主要作用。