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2007年春天以來，我國新聞媒體掀起了此前少有的輿論監(jiān)督浪潮：“重慶釘子戶”，“廈門PX項目”，“無錫太湖藍藻”、“山西黑奴工”，“陜西華南虎”……無不激起巨大的社會反響，推動有關(guān)問題的解決，令人刮目相看。

新聞界一向感嘆輿論監(jiān)督難，為什么如今能夠突破某些條條框框的限制，大刀闊斧地開展輿論監(jiān)督？原因自然多種多樣，而黨和國家有關(guān)輿論監(jiān)督的新理念、新政策以及相應(yīng)法規(guī)在十七大前后的出臺，不能不說是重要原因。

2006年10月，中共中央十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出：“保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。2007年3月，總理在十屆人大五次會議上所作的政府工作報告中重申：“依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！蓖?0月，黨的十七大勝利召開，總書記在政治報告中莊嚴承諾：“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！秉h和國家的重要文件如此一再強調(diào)“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，而且“四權(quán)”并舉，充分體現(xiàn)了黨和國家推進政治體制改革、深化民主法制建設(shè)的決心與信心。

字面上，上述“四權(quán)”并沒有明確講到“輿論監(jiān)督”。但是，“監(jiān)督權(quán)”已包含了“輿論監(jiān)督”的內(nèi)容。我國憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。第41條規(guī)定：公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這就意味著，公民監(jiān)督權(quán)具有憲法依據(jù)?！皬母拍钌峡?，公民監(jiān)督權(quán)指公民監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)利，包括批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)以及運用輿論工具進行監(jiān)督的權(quán)利?！盵1]而公民運用輿論工具進行監(jiān)督，就是輿論監(jiān)督。所以十七大報告講到監(jiān)督時很明確地講到了輿論監(jiān)督：“落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效?！?/p>

早在1987年，黨的十三大報告就明確提出：“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風作斗爭?！睆拇?，“輿論監(jiān)督”就成為此后歷次黨代會政治報告以及其他中央文件的一個重要內(nèi)容。經(jīng)過多年的建設(shè)，輿論監(jiān)督已經(jīng)與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督一起，構(gòu)成了有中國特色社會主義的監(jiān)督體系。

作為民主政治的產(chǎn)物，輿論監(jiān)督是公民通過新聞媒體依法對國家機關(guān)、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織和個人活動的合法性、合理性進行的了解和評論，是實現(xiàn)言論自由權(quán)利的重要手段，是人民群眾參政議政的一種形式，更是實現(xiàn)民主權(quán)利的有效手段。[2]隨著現(xiàn)代傳媒業(yè)的迅猛發(fā)展，輿論監(jiān)督的作用日益突出。在許多國家，輿論監(jiān)督已經(jīng)成為一種跨地區(qū)、跨空間、無處不在的有效監(jiān)督手段，成為反映民情民意的“晴雨表”，監(jiān)控公共權(quán)力運作過程的“電子眼”，捍衛(wèi)公共利益的“守望者”，預(yù)警社會腐敗現(xiàn)象的“警報器”，對整個社會的良性運行發(fā)揮無可替代的重要作用。

然而，由于種種原因，當代中國的輿論監(jiān)督總體上還處于比較艱難的境地。曾有人把輿論監(jiān)督難概括為“四難”：一是采訪難，二是取材難，三是獲得有關(guān)部門和單位的支持難，四是解決問題難。[3]當然，千難萬難，主要難在被監(jiān)督者往往從地方和本位的利益出發(fā)，處處設(shè)置障礙，甚至毆打記者，非法拘禁記者。2008年初的“西豐事件”，就是一個典型案例。1月1日，法制日報社主辦的《法人》雜志刊登了記者朱文娜采寫的《遼寧西豐：一場官商較量》，報道西豐縣商人趙俊萍遭遇的“短信誹謗”案，其中涉及西豐縣委書記張志國。三天后，西豐公安局和政法委工作人員攜帶立案文書和拘傳文書，到北京《法人》雜志編輯部，以涉嫌誹謗，要求拘傳記者，令輿論一片嘩然。

為什么我國的輿論監(jiān)督一方面受到黨和國家的高度重視，受到人民群眾的喜愛和支持，一方面又困難重重、步履維艱呢？從根本上說，主要是缺乏相應(yīng)的制度支持。新中國建立之初，中共中央曾決定：“在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對于我們工作中的一切錯誤和缺點的批評與自我批評”[4]，并且領(lǐng)導(dǎo)我國新聞媒體在50年代初開展過有聲有色的輿論監(jiān)督。遺憾的是，這樣的批評與自我批評并沒有納入法制化的軌道，也沒有成為新聞媒體的內(nèi)在需求。相反，長期以來奉行“正面宣傳為主”的方針政策，不僅弱化了新聞媒體開展輿論監(jiān)督的內(nèi)在沖動，而且為不少人壓制輿論監(jiān)督提供了一個冠冕堂皇的理由。于是，“報喜不報憂”成了新聞宣傳的一種“常態(tài)”，“捂蓋子”成了不少人對付輿論監(jiān)督的家常便飯。國務(wù)院新聞辦副主任王國慶在做客央視《新聞會客廳》時說，地方的新聞發(fā)言人有這樣的說法：現(xiàn)在發(fā)生在一些地方的所謂不好的事情，90%都能“捂住”，只有10%倒霉的給披露出來了[5]。試想，90%都能“捂住”，這難道不正是最生動的注解嗎？

我們知道，輿論監(jiān)督是一個過程：首先是新聞媒體把被監(jiān)督對象的情況傳遞給作為監(jiān)督者的人民群眾，人民群眾從而對被監(jiān)督對象的所作所為進行判斷與評價，形成輿論，再通過新聞媒體傳播出來，形成輿論壓力，達到監(jiān)督目的。由此可見，輿論監(jiān)督要順利進行，必須首先向公民全面、及時、客觀地提供各種信息。只有公民知情，并且能夠自由表達，才談得上輿論監(jiān)督。在民主法制的意義上，要有效開展輿論監(jiān)督，必須保障公民的知情權(quán)與表達權(quán)。

知情權(quán)（TheRighttoKnow）是由美國新聞記者肯特•庫柏（KentCooper）1945年首先提出的概念，本意是指民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權(quán)利。20世紀50年代以來，知情權(quán)逐漸被理解為一種廣泛的社會權(quán)利和個人權(quán)利，即公民有了解社會活動的權(quán)利，包括對國家事務(wù)、社會事務(wù)和其他事務(wù)的了解。

就輿論監(jiān)督而言，保障知情權(quán)是順利開展輿論監(jiān)督的前提，公民不知情，輿論監(jiān)督就成為一句空話。但是，輿論監(jiān)督僅有公民的知情又是遠遠不夠的，因為輿論監(jiān)督之所以能夠發(fā)揮作用，正是因為“輿論”是一種無形的社會力量，而輿論的形成，則是公民自由表達的結(jié)果。廈門PX項目、山西黑奴工等重大問題的妥善處理，離不開公民的自由表達。因此，保障公民的表達權(quán)，讓公民自由地發(fā)表意見、提出批評，就成為輿論監(jiān)督的內(nèi)在要求。

所謂表達權(quán)，是指公民依法享有的以各種形式發(fā)表、傳遞自己的意見、主張、觀點，參政議政，而不受他人或組織的非法干涉、限制以及侵犯的基本權(quán)利。[6]在憲政意義上，表達權(quán)屬于精神自由權(quán)范疇。因此，表達權(quán)也就是表達自由。其中，言論自由、出版自由是最重要的表達自由。我國憲法第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！边@是憲法關(guān)于表達自由的規(guī)定。

從權(quán)利內(nèi)容和特點上看，知情權(quán)與表達權(quán)具有明顯的差異：知情權(quán)本質(zhì)上表現(xiàn)為公民對多種信息來源的訴求，而表達權(quán)本質(zhì)上則表現(xiàn)為公民對表達意見的自由的訴求。但是，兩者又是相互依存，相互支持。當代政治學家羅伯特•達爾在《論民主》中精辟地指出，“多種信息來源”（即知情權(quán)）與“表達意見的自由”（即表達權(quán)）是民主政治的兩項必要條件。[7]事實上，知情權(quán)與表達權(quán)何嘗又不是輿論監(jiān)督的兩項必要條件呢？對于輿論監(jiān)督來說，知情權(quán)與表達權(quán)缺一不可。只有保障公民的知情權(quán)與表達權(quán)，才能為輿論監(jiān)督提供法制化的制度保障。

盡管我國1982年憲法已從根本大法上確立了表達權(quán)，但保障的有效性仍然不足。譬如，缺乏政治性重視，缺乏法律的剛性保障，整個社會也缺乏基本的表達權(quán)意識[8]。好在歷史終究是要不斷發(fā)展，不斷前進的。1987年，十三大報告明確提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”這是黨的文件最早涉及知情權(quán)與表達權(quán)的內(nèi)涵?？梢赃@樣說，十七大前后黨和國家的幾個重要文件一再強調(diào)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，就是一種政治性重視。在中國特色社會主義法制建設(shè)過程中，這種政治性重視必將逐漸轉(zhuǎn)化為法制性規(guī)范。

事實上，保障公民的知情權(quán)已經(jīng)落實為信息公開制度的確立。經(jīng)過數(shù)年努力，一部以“以公開為原則、以不公開為例外”為根本理念的《中華人民共和國政府信息公開條例》，2007年1月17日經(jīng)國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，并在2007年4月5日公布，將于2008年5月1日起施行。全國人大常委會2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，從2007年11月1日起正式施行。這部專門法律刪除了2006年草案中對媒體報道的限制性規(guī)定，即：“新聞媒體違反規(guī)定擅自有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報道虛假情況，將由所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責的人民政府處以5萬元以上10萬元以下罰款。”“突發(fā)事件的相關(guān)信息由該地人民政府統(tǒng)一，新聞媒體的相關(guān)報道也歸其統(tǒng)一管理?！边@一刪除表明，最大限度地保證信息的暢通、透明和準確，已在法律上得到了充分確立。這樣，輿論監(jiān)督也就獲得了一種法制化的制度保障。2007年11月3日，記者在安徽省六安市采訪，因涉及對當?shù)卣粋€職能部門的批評，市委宣傳部一名領(lǐng)導(dǎo)橫加阻攔，甚至辱罵、威脅記者。對此，新華社發(fā)表的一篇時評嚴正指出，“阻撓輿論監(jiān)督是蔑視人民知情權(quán)”[9]。這一評論表明，保障知情權(quán)已成為開展輿論監(jiān)督的法制依據(jù)。

在確立知情權(quán)、表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的過程中，輿論監(jiān)督也受到黨和國家的充分重視與大力提倡。1945年7月，在回答民主人士黃炎培如何解決一個國家“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題時，明確指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵10]“讓人民來監(jiān)督政府”的理念，令人怦然心動，不過這僅僅是一種“私下”談話，而非正式文件。令人鼓舞的是，總理在2004年的政府工作報告中引用的話，首次在國家正式文件中指出：“只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠。”強調(diào)各級政府“要接受新聞輿論和社會公民監(jiān)督”。2008年3月5日，總理在政府工作報告中又進一步提出，“創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府?！焙翢o疑問，“讓人民更有效地監(jiān)督政府”并且“創(chuàng)造條件”加以推進，已經(jīng)成為國家對輿論監(jiān)督的基本價值取向。

我們欣喜地看到，總理在政府工作報告中的倡導(dǎo)，正在成為越來越多的地方領(lǐng)導(dǎo)人的自覺追求。海南省委書記衛(wèi)留成曾感慨，“輿論監(jiān)督和媒體曝光是促進我們解決老大難問題的一種契機?！盵11]2008年1月，新一屆云南省政府上任伊始，即推出兩項“輿論監(jiān)督新規(guī)”：一是將新聞媒體的輿論監(jiān)督納入對行政首長進行“問責”的依據(jù)之一；二是在新修訂的《云南省人民政府工作規(guī)則》中，新增“省政府及各部門要接受新聞媒體的輿論監(jiān)督”的規(guī)定[12]。盡管云南省政府如何落實這兩項輿論監(jiān)督新規(guī)還有待觀察，但這種重視輿論監(jiān)督的制度建設(shè)無疑是值得充分肯定的。4月15日，被河北省人大常委會任命為省政府副省長、省長的接受記者采訪時表示，“歡迎新聞界的朋友監(jiān)督我，也歡迎廣大人民群眾監(jiān)督我”。

有理由相信，在知情權(quán)與表達權(quán)的制度保障下，輿論監(jiān)督必將達到一個前所未的廣度與深度，也必將在當代中國的政治民主建設(shè)過程中發(fā)揮更大的促進作用！關(guān)鍵詞：輿論監(jiān)督知情權(quán)表達權(quán)法制保障

[摘要]：

近年來，黨和國家的重要文件一再強調(diào)“保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。本文認為，知情權(quán)與表達權(quán)的確立，為輿論監(jiān)督提供了法制化的制度保障，具有重要的法制意義。