導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)及其監(jiān)管目標(biāo)

按照設(shè)立目的，我國(guó)銀行可劃分為商業(yè)銀行和政策性銀行。二者的核心區(qū)別在于是否以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，其中，商業(yè)銀行以營(yíng)利為主要目標(biāo)，而政策性銀行則不以營(yíng)利為目的，是為了貫徹、配合政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)。按照這種劃分依據(jù)，村鎮(zhèn)銀行本質(zhì)上屬于商業(yè)銀行?！稌盒幸?guī)定》第一條規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)法律法規(guī)”而設(shè)立的，因此它應(yīng)屬于商業(yè)銀行的范疇。從營(yíng)利性角度看，《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定，“效益性”是村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)原則之一，并且村鎮(zhèn)銀行“自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束”。從《暫行規(guī)定》的兜底條款(MiscellaneousPro-visions)看，“本規(guī)定未盡事宜，按照《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行”，由此可見(jiàn)，商業(yè)銀行的相關(guān)法律規(guī)范也是村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和運(yùn)行的指引。然而，村鎮(zhèn)銀行不是一般意義上的商業(yè)銀行。從其業(yè)務(wù)的區(qū)域范圍和指向看，村鎮(zhèn)銀行是“在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，“在繳足存款準(zhǔn)備金后，其可用資金應(yīng)全部用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿(mǎn)足縣域內(nèi)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”。因此，村鎮(zhèn)銀行是我國(guó)為了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決三農(nóng)資金匱乏問(wèn)題而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，是為農(nóng)村地區(qū)服務(wù)的、帶有一定“政策性”色彩的特殊商業(yè)銀行。這種集商業(yè)性和政策性于一身的特點(diǎn)，決定了對(duì)其的監(jiān)管，應(yīng)有區(qū)別于一般商業(yè)銀行監(jiān)管的特殊目標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)以服務(wù)農(nóng)村金融發(fā)展為宗旨。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受自然條件等不確定因素的影響，農(nóng)民自身也缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，因此一般的商業(yè)銀行缺乏開(kāi)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的動(dòng)力。

特別是我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革后，大量收縮撤并縣及縣級(jí)以下地區(qū)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)功能欠缺。加之農(nóng)村信用合作社等政策性金融機(jī)構(gòu)自身包袱重、支農(nóng)能力有限，使得金融匱乏問(wèn)題成為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要制約因素。因此，村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立伊始就被寄予解決農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、金融服務(wù)缺位等“金融抑制”問(wèn)題的期望。但作為商業(yè)銀行的一種類(lèi)型，如果缺乏有效的監(jiān)管，村鎮(zhèn)銀行則可能會(huì)出于對(duì)利潤(rùn)的追求，將集中起來(lái)的農(nóng)村資金向城市傾斜，進(jìn)一步加劇農(nóng)村資金外流，從而背離其設(shè)立的宗旨。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的重要落腳點(diǎn)就是要保障農(nóng)村金融供給的政策目標(biāo)，解決農(nóng)村金融匱乏的問(wèn)題。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)有效協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關(guān)系。商業(yè)性和政策性是一對(duì)矛盾，二者有對(duì)立的一面，但必須認(rèn)識(shí)到二者也是相互支持、互為補(bǔ)充的。村鎮(zhèn)銀行是支持農(nóng)村金融體系改革和發(fā)展的重要力量，對(duì)其監(jiān)管一方面要側(cè)重于其服務(wù)農(nóng)村金融的功能，同時(shí)也必須注意引導(dǎo)和支持其通過(guò)支農(nóng)業(yè)務(wù)的開(kāi)展不斷提高盈利能力。只有具備盈利能力的村鎮(zhèn)銀行才能保證自身在農(nóng)村金融市場(chǎng)中生存并發(fā)展，從而為持續(xù)提供農(nóng)村發(fā)展所需資金奠定基礎(chǔ)，保證其“政策性”得以落實(shí)。因此，在保證村鎮(zhèn)銀行堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)村金融方向的同時(shí)，采用靈活、寬松的監(jiān)管政策使得其能夠通過(guò)支農(nóng)業(yè)務(wù)提升盈利水平，特別是在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)中考慮如何協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關(guān)系，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)是村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的題中之義。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)保護(hù)利益相關(guān)方的利益。作為新生事物，村鎮(zhèn)銀行只有實(shí)現(xiàn)、維護(hù)各利益相關(guān)方的需要，才能獲得不斷發(fā)展的動(dòng)力。廣大農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的中小企業(yè)，以及村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人、股東、存款人等，都是村鎮(zhèn)銀行的利益相關(guān)方，也共同支撐著村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。由于商業(yè)銀行固有的負(fù)外部性和脆弱性，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性以及農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較低等因素，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)始終伴隨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一旦其運(yùn)營(yíng)狀況出現(xiàn)困境，就勢(shì)必?fù)p害相關(guān)方的利益，損害他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，并可能危及到村鎮(zhèn)銀行潛在的投資者，打消他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的生存和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成負(fù)面影響。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)致力于構(gòu)建穩(wěn)健、安全的利益保障機(jī)制，特別是要構(gòu)建健全穩(wěn)妥的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)利益相關(guān)方依法給予保護(hù)。

二、當(dāng)前我國(guó)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中存在的問(wèn)題

(一)對(duì)支農(nóng)服務(wù)的監(jiān)管不足，一定程度上偏離支持“三農(nóng)”的政策目標(biāo)

如前所述，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立主要是為了緩解農(nóng)村地區(qū)金融供給需求的矛盾。但從村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)行實(shí)踐看，部分村鎮(zhèn)銀行無(wú)意于支持低收益、高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的三農(nóng)業(yè)務(wù)，不愿為急需資金的低收入農(nóng)民發(fā)放貸款，而將目光放在貸款金額比較大的小企業(yè)主或者出口企業(yè)上④;據(jù)調(diào)查顯示，全國(guó)70多家村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%①。造成這種狀況的原因，一方面是村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的逐利本性使然。由于農(nóng)業(yè)的資金利潤(rùn)率比較低下，支農(nóng)貸款存在著成本和收益不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，因此“自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧”的村鎮(zhèn)銀行容易偏離支農(nóng)使命。而且，這種對(duì)利潤(rùn)的天然追求是難以消除的，村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展也要求其具有盈利能力，所以對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管的重要性更加突顯。而目前村鎮(zhèn)銀行對(duì)“政策性”的偏離，正反映出對(duì)其在支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管上的缺乏。從《暫行規(guī)定》《監(jiān)管意見(jiàn)》和《監(jiān)管通知》的條文看，雖然對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務(wù)都有明確的導(dǎo)向規(guī)定，要求村鎮(zhèn)銀行“增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務(wù)”，但是這些規(guī)定多屬于原則性規(guī)定，缺少可操作性措施，具體表現(xiàn)為缺乏強(qiáng)制性規(guī)則的約束、激勵(lì)性規(guī)則的引導(dǎo)和量化指標(biāo)的規(guī)范?！稌盒幸?guī)定》中規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行要“為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)”，《監(jiān)管意見(jiàn)》也要求，村鎮(zhèn)銀行要“立足縣域，服務(wù)‘三農(nóng)’、服務(wù)社區(qū)”，但這些規(guī)章都沒(méi)有明確偏離支農(nóng)服務(wù)的處罰措施，這就必然導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定不能形成強(qiáng)制約束力，無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。由于涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)高于傳統(tǒng)貸款，因此構(gòu)建適宜的激勵(lì)機(jī)制(例如，靈活規(guī)定支農(nóng)貸款的利率等)對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的貸款流向具有重要引導(dǎo)作用。但目前的規(guī)定都缺少相關(guān)激勵(lì)舉措，村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款，對(duì)貸款的利率也有嚴(yán)格限制，這就容易導(dǎo)致在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中出現(xiàn)“要讓馬兒跑，卻不讓馬吃草”的狀況，削弱村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行涉農(nóng)貸款的積極性。此外，在支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管中，并沒(méi)有關(guān)于涉農(nóng)貸款比例的量化指標(biāo)。雖然《暫行規(guī)定》中規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿(mǎn)足縣域內(nèi)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”，但緊接著也規(guī)定，“確已滿(mǎn)足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求的，其富余資金可投放當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)涉農(nóng)債券或向其他金融機(jī)構(gòu)融資”②。由于“充分滿(mǎn)足縣域內(nèi)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”的不可衡量，因此“確已滿(mǎn)足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求”就容易通過(guò)主觀上的曲解成為政策漏洞，影響支農(nóng)服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)對(duì)金融安全與金融創(chuàng)新之間的關(guān)系協(xié)調(diào)失當(dāng)

安全和效率是金融監(jiān)管的兩個(gè)重要目標(biāo)，二者相互統(tǒng)一、不可偏廢。而從我國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念看，對(duì)于金融安全的強(qiáng)調(diào)要甚于對(duì)金融創(chuàng)新的重視?！侗O(jiān)管意見(jiàn)》的“監(jiān)管原則和目標(biāo)”部分就明確提出，“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控和提高透明度”是村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念。這種偏重于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管理念，集中表現(xiàn)在對(duì)村鎮(zhèn)銀行設(shè)定的相關(guān)政策上。例如，《監(jiān)管意見(jiàn)》就對(duì)村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍作了嚴(yán)格限制，“設(shè)在縣(市)的村鎮(zhèn)銀行不得跨縣(市)發(fā)放貸款和吸收存款。對(duì)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)、超業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)區(qū)域經(jīng)營(yíng)的村鎮(zhèn)銀行，要嚴(yán)格按照有關(guān)金融法律法規(guī)進(jìn)行處理”。③這種“嚴(yán)監(jiān)管”的規(guī)定，雖然有助于管控金融流動(dòng)，但卻導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)狹小，受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和居民收入水平的限制，不利于整合農(nóng)村金融資源。特別是對(duì)于中西部地區(qū)而言，這些區(qū)域的農(nóng)村資金本就比較匱乏，這一政策上的束縛，不利于當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)銀行業(yè)務(wù)的開(kāi)展，提高盈利水平。例如，桂林國(guó)民村鎮(zhèn)銀行年報(bào)披露，該行2013年凈利息收入為7416萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)支出卻達(dá)到8653萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)收入和支出倒掛。雖然實(shí)現(xiàn)盈利，但凈利潤(rùn)卻僅有64．6萬(wàn)元④。此外，對(duì)村鎮(zhèn)銀行股東構(gòu)成的規(guī)定，對(duì)于吸納民間資本參與村鎮(zhèn)銀行建設(shè)、引導(dǎo)資金投向“三農(nóng)”也構(gòu)成了阻礙?！稌盒幸?guī)定》中明確要求，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。任何單位或個(gè)人持有村鎮(zhèn)銀行股本總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)經(jīng)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局審批”。①這一制度安排是出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，但卻為民間資本入股村鎮(zhèn)銀行設(shè)定了股本上限和持股審批要求，是對(duì)民間資本的限制。同時(shí)，按照這一規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在股東中具有最大的話語(yǔ)權(quán)，但從農(nóng)村金融的實(shí)踐看，大多數(shù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)恰恰缺乏開(kāi)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的動(dòng)力。因此，希望原有的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)村鎮(zhèn)銀行的形式來(lái)創(chuàng)新農(nóng)村金融問(wèn)題，無(wú)異于“新瓶裝舊酒”，很難擺脫大股東銀行的營(yíng)利本性，既不利于農(nóng)村金融創(chuàng)新，也容易偏離支農(nóng)方向。在一些地方，村鎮(zhèn)銀行的管理層基本都是主發(fā)起銀行委派，業(yè)務(wù)沿用原來(lái)思路，很難適應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)環(huán)境②;而根據(jù)對(duì)已經(jīng)開(kāi)展金融服務(wù)的幾十家村鎮(zhèn)銀行的調(diào)查，很多村鎮(zhèn)銀行目前開(kāi)展的業(yè)務(wù)基本沿襲了農(nóng)村信用合作社的金融服務(wù)模式，缺乏創(chuàng)新性，從而引發(fā)了對(duì)村鎮(zhèn)銀行存在必要性的質(zhì)疑③。

(三)市場(chǎng)退出監(jiān)管模糊，不能有效保障利益相關(guān)方的權(quán)益

村鎮(zhèn)銀行是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。由于負(fù)外部性和農(nóng)村金融的脆弱性，村鎮(zhèn)銀行面臨著較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，面臨破產(chǎn)倒閉或合(兼)并等市場(chǎng)退出問(wèn)題。這一問(wèn)題的存在，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的利益相關(guān)方構(gòu)成了潛在危害。如果不能構(gòu)建有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，那么勢(shì)必削弱利益相關(guān)方對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支持和參與動(dòng)力，影響村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)，銀行市場(chǎng)退出的法制尚不健全。法律法規(guī)雖然對(duì)于銀行退出市場(chǎng)有明確規(guī)定，但卻分散在各個(gè)不同的法律框架中，并且對(duì)銀行市場(chǎng)退出的規(guī)定均是粗線條，既沒(méi)有形成完整體系，也缺乏可操作性。同時(shí)，我國(guó)法律法規(guī)所規(guī)定的銀行退出市場(chǎng)模式較為單一(如重組、改制、接管等)，只重視被動(dòng)型退出，忽視商業(yè)銀行之間并購(gòu)等主動(dòng)型市場(chǎng)退出。此外，沒(méi)有明確的市場(chǎng)退出清算管理主體，即未明確規(guī)定由負(fù)責(zé)主持和管理銀行市場(chǎng)退出的具體機(jī)構(gòu)，以確保市場(chǎng)退出的合理性和安全性。就村鎮(zhèn)銀行而言，不僅面臨一般商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的共性問(wèn)題，而且由于農(nóng)村金融的特殊性，在市場(chǎng)退出方面也存在一些特殊問(wèn)題。例如，村鎮(zhèn)銀行退出后，發(fā)起人、股東等各方投資資本、債權(quán)債務(wù)的處理，接管主體和接管期限，以及因市場(chǎng)退出導(dǎo)致的糾紛等，都是最大程度地維護(hù)利益相關(guān)方權(quán)益所必須考量的重要問(wèn)題。但目前，村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)退出僅在《監(jiān)管意見(jiàn)》中做了原則性規(guī)定，“對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)仍不能實(shí)現(xiàn)有效重組、資本充足率降至2%及以下的，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)接管或?qū)ζ鋵?shí)施撤銷(xiāo)或破產(chǎn)。對(duì)符合撤銷(xiāo)條件的村鎮(zhèn)銀行，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法予以撤銷(xiāo)，并按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》組織實(shí)施。申請(qǐng)破產(chǎn)的村鎮(zhèn)銀行，應(yīng)報(bào)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意”。④這一條款僅涉及接管、撤銷(xiāo)或者破產(chǎn)等一般性的退出機(jī)制，并沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村金融信貸額度小、流動(dòng)性差、風(fēng)險(xiǎn)承受能力水平低等特點(diǎn)，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)退出進(jìn)行更具可操作性的制度設(shè)計(jì)，這就必然導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)退出后遺留下一系列復(fù)雜的后續(xù)問(wèn)題，損害相關(guān)方的利益。

三、我國(guó)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管缺陷的原因分析

(一)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管規(guī)定的法律位階低、內(nèi)容缺乏可操作性

《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見(jiàn)》僅是銀監(jiān)會(huì)制定的部門(mén)規(guī)章(《監(jiān)管通知》只是以銀監(jiān)會(huì)辦公廳名義的一個(gè)規(guī)范性文件)，不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法。并且，這些規(guī)章的內(nèi)容大多屬于原則性規(guī)定，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些重要問(wèn)題，例如上文所述的偏離支農(nóng)方向的問(wèn)題、金融安全和金融創(chuàng)新協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，還缺乏針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，作為部門(mén)規(guī)章，其中的一些規(guī)定因?yàn)榕c上位法相違背也引起了法學(xué)界爭(zhēng)議。例如，《暫行規(guī)定》中規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行可只設(shè)立董事會(huì)，行使決策和監(jiān)督職能;也可不設(shè)董事會(huì)，由執(zhí)行董事行使董事會(huì)相關(guān)職責(zé)”。⑤“村鎮(zhèn)銀行應(yīng)建立有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。不設(shè)董事會(huì)的，應(yīng)由利益相關(guān)者組成的監(jiān)督部門(mén)(崗位)或利益相關(guān)者派駐的專(zhuān)職人員行使監(jiān)督檢查職責(zé)。”①這些制度設(shè)計(jì)既表明村鎮(zhèn)銀行的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)都可以集中于董事會(huì)，突破了《公司法》關(guān)于監(jiān)事會(huì)職權(quán)的規(guī)定，同時(shí)也突破了《公司法》關(guān)于公司組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定，其合法性值得商榷②。

(二)監(jiān)管主體之間缺少有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管逐步從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管演變?yōu)榉謽I(yè)監(jiān)管體制。2003年4月，隨著銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，分業(yè)監(jiān)管體制得到進(jìn)一步完善:中央人民銀行側(cè)重于通過(guò)制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等進(jìn)行宏觀調(diào)控，銀監(jiān)會(huì)則根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，維護(hù)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。但是，就村鎮(zhèn)銀行而言，這些監(jiān)管主體之間的政策矛盾，卻容易導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行進(jìn)退維谷。例如，自2011年起，中國(guó)人民行銀貨幣政策的一個(gè)配套措施是信貸投放規(guī)模調(diào)控。在保證總體信貸規(guī)模的前提下，央行根據(jù)每個(gè)地區(qū)的GDP以及當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)穩(wěn)健性的各項(xiàng)指標(biāo)，設(shè)定不同權(quán)重，總體計(jì)算出一個(gè)針對(duì)地區(qū)的貸款投放規(guī)模，即業(yè)內(nèi)所稱(chēng)“合意信貸規(guī)?！保缓蠹?xì)化至各銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)，甚至被具體細(xì)化至包括農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行這類(lèi)服務(wù)“三農(nóng)”、小微企業(yè)的機(jī)構(gòu)，成為微觀操作的政策性工具。而另一方面，銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，在村鎮(zhèn)銀行成立后的前五年，原則上不考核75%的存貸比監(jiān)管指標(biāo)上限。但為了鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行把更多資金投入到縣域和“三農(nóng)”，銀監(jiān)會(huì)也相應(yīng)規(guī)定，在年末給銀行評(píng)級(jí)時(shí)，需要考核村鎮(zhèn)銀行存貸比下限是否達(dá)到50%。這就導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行如果滿(mǎn)足央行信貸規(guī)模指標(biāo)，就不能滿(mǎn)足銀監(jiān)會(huì)50%存貸比下限的監(jiān)管要求，陷入發(fā)展的兩難境地③。這反映出監(jiān)管主體在政策制定上缺乏統(tǒng)籌。這種協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺，不僅反映在中央監(jiān)管主體之間，而且在中央監(jiān)管主體和地方政府之間同樣存在。依據(jù)《暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行主要設(shè)在縣(市)及縣(市)以下地區(qū)，其健康、持續(xù)發(fā)展需要地方政府的支持。從《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見(jiàn)》的條文上看，既沒(méi)有明確限制地方政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管，也沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定地方政府干預(yù)村鎮(zhèn)銀行的邊界。這種中央政策的模糊性就為地方政府不當(dāng)干預(yù)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展提供了“灰色地帶”。為了追求政績(jī)或者為了快速取得支農(nóng)效果，一些地方政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行了不合理的限制，例如，湖北省政府拒絕中小商業(yè)銀行或股份制銀行作為發(fā)起人，致使由浙江寧波的中小銀行作為發(fā)起人、自然人參股的村鎮(zhèn)銀行計(jì)劃不能付諸實(shí)施④。因此，為了消除地方政府的干預(yù)錯(cuò)位、越位，需要加強(qiáng)中央監(jiān)管部門(mén)與地方政府的協(xié)調(diào)，確定地方政府的干預(yù)邊界，這也是確定科學(xué)合理的政府與市場(chǎng)關(guān)系的客觀需要。

(三)沒(méi)有建立差別化監(jiān)管體系

村鎮(zhèn)銀行在市場(chǎng)定位、金融業(yè)務(wù)和資本結(jié)構(gòu)等方面與一般意義上的商業(yè)銀行具有明顯區(qū)別。這就決定了其承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)有相對(duì)于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的特殊性，對(duì)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管提出了一系列新問(wèn)題新要求。從我國(guó)銀行監(jiān)管體系和監(jiān)管資源上看，基層一線的監(jiān)管工作人員數(shù)量有限，監(jiān)管資源相對(duì)缺乏。而2006年12月，銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》后，以村鎮(zhèn)銀行為代表的農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大量興起。在此情況下，受限于有限的監(jiān)管人員和監(jiān)管資源，對(duì)于數(shù)量龐大的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，必然難以實(shí)施有效監(jiān)管。這就導(dǎo)致對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管沿襲了對(duì)一般商業(yè)銀行的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式，沒(méi)有建立起有別于一般商業(yè)銀行的差別化監(jiān)管體系，難以適應(yīng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的特殊需要，不利于村鎮(zhèn)銀行的健康平穩(wěn)有序發(fā)展。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的對(duì)策與建議

(一)提高村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管規(guī)定的法律位階

我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的具體規(guī)范也僅限于銀監(jiān)會(huì)頒布的《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見(jiàn)》等部門(mén)規(guī)章。這些部門(mén)規(guī)章主要是從行政許可的角度對(duì)村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，缺乏一部金融上位法對(duì)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、管理運(yùn)行、法律責(zé)任作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。這就容易導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展面臨政策上的不確定性，制度成本比較高。而國(guó)家更高層次的立法，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，既能夠提升監(jiān)管行為的權(quán)威性，又能夠有效增強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行開(kāi)展金融活動(dòng)的預(yù)期，同時(shí)也能增強(qiáng)社會(huì)公眾和投資者對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展預(yù)期。從我國(guó)目前的立法和行政架構(gòu)來(lái)看，經(jīng)過(guò)1985年第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議《關(guān)于授予國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(1985年4月10日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò))的授權(quán)，國(guó)務(wù)院具備相應(yīng)的立法權(quán)限。因此，國(guó)務(wù)院可以就農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)，突破部門(mén)規(guī)章的局限，并由銀監(jiān)會(huì)在此基礎(chǔ)上制定村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則。通過(guò)這種方式，既可以使村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管具有更具權(quán)威性的法律依據(jù)，又可以促進(jìn)銀監(jiān)會(huì)在法律框架下針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的特點(diǎn)制定更有針對(duì)性和可操作性的監(jiān)管規(guī)定。

(二)加強(qiáng)各監(jiān)管主體之間的協(xié)同監(jiān)管

目前，村鎮(zhèn)銀行在運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常需要面對(duì)不同監(jiān)管主體制定的政策。如前所述，這些政策之間的監(jiān)管矛盾常常導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展進(jìn)退兩難。要解決這種監(jiān)管主體之間的隔閡所造成的碎片化(fragmentation)狀態(tài)，就“不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專(zhuān)業(yè)部門(mén)間的單打獨(dú)斗，而應(yīng)推動(dòng)整體治理，通過(guò)制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)”①。就村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展而言，監(jiān)管主體之間的協(xié)同主要包括中央監(jiān)管主體之間的協(xié)同以及中央監(jiān)管主體和地方政府之間的協(xié)同。在中央層面，應(yīng)著重加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)和中央人民銀行之間的協(xié)同監(jiān)管，建立信息共享平臺(tái)，健全協(xié)同議事制度，針對(duì)村鎮(zhèn)銀行主要從事農(nóng)村小額信貸的特點(diǎn)，制定有別于一般商業(yè)銀行的監(jiān)管制度和政策，避免在監(jiān)管過(guò)程中的“一刀切”。而在中央和地方協(xié)同方面，應(yīng)確立雙方各自的監(jiān)管邊界，降低村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管成本，有效防止地方政府監(jiān)管的缺位和越位。同時(shí)，要在確立監(jiān)管邊界的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮地方政府支持村鎮(zhèn)銀行建設(shè)的主動(dòng)性，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府因地制宜地制定對(duì)村鎮(zhèn)銀行的扶持政策，以更好地吸引社會(huì)資金。例如，《福建省人民政府辦公廳關(guān)于加快村鎮(zhèn)銀行組建和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(閩政辦2013〗99號(hào))，就明確了村鎮(zhèn)銀行的組建要求，對(duì)組建程序進(jìn)行了優(yōu)化，特別是制定了若干扶持政策，為村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展創(chuàng)造了較為良好的政策環(huán)境。

(三)細(xì)化村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的內(nèi)容和范圍

現(xiàn)代銀行監(jiān)管的理念是重視對(duì)銀行的持續(xù)性監(jiān)管，即涵蓋銀行的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和退出的整個(gè)階段。因此，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管，也應(yīng)在準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和退出三方面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)監(jiān)管內(nèi)容和范圍，以強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行的“前、中、后”監(jiān)管，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康有序發(fā)展。

1.適度降低村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入門(mén)檻

村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，需要有充足的資金作為支撐。自2007年以來(lái)，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行已逾千家，現(xiàn)有的比較寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定對(duì)此具有重要影響。但是，現(xiàn)有的規(guī)定在實(shí)踐中也暴露出了一些問(wèn)題，最為集中的體現(xiàn)在限制發(fā)起人資格和出資方持股比例，將村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人和最大股東限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，并對(duì)民間資本持股的比例進(jìn)行了嚴(yán)格限制(詳見(jiàn)前文，《暫行規(guī)定》第二十五條)。這就削弱了民間資本等發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的積極性，不利于村鎮(zhèn)銀行吸收多元化的資金，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))強(qiáng)調(diào)，要“鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)”，這就為村鎮(zhèn)銀行更加廣泛地吸收社會(huì)資本開(kāi)展支農(nóng)業(yè)務(wù)明確了發(fā)展方向。在現(xiàn)階段，可以在保證銀行金融機(jī)構(gòu)相對(duì)控股的前提下，適當(dāng)提高各類(lèi)資本尤其是民間資本的持股比例，吸收具有豐富農(nóng)村地區(qū)小額貸款經(jīng)驗(yàn)的公益性社團(tuán)入股，從而改善現(xiàn)有一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)，為保證村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務(wù)方向奠定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管是三個(gè)監(jiān)管階段的核心環(huán)節(jié)。目前，《監(jiān)管意見(jiàn)》已經(jīng)初步確定了村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的若干方面，但在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管、利率管制等方面還需要作進(jìn)一步的細(xì)化。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，村鎮(zhèn)銀行“必須要對(duì)其資本充足率和不良貸款率等指標(biāo)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)體系”。在支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)建立懲罰和激勵(lì)并重的監(jiān)管制度，建立健全村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務(wù)考核評(píng)價(jià)體系，設(shè)定明確的支農(nóng)貸款比例等指標(biāo)，通過(guò)監(jiān)控資金流向來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務(wù)的有效監(jiān)管。在利率管制方面，國(guó)際上對(duì)小額信貸利率的管理一般持適度寬松的態(tài)度。因此，可以試行村鎮(zhèn)銀行在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主制定貸款利率，提高村鎮(zhèn)銀行盈利水平。此外，在監(jiān)管資源有限的條件下，可以探索建立村鎮(zhèn)銀行的重大信息定期披露制度，對(duì)于經(jīng)營(yíng)上的重要數(shù)據(jù)和重大事件要及時(shí)披露并且向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告、向投資人和社會(huì)大眾公布，以降低監(jiān)管成本，維護(hù)投資者和社會(huì)大眾的知情權(quán)，使村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)環(huán)境更為陽(yáng)光透明。

3.細(xì)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)退出的監(jiān)管

當(dāng)前，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)退出制度過(guò)于籠統(tǒng)，迫切需要建立一套清晰明確、審慎穩(wěn)妥的村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)退出制度，為村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)行構(gòu)建完備的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并以此維護(hù)利益相關(guān)方特別是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)的利益。要細(xì)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)退出的規(guī)定，科學(xué)界定村鎮(zhèn)銀行各種市場(chǎng)退出方式的標(biāo)準(zhǔn)、具體清算程序、風(fēng)險(xiǎn)救助制度、接管程序等，為監(jiān)管部門(mén)和村鎮(zhèn)銀行的實(shí)際操作提供法律依據(jù)。在具體的退出方式上，應(yīng)針對(duì)村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小、與三農(nóng)關(guān)系密切等特點(diǎn)，側(cè)重采用收購(gòu)、兼并和注資等市場(chǎng)退出方式，避免簡(jiǎn)單采用行政強(qiáng)制退出的方式。同時(shí)，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行股東、特別是民間資本的退出也應(yīng)做明確規(guī)定，在股份是否可以轉(zhuǎn)讓、受讓方資格的限定等方面進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，以打破村鎮(zhèn)銀行股東的退出壁壘，增強(qiáng)其投資村鎮(zhèn)銀行的積極性。

作者：廖秋子單位：北京大學(xué)法學(xué)院